封閉抑或開放：農(nóng)村社區(qū)化管理中新舊組織的沖突與共生——基于浙江鎮(zhèn)海鄉(xiāng)村社區(qū)的實(shí)證考察

陳世偉，尤 琳

（景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403）

封閉抑或開放：農(nóng)村社區(qū)化管理中新舊組織的沖突與共生
——基于浙江鎮(zhèn)海鄉(xiāng)村社區(qū)的實(shí)證考察

陳世偉，尤 琳

（景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403）

在快速推進(jìn)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，傳統(tǒng)上相對(duì)封閉、單一的農(nóng)村社區(qū)變得更加開放、多元。如何妥善處理社區(qū)內(nèi)不同組織、本地人與外地人之間的關(guān)系，促進(jìn)社區(qū)融合，已經(jīng)成為亟待解決的新課題。浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)借鑒城市社區(qū)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，推行農(nóng)村社區(qū)化管理，進(jìn)行社區(qū)組織體系重構(gòu)，在傳統(tǒng)的“三駕馬車”的基礎(chǔ)上，設(shè)立“新**人管理委員會(huì)”、“**村共建理事會(huì)”、“新**人黨支部”、“**村社區(qū)工作站”，旨在借用“四輪驅(qū)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理合理銜接，為居民提供更好的服務(wù)和管理。在社區(qū)內(nèi)部，新舊組織的沖突與共生，給社區(qū)帶來了新的活力，促進(jìn)了社區(qū)融合，提升了村民自治的功能。但是鎮(zhèn)海的改革是有限度的，沒有跳出“內(nèi)外有別”的思維，在“一區(qū)兩制”的制度設(shè)計(jì)中，外來人口不能和本地人享受均等的權(quán)利，在核心的村委會(huì)選舉、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格方面仍然被排除在外。

一區(qū)兩制；農(nóng)村社區(qū)化管理；社區(qū)組織

長期以來，中國鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與管理體制事實(shí)上依然是在集體土地所有基礎(chǔ)上形成的，集體的土地邊界及產(chǎn)權(quán)邊界也是村民、村莊及村組織的邊界，村委會(huì)組織及黨支部組織也是在這種集體范圍內(nèi)組建起來的，具有強(qiáng)烈的封閉色彩[1]。在快速推進(jìn)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，隨著土地流轉(zhuǎn)和人口流動(dòng)的加劇，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)交融、半農(nóng)半城的新區(qū)域，主體多元、復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)狀與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)治理方式的矛盾日益突出，現(xiàn)行的農(nóng)村基層組織與管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何構(gòu)建與農(nóng)村開放、流動(dòng)、分化和多元化相適應(yīng)的社會(huì)組織與管理方式，妥善處理社區(qū)不同居民之間的權(quán)利關(guān)系，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，促進(jìn)社區(qū)融合，已經(jīng)成為亟待解決的社會(huì)管理的新課題。浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)借鑒城市社區(qū)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，推行農(nóng)村社區(qū)化管理，進(jìn)行社區(qū)組織體系重構(gòu)，取得了顯著的成效，但是還有很大的改革空間[2]。

一、“三加三加一”的圈層化村社組織體系

作為全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，2007年鎮(zhèn)海區(qū)開始用城市社區(qū)的先進(jìn)理念指導(dǎo)22個(gè)村開展社區(qū)化管理工作，并把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位為社區(qū)化服務(wù)和管理。適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)化管理改革的需要，鎮(zhèn)海把構(gòu)建具有社區(qū)化特色、適應(yīng)城郊型農(nóng)村管理的組織網(wǎng)絡(luò)作為重點(diǎn)和切入點(diǎn)，提出了“三加三加一”對(duì)策。所謂“三加三”就是在原來的村黨組織（黨委、黨總支部、黨支部）、村民委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作社的基礎(chǔ)上，相對(duì)應(yīng)地新建3個(gè)組織，在村黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。一是以外來人口黨員為主，建立“新**人”黨支部。二是以外來人口自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督為主旨，建立“新**人”管理委員會(huì)。三是由村轄區(qū)企事業(yè)單位聯(lián)合發(fā)起，資源共享，和諧互助，成立和諧共建理事會(huì)。最后一個(gè)“加一”，就是區(qū)和街道將政府管理職能延伸，重心下移，在村級(jí)建立社區(qū)工作站[3]。由此建立了以黨組織為核心、各類融合性組織為補(bǔ)充的圈層化組織體系。

