海域資源市場化管理的問題與對策研究

陳書全

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

海域是發(fā)展海洋經(jīng)濟實施海洋開發(fā)的載體。2002年開始實施的《中華人民共和國海域使用管理法》，標志著我國的海域開始從無償使用到有償使用的制度轉(zhuǎn)變，也是我國海域公共資源市場化管理的開始。

市場化配置是加強海域資源管理的必然趨勢。首先，海域資源市場化管理有利于完善市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變政府職能，從審批性政府、管制性政府轉(zhuǎn)化為服務性政府。其次，市場化管理有利于海域公共資源的合理、高效、公平配置。海域資源市場化管理的過程，實際上也是把資源轉(zhuǎn)化為資本，把潛在的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的經(jīng)濟優(yōu)勢的過程。通過公開、公正、透明的市場機制，能夠最大程度的將海域資源交給最具有條件和資格的有經(jīng)濟和技術(shù)實力的使用者開發(fā)利用，使有限的海域資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟和社會效用。實踐中，我國沿海各地都在探索海域公共資源市場化管理的模式與途徑，但在整體組織、制度建設、操作規(guī)范、市場培育和實施保障等方面還缺乏系統(tǒng)的理論指導與規(guī)范的政策設計。因此，分析當前我國海域公共資源市場化配置進程中存在的問題，并提出相應的對策，對于不斷完善我國市場化配置海域資源的制度框架具有重要的現(xiàn)實意義。

二、海域資源市場化管理過程中存在的主要問題

隨著我國海域公共資源市場化管理的實施，海域使用及認證面積得到了極大的擴展。以山東省為例，每年依法頒發(fā)的海域認證面積從2002年的51610公頃增加到2009年的25623．51公頃，海域使用范圍拓展到所有用海類型。年征收海域使用金金額從2002年的2815．1萬元增加到2009年的120807．91萬元，增長了近43倍，年均增長71．09%。但是，海域資源市場化管理過程中也存在不少問題。

首先，海域資源市場化程度較低，影響了海域資源的優(yōu)化配置。當前，我國海域資源一級出讓市場上，招標、拍賣等市場化配置方式在沿海地區(qū)獲得了實質(zhì)性的進展，但相較于海域資源市場化管理的目標還存在很大差距。同時，海域使用二級市場發(fā)育緩慢，亟需健全市場化流轉(zhuǎn)機制，以市場為手段，通過招標、拍賣、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式，實現(xiàn)海域資源的優(yōu)化配置。

其次，海域資源價值評估工作尚不能滿足海域有償使用和市場化發(fā)展的需要。無論是海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，還是招標、投標、掛牌、抵押等，都需要首先確定其價值，否則，家底不清，產(chǎn)權(quán)不明，后續(xù)工作難以開展。由于海域使用權(quán)交易市場發(fā)育不成熟，配套制度欠缺等原因，目前海域資源評估工作進展還不很理想。除了缺少成熟的市場以及相應的配套措施之外，海域資源價值評估的障礙還在于海域資源價值的標準和操作規(guī)程序，難以統(tǒng)一與缺乏規(guī)范，缺少行業(yè)性中介組織的廣泛參與。

再次，市場流轉(zhuǎn)過程中存在出租、發(fā)包漁利的現(xiàn)象。雖然海域使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)可以促進海域資源的優(yōu)化配置及效率的提高，但是海域使用的效益一般具有長期性，如果忽略這一規(guī)律性，僅熱衷于海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)本身，或?qū)㈥P(guān)注重點僅局限在海域使用權(quán)的出租、發(fā)包過程中的“低進高出”差價上，這種短視行為是不利于海域資源可持續(xù)利用的。當然，海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)移過程中獲得適當?shù)氖找媸欠伤试S的。但是，如果這種差價帶來的利益過高，則不僅有損國家作為海域所有權(quán)人的利益，也會對其他利益相關(guān)者的利益造成損害，造成海域使用管理秩序的混亂。出現(xiàn)這一局面的原因，不外乎兩點:一是初始取得的海域使用權(quán)的價格偏低，即海域使用金的征收標準不符合市場化水平的要求;二是海域使用交易過程中監(jiān)管缺失或錯位，給海域資源交易預留了相應的尋租空間。

復次，地方政府海域所有者與管理者的雙重身份未得到合理清晰的界定。目前我國海域?qū)嵭兄醒虢y(tǒng)一管理和中央授權(quán)地方分級管理相結(jié)合的模式，目的是充分發(fā)揮地方的積極性，由中央和地方分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益。但是，這種模式下的海域監(jiān)督主要還是由地方政府實施，這就造成地方政府兼具海域資源的所有者和管理者雙重身份，并且現(xiàn)實中這兩種身份沒有得到合理清晰的界定，導致在海域資源的開發(fā)利用中，出現(xiàn)運動員與裁判員的重合。