（一）傳統(tǒng)的“三駕馬車”

在鎮(zhèn)海，村黨組織、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社被稱為傳統(tǒng)的“三駕馬車”，在各項(xiàng)事務(wù)的管理和服務(wù)中起著非常重要的作用，其中黨組織處于核心地位，起領(lǐng)導(dǎo)作用。其治理結(jié)構(gòu)是“三塊牌子”、“一套人馬”?！叭龎K牌子”是黨組織（黨委、黨總支、黨支部）、經(jīng)濟(jì)合作社、村委會(huì)。其中黨組織管人，處于核心地位，經(jīng)濟(jì)合作社掌管村集體經(jīng)濟(jì)，有錢，村委會(huì)則相對(duì)虛化；“一套人馬”是各種組織由一套人馬交叉任職。

（二）新興組織

面對(duì)鎮(zhèn)海飛速發(fā)展的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，特別是隨著大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和人口流動(dòng)，農(nóng)村不再是傳統(tǒng)意義上封閉的自然村落，而是開放流動(dòng)的“半城半鄉(xiāng)”的，農(nóng)民的職業(yè)身份和需求也越來越多元化。多年來農(nóng)村所形成的黨支部、村委會(huì)以及村經(jīng)濟(jì)合作社等村級(jí)組織的“三駕馬車”，有其存在的必要性和合理性，但是，面對(duì)鎮(zhèn)海農(nóng)村社區(qū)半城半鄉(xiāng)、居民結(jié)構(gòu)多元化的復(fù)雜情況，傳統(tǒng)村級(jí)體制的功能已不適應(yīng)，構(gòu)建一個(gè)與之相適應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵所在，“新**人管理委員會(huì)”、“**村共建理事會(huì)”、“新 **人黨支部”、“**村社區(qū)工作站”的設(shè)立就是為了借用“四輪驅(qū)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理合理銜接，為居民提供更好的服務(wù)和管理。

1.社區(qū)工作站

在推行農(nóng)村社區(qū)化管理的過程中，鎮(zhèn)海在農(nóng)村設(shè)立社區(qū)工作站，將城市公共社會(huì)服務(wù)資源向農(nóng)村延伸和轉(zhuǎn)移，由社區(qū)工作站來完成政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)，包括黨建服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)、綜合治理服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、計(jì)生衛(wèi)生服務(wù)、文化體育服務(wù)。社區(qū)工作站在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)運(yùn)作下具體實(shí)施社區(qū)化管理工作，站長一般由黨支部書記或村委會(huì)主任兼任。以鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)村社區(qū)化管理試點(diǎn)村——駱駝街道余三村為例，2007年，余三村按照《駱駝街道余三村社區(qū)化管理體制工作方案》，設(shè)立“社區(qū)工作站”，通過網(wǎng)格化管理模式，著力實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全覆蓋管理目標(biāo)。社區(qū)工作者主要由區(qū)鎮(zhèn)（街道）下派干部、整合后的現(xiàn)有村干部、公開招聘大學(xué)生三部分構(gòu)成。社區(qū)按500—800：1的比例，配備工作站專職社工，社工對(duì)包片區(qū)實(shí)行“一口清”的工作方式，即對(duì)片區(qū)住戶基本情況、片區(qū)依靠對(duì)象、重點(diǎn)幫扶對(duì)象一口清；同時(shí)，對(duì)黨的路線方針政策、具體的工作內(nèi)容也要做到“一口清”。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助，按照公安及流動(dòng)人員服務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的村轄區(qū)人口（常住人口、暫住人口），以每人70元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，最低不少于15萬元/村，對(duì)18個(gè)集體經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)扶持村再增加30%補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

2.和諧共建理事會(huì)

和諧共建理事會(huì)是鎮(zhèn)海一種典型的融合性社會(huì)組織,其目的在于通過整合各種資源促進(jìn)本地人與外來人口的融合。鎮(zhèn)?！昂椭C共建理事會(huì)”的章程規(guī)定：和諧管理共建理事會(huì)是以村黨總支為核心，以村區(qū)域內(nèi)有關(guān)單位為主體，按照共駐、共建、共享的原則，發(fā)動(dòng)各方面的力量參與和諧管理的有關(guān)載體。其基本工作內(nèi)容為“五聯(lián)”，即思想教育聯(lián)抓、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)創(chuàng)、社會(huì)治安聯(lián)防、服務(wù)設(shè)施聯(lián)建、文體活動(dòng)聯(lián)動(dòng)。如蛟川街道棉豐村針對(duì)外來人員多、駐村企事業(yè)單位多的特點(diǎn)，由村轄區(qū)29家企事業(yè)單位聯(lián)合發(fā)起成立了棉豐村社區(qū)和諧共建理事會(huì)，理事會(huì)由村級(jí)班子主要領(lǐng)導(dǎo)、駐地部、省屬大工程單位以及有一定威信的村民代表、外來務(wù)工人員代表等組成，對(duì)社區(qū)化管理中的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、監(jiān)督，充分挖掘、有效盤活共建單位的人、財(cái)、物資源，從而形成共駐共建、共建共享格局。

3.“新 **人”管理委員會(huì)

近年來，外來務(wù)工人員數(shù)量歷年來持續(xù)上升。在駱駝街道余三村，全村共有200戶，戶籍人口450人，外來人口220戶，1780人，外來務(wù)工人員數(shù)量是本村村民人數(shù)的4倍以上，而因?yàn)槿狈τ行虻墓芾泶胧?，在一定程度上出現(xiàn)了管理上的真空。為了加強(qiáng)管理，同時(shí)也為了調(diào)動(dòng)外來務(wù)工人員的積極性，按照“以外管外”的思路，余三村組建“新余三村人”管理委員會(huì)。“新余三村人”管理委員會(huì)章程規(guī)定，“新余三人”管理委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織，管理委員會(huì)在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！靶掠嗳恕惫芾砦瘑T會(huì)由3人組成，由“新余三村人”代表推選產(chǎn)生，“新余三村人”管理委員會(huì)主任由村主任兼任，并從“新余三人”管委會(huì)中的“新余三人”代表選出1名有較強(qiáng)政治責(zé)任感、掌握一定的法律法規(guī)知識(shí)、實(shí)際工作能力強(qiáng)、辦事公道、在“新余三人”中有較高威信的管委會(huì)成員作為脫產(chǎn)專職管理人員?！靶掠嗳恕钡淖h事機(jī)構(gòu)是代表會(huì)議，代表由村委會(huì)在“新余三人”中有較高威信的人中指定?！靶掠嗳恕贝頃?huì)議每年召開一次，由“新余三人”管理委員會(huì)向代表會(huì)議報(bào)告工作，公布通過兩個(gè)文明建設(shè)的重大事項(xiàng)。[4]

4.“新**人”黨支部

隨著外來人口的大量增加，鎮(zhèn)海在農(nóng)村設(shè)立“新**人”黨支部，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)外來流動(dòng)黨員的教育和管理，發(fā)揮流動(dòng)黨員的示范骨干作用。

最典型如鎮(zhèn)海區(qū)蛟川街道棉豐村，當(dāng)?shù)氐拇迕駜H有1560人，而來自四川、湖南、安徽、江蘇、山東等省的外來務(wù)工人員卻多達(dá)1.2萬多人，是當(dāng)?shù)卮迕竦?倍。棉豐村外來務(wù)工人員多，其中黨員也多，有黨員43名。這些黨員從事的職業(yè)有企業(yè)職工，也有個(gè)體經(jīng)商戶，在“新棉豐村人”的群體中也有一定影響力，有些黨員在他們老家的時(shí)候曾經(jīng)擔(dān)任過村干部。為了充分發(fā)揮外來黨員的積極性，棉豐村黨委設(shè)立“新棉豐人”黨支部。“新棉豐人”黨支部發(fā)展納入棉豐村黨委年度工作計(jì)劃，其成員可以列席村黨委、村民委員會(huì)、和諧共建理事會(huì)會(huì)議，參與棉豐村的管理?！靶旅挢S人”黨支部書記由黨委書記兼任，副書記由做事公道、有威信的外來人員擔(dān)任。來自江蘇省邳州市的打工仔季飛當(dāng)選新棉豐村黨支部副書記和“新棉豐人”管理委員會(huì)專職副主任后，季飛便利用晚上的時(shí)間開展活動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮黨員的橋梁紐帶作用，化解矛盾，凝聚人心，全村社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生等都有了明顯改善。[5]