最后，政府對于海域使用權(quán)抵押的金融支持力度不足。由于海域開發(fā)成本高、資金回收周期長等原因，海域開發(fā)企業(yè)面臨著較大的資金壓力。海域使用權(quán)作為一項不動產(chǎn)，完全可以與土地使用權(quán)一樣進行抵押融資，近年來我國海域使用權(quán)抵押實現(xiàn)了從無到有的跨越，2005年海域使用權(quán)的抵押面積為29616．88公頃，2009年這一數(shù)字增長至72385．74公頃，增長了2倍之多。然而，抵押面積的增長并不能掩蓋我國海域使用權(quán)抵押的發(fā)展困境。究其原因，在于政府對于海域抵押的金融支持力度不足。相對于土地使用權(quán)抵押，金融機構(gòu)對于海域使用權(quán)的抵押存在著限制條件苛刻、抵押程序繁瑣等問題，這給海域使用者融資造成了極大的困難。有些海域開發(fā)只能通過削減海域使用過程中必要的維護費用支出來緩解資金壓力，結(jié)果間接地造成了對海域資源的破壞，從而不利于其可持續(xù)開發(fā)與利用。

三、加強我國海域資源市場化管理的對策

(一)加快海域資源市場化管理的進程

海域資源市場化配置作為規(guī)范海域使用管理的重要突破口，對于優(yōu)化海域資源配置，提高綜合利用效益發(fā)揮著重要作用，因此加快海域公共資源市場化管理進程就成為當務之急。一是綜合協(xié)調(diào)運用多種管理手段，推進海域資源市場化管理的進程。對海域資源市場化管理的基本手段有行政管理手段、法律管理手段以及經(jīng)濟管理手段，為了推進海域市場化的進程，需要綜合協(xié)調(diào)運用這些管理手段。其中，行政管理手段在海域管理中曾是海域主管部門主要運用的管理手段，其具有操作便捷、靈活機動的特點，然而，海域市場化管理涉及復雜的利益分配，難以單純依靠行政管理手段來解決，還必須發(fā)揮法制規(guī)范、經(jīng)濟管理手段的作用。二是各地新審批的養(yǎng)殖用海應全部招拍掛，以點帶面，推進海域資源市場化配置。同時，在調(diào)查摸底的基礎上，在近海海岸逐漸拓寬市場配置海域資源范圍。三是先行先試海域資源收儲工作。借鑒林權(quán)制度改革、土地流轉(zhuǎn)等運作模式，遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置”的原則，從養(yǎng)殖用海海域收儲入手，并深入研究海域收儲的范圍、方式、程序和資金來源等問題，探索建立海域使用金基金平臺，爭取財政部門從征收海域使用金中安排用于海域收儲的征用和拆遷補償、海域開發(fā)等儲備海域過程中發(fā)生的相關(guān)費用，促進海域使用的科學管理和海域資源市場化配置。四是金融部門和各級海洋漁業(yè)管理部門要積極、及時地制定相關(guān)政策，推進海域使用權(quán)抵押貸款工作。針對海域使用權(quán)人在融資過程中存在的困難，各級海洋漁業(yè)管理部門應積極主動與金融部門探討海域使用權(quán)抵押貸款協(xié)作意見，努力拓寬海域使用權(quán)人的融資渠道，逐步推行權(quán)屬抵押貸款制度，充分發(fā)揮海域使用權(quán)抵押在盤活資產(chǎn)、保障信貸、促進生產(chǎn)等方面的作用，形成更多的海域使用權(quán)市場化配置競標主體，為激活海洋開發(fā)市場創(chuàng)造先決條件。

(二)建立相對集中、統(tǒng)一的海洋綜合管理體制

我國海洋事業(yè)發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)，要求強化海洋綜合管理。海洋綜合管理是在充分考慮海洋事務之間相互依存關(guān)系和作用的基礎上，將涉及到國家利益的優(yōu)先事項綜合起來，使海洋領(lǐng)域的發(fā)展與國家的大政方針更好地融合在一起，通過全面、統(tǒng)一的管理來協(xié)調(diào)和解決海洋可持續(xù)發(fā)展中的問題。

海洋綜合管理體制的建設應包括成立相對集中的海洋綜合管理機構(gòu)，建立高層次的協(xié)調(diào)管理體制，協(xié)調(diào)解決各種重大海洋問題，打破海洋產(chǎn)業(yè)的分割局面，改變海洋管理政出多門，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一市場。特別是應設立權(quán)責層次較高的海洋行政管理部門。在中央層面，建立國務院直屬的海洋綜合管理事務委員會，統(tǒng)一行使海洋管理職責，協(xié)調(diào)海洋管理行為;地方層面，提高對海洋管理的認識，建立相應的海洋統(tǒng)一綜合管理機構(gòu)，配合和協(xié)調(diào)中央與地方的海洋管理工作，維護國家海洋權(quán)益，開發(fā)利用海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)。