（三）專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的新型主體，是農(nóng)民走向聯(lián)合的載體。近年來，鎮(zhèn)海區(qū)不斷加大政策支持力度，著力從依法推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合與重組、創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營管理人才隊(duì)伍建設(shè)、營造促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社提升發(fā)展的政策環(huán)境等各方面下功夫。

在政策的激勵(lì)下，鎮(zhèn)海農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展速度很快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年底，鎮(zhèn)海共有農(nóng)民專業(yè)合作社38家，其中供銷社領(lǐng)辦、合辦并經(jīng)工商登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社6家，占總數(shù)的15.8%，其中，寧波市級(jí)示范合作社1家，縣級(jí)示范合作社3家。經(jīng)營范圍涉及禽蛋、蔬菜、果品的種植、收購、生產(chǎn)、配送、出口等。注冊(cè)資本總計(jì)為239.86萬元，其中供銷社投入資金38.95萬元，總?cè)牍赊r(nóng)戶309戶，帶動(dòng)農(nóng)戶3530戶，幫助農(nóng)戶年均增收2000余萬元[6]?！昂献魃?公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式使合作社、企業(yè)與農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，受到廣大農(nóng)民的歡迎，贏得了農(nóng)民的認(rèn)同和支持，很多農(nóng)民“有問題找合作社?！?/p>

二、新舊組織的沖突與共生

（一）傳統(tǒng)“三駕馬車”的相互關(guān)系

1.村黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系

從制度文本來看，黨組織和村民委員會(huì)是兩種不同性質(zhì)的組織，其權(quán)力來源、職責(zé)范圍、運(yùn)行規(guī)范有所不同。在村莊關(guān)系中，村黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系（簡稱“兩委關(guān)系”）是最為復(fù)雜的。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，村黨組織和村民委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定，“村黨支部是農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！钡?，對(duì)村民委員會(huì)是否對(duì)黨組織負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)以及如何履行，并沒有做出明確的規(guī)定。更為重要的是，村黨組織與村委會(huì)權(quán)力授源的不同嚴(yán)重影響了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。一方面,村委會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生的，村黨組織是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指定或村黨員選舉的，相對(duì)而言，村委會(huì)比黨組織有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，致使黨組織難以在農(nóng)村開展工作；另一方面，按照“誰授權(quán)，對(duì)誰負(fù)責(zé)”的民主原則，村黨組織和村委會(huì)權(quán)力授源的不同導(dǎo)致不同的工作傾向，村黨組織傾向于貫徹上級(jí)的意圖，村委會(huì)傾向于關(guān)注村民的利益和需求，從根本上說，政府和人民群眾的利益是一致的，但不能否認(rèn)二者有沖突的地方，這樣，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的村黨組織和“對(duì)下負(fù)責(zé)”的村委會(huì)就不可避免地產(chǎn)生矛盾和沖突。這就導(dǎo)致在實(shí)際的運(yùn)行過程中，一些地方村黨組織與村民委員會(huì)并沒有真正擺正自己的位置，因而出現(xiàn)了獨(dú)特的“黨”、“政”關(guān)系，“兩委關(guān)系”存在著一定程度的矛盾，嚴(yán)重影響著村民自治的運(yùn)作。

為了解決“兩委關(guān)系”難題，鎮(zhèn)海走了一條不同的道路：鄉(xiāng)村社區(qū)的權(quán)力集中在一般兼任經(jīng)濟(jì)合作社主任的黨組織的書記手中，村委會(huì)相對(duì)虛化。這種做法雖然解決了權(quán)力集中問題，但是還是立足于傳統(tǒng)的超越人民群眾之上的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式，也與村民自治的初衷相背離。徐勇教授指出，黨組織必須將自身納入村民自治的框架下獲取和證明自身的先進(jìn)性，通過加強(qiáng)自身建設(shè)，獲得老百姓的認(rèn)同和支持，擴(kuò)大執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，才能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用[7](P206)。

因此，如何在夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)保證黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和保證村民自治擴(kuò)大農(nóng)民民主權(quán)利之間保持有機(jī)的動(dòng)態(tài)的平衡，仍然是今后要解決的重要課題。

2.村黨組織與村經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系

就目前而言，并沒有專門的法律法規(guī)對(duì)村黨組織與村經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系做出明確的規(guī)定。按照《中國共產(chǎn)黨黨章》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，黨組織在農(nóng)村中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社具有政治和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！墩憬〈寮?jí)組織工作規(guī)則》（試行）規(guī)定：“村黨組織書記一般應(yīng)兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長，但必須通過法定程序?！睆闹贫劝才艁砜矗瓌t上村黨組織與村經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，二者是并行的村級(jí)組織，在法律的框架內(nèi)，村黨組織不能直接干預(yù)村經(jīng)濟(jì)合作社在自己的職權(quán)范圍內(nèi)的工作。之所以要強(qiáng)調(diào)黨組織對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社的領(lǐng)導(dǎo)，是基于村經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)決定的。從產(chǎn)權(quán)歸屬上看，村經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)，歸村經(jīng)濟(jì)合作社全體社員所有；從成員上看，村經(jīng)濟(jì)合作社社員一般以行政村為單位，按戶籍關(guān)系自然產(chǎn)生，具有明顯的社區(qū)性；從組織功能上看，村經(jīng)濟(jì)合作社主要是在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，負(fù)責(zé)發(fā)包集體土地，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，同時(shí)也為村黨組織和村委會(huì)提供必要的物質(zhì)支持[8]。

從鎮(zhèn)海的實(shí)際來看，為了達(dá)到黨組織書記兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長以增強(qiáng)黨組織對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)的撐控權(quán)這個(gè)目的，鎮(zhèn)海對(duì)黨組織、村民委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社換屆選舉的先后順序作了安排，換屆順序是村黨組織——村民委員會(huì)——村經(jīng)濟(jì)合作社。村經(jīng)濟(jì)合作社換屆選舉工作要與村民委員會(huì)換屆選舉工作有機(jī)結(jié)合，選舉委員會(huì)可實(shí)行一套班子，履行雙重職能。通過這種機(jī)制，保證了黨組織對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，保證了全體村民在合作社重大發(fā)展問題上的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)合作社運(yùn)轉(zhuǎn)的有效監(jiān)督，同時(shí)，黨組織也充分支持村經(jīng)濟(jì)合作社依照法律和有關(guān)規(guī)定享有的經(jīng)營自主權(quán)，不干預(yù)合作社的經(jīng)營活動(dòng)。這就通過制度方式明確了村黨組織、村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，理順了相互之間的關(guān)系，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社各司其職的治理結(jié)構(gòu)。

3.村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系

就全國而言，關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分，一直是各地碰到r焦點(diǎn)和難題。《民法通則》第七十四條第二款和《土地管理法》第八條第一款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條第三款規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?！币勒丈鲜鲆?guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。目前，全國絕大多數(shù)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)由村民委員會(huì)這個(gè)基層群眾自治組織實(shí)際支配著農(nóng)民集體土地所有權(quán)，承載著村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，全國有約60%的行政村的村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是合一的，有近40%的行政村另有村集體經(jīng)濟(jì)組織。

從根本上而言，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩類不同性質(zhì)的組織。村委會(huì)是公共組織，決定了它的價(jià)值在于追求公平正義，以民主的方式為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)。而經(jīng)濟(jì)合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織，其性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)組織，決定了它要以效率為價(jià)值追求，按照資本運(yùn)作的邏輯追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護(hù)，并確保集體資產(chǎn)的保值增值[9]。因此，這兩個(gè)組織相互獨(dú)立、分開為宜。

在鎮(zhèn)海，村經(jīng)濟(jì)合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織，主要承擔(dān)資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配的職能。而這些職能與村民委員會(huì)的職能有一定的交叉和重疊，使得在浙江農(nóng)村的傳統(tǒng)“兩委”之外，新增加了一個(gè)村級(jí)組織，頗具浙江地方特色。