(三)積極培育海域資源市場化配置的運行環(huán)境

在當前形勢下，應在以下幾方面有所突破:其一，加強相關(guān)法律法規(guī)建設，使海域資源市場化配置有法可依。一方面要及時清理和修訂與國家法律不一致的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，維護國家法律的權(quán)威和嚴肅性，維護海洋行政管理秩序，另一方面，國家立法機構(gòu)有必要并應盡快采取相關(guān)步驟，組織專門人員，在認真調(diào)研的基礎上，制定關(guān)于海域資源市場化配置的專門法規(guī)，對海域資源配置方式、海域使用補償機制、權(quán)屬轉(zhuǎn)讓出租、海洋行政管理程序和辦法、海域使用權(quán)抵押登記等問題作出專門的法律規(guī)定，使海域資源市場化配置真正納入法律、法治的軌道，促進海域管理的科學化、規(guī)范化。其二，構(gòu)筑公平競爭的市場配置環(huán)境。平等競爭的市場環(huán)境是海域資源市場化管理的重要平臺，因此海域資源市場化配置應通過互聯(lián)網(wǎng)、電視等公共傳播媒介進行大規(guī)模的信息公開，廣泛傳遞各類資訊和及時公開配置的程序、過程、結(jié)果，使市場主體能最大限度地獲得信息，切實增強配置工作的透明度。與此同時，充分發(fā)揮各級公共資源交易中心、招投標監(jiān)管中心、經(jīng)濟合同審核服務中心的作用，加強對海域資源配置過程的全程監(jiān)管，為公平有序的競爭交易創(chuàng)造有利條件。其三，形成公開透明、公正有序的配置制度。沿海各級政府從規(guī)劃、評估、審核、交易、監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，積極建立海域項目審核、資產(chǎn)評估、信用抵押、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等配套制度，保障海域資源市場化配置工作的持續(xù)健康發(fā)展。如完善海域使用權(quán)抵押登記貸款制度、建立專家評審和項目審核制度等。

(四)完善海域使用權(quán)以招標拍賣為核心的海域資源市場化配置機制

招標和拍賣體現(xiàn)了公平、公正、公開的市場原則，對于國有資產(chǎn)的保值增值，權(quán)力進入市場的抑制，減少人為因素對資源配置的干擾以及優(yōu)化海域資源配置都具有重要意義。

在具體的環(huán)節(jié)設計上，海域資源的招標拍賣可參照我國招投標法和拍賣法的相關(guān)規(guī)定，通過對土地使用權(quán)招標拍賣的實踐經(jīng)驗的借鑒，探索出適合海域使用權(quán)自身的招標拍賣方法。在操作程序上，與工程建設項目等招標相似，海域使用權(quán)招標采取招標、投標、開標、評標、中標、通知和簽約的流程;海域使用權(quán)拍賣則可參照企業(yè)拍賣所采取的發(fā)布拍賣公告、資格審查及繳納保證金、組織拍賣會和簽約登記幾個步驟。但是，作為一項重要的公共資源，對海域資源進行招標拍賣應有別于一般商品，這種區(qū)別表現(xiàn)在:確立海洋行政主管部門的實施主體地位，這一地位具有單一性、法定性和確定性;依據(jù)現(xiàn)行的海域使用金征收標準確定海域使用權(quán)招標拍賣的底價;在進行正式的招標拍賣前，不僅要對相應的海域進行詳細調(diào)查和科學論證，還應當對申請單位或個人進行海域資質(zhì)審核。①李增剛、蘭志紅:《實施藍色經(jīng)濟戰(zhàn)略需要制度和技術(shù)的雙重創(chuàng)新》，《理論學刊》2010年第10期。

(五)建立健全海域資源的價值評估體系

科學合理征收和減免海域使用金、海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、確定海域使用權(quán)生態(tài)補償和損害補償均需要規(guī)范的海域資源價值評估作為依據(jù)。首先，搞好海域基準價格評估。海域基準價格應正確反映一定時期海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移的平均價格水平，從宏觀上實現(xiàn)對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移價格的調(diào)控，保證全國海域使用金標準的大體公正合理，以利于沿海各省、市、自治區(qū)海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，從海域市場管理的需要出發(fā)，做好宗海價格評估。宗海價格的評估，既要以基準價格和各沿海地區(qū)制定的使用金標準為依據(jù)，又要考慮到各沿海地區(qū)管轄海域的質(zhì)量和收益實際水平和海域市場狀況。再次，建立海域回收機制，保障國家對海域市場的壟斷地位。利用必要的海域回收機制，滿足公共用海重大海洋建設工程需要，并通過使用期滿和經(jīng)營不佳海域的回收，利用國家對海域處置權(quán)，制止海域增值向私人流失，控制海域投機活動，在對經(jīng)營不佳的海域回收時，應予以合理補償。