（二）村民委員會(huì)與社區(qū)工作站的關(guān)系

各地設(shè)置社區(qū)工作站的做法不盡相同，根據(jù)社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處以及政府職能部門的不同關(guān)系，可以歸納成四種模式，即分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式、專干模式、“三位一體”模式[10]。

在鎮(zhèn)海，普遍實(shí)行的是下屬模式和專干模式混合。社區(qū)工作站是村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作站站長一般由村委會(huì)主任兼任，類似于村委會(huì)下設(shè)的專業(yè)委員會(huì)，一方面協(xié)助完成政府開展的工作，另一方面組織居民辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。社區(qū)工作站的主要職責(zé)是落實(shí)村委會(huì)提出的工作計(jì)劃，定期向村委會(huì)匯報(bào)工作，聽取意見和建議；協(xié)助政府完成確定的工作目標(biāo)、任務(wù)，實(shí)施工作計(jì)劃和落實(shí)具體事務(wù)性工作；充分利用社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)資源為居民辦實(shí)事，積極做好社區(qū)內(nèi)群眾性、公益性、社會(huì)性社區(qū)管理和服務(wù)工作；接受政府、村委會(huì)和居民群眾的監(jiān)督、考評(píng)。社區(qū)工作站由站長(主任)和社工專干組成。社區(qū)工作站的辦公經(jīng)費(fèi)和場所由街道辦事處提供。設(shè)立社工崗位，實(shí)行任期崗位工資制。社區(qū)專職工作者是指專職從事社區(qū)工作的人員，社工專干按照“公平、公正、擇優(yōu)”的原則，實(shí)行職位公開，競聘上崗。社區(qū)專職工作者的工資福利待遇由基本工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)（津）貼及社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金等構(gòu)成。鎮(zhèn)海對(duì)社工的人員經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行了財(cái)政保障，所需經(jīng)費(fèi)從各級(jí)財(cái)政按比例下?lián)艿纳鐓^(qū)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)中列支或財(cái)政專項(xiàng)列支，使社工的工資福利待遇有了穩(wěn)定可靠的保證。

（三）村民委員會(huì)與專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系

目前，鎮(zhèn)海農(nóng)民專業(yè)合作社與村委會(huì)關(guān)系主要有兩種模式：一種是村委會(huì)與農(nóng)民專業(yè)合作社存在“一套人馬、兩塊牌子”緊密模式；另一種是農(nóng)民專業(yè)合作社與村委會(huì)分立模式。“一套人馬、兩塊牌子”的緊密模式，是農(nóng)民專業(yè)合作社由村委會(huì)領(lǐng)辦，村委會(huì)兼合作社領(lǐng)導(dǎo)人，負(fù)責(zé)合作社的領(lǐng)導(dǎo)、組織工作。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠降低單個(gè)村民應(yīng)對(duì)市場的風(fēng)險(xiǎn)，為村委會(huì)致力于村公益事業(yè)建設(shè)提供了資金支持，增強(qiáng)了村委會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能；缺點(diǎn)在于每到村委會(huì)換屆的時(shí)候，原村委會(huì)組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，會(huì)隨著村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子而解散，需新領(lǐng)導(dǎo)班子重新組建，不夠穩(wěn)定，同時(shí)，“行政導(dǎo)向”村委會(huì)成員的能力和習(xí)慣行政管理的思維方式也與“市場導(dǎo)向”的合作社發(fā)展不相適應(yīng)。農(nóng)民專業(yè)合作社與村委會(huì)分立模式，二者并不交叉，這種模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠充分發(fā)揮各自的長處，互相“博弈”，良性競爭，共同推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊穩(wěn)定。當(dāng)然，在實(shí)際的運(yùn)行中，村民委員會(huì)與專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社的沖突也日益顯現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社不斷強(qiáng)調(diào)自身的參與性，對(duì)于一些事務(wù)上的糾紛容易演變?yōu)楣芾頇?quán)的爭奪，由此而引發(fā)村民支持其管理工作的沖突。

農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展給鄉(xiāng)村治理帶來新的變量，村民委員會(huì)與專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社呈現(xiàn)出既競爭又合作的“相互博弈”態(tài)勢(shì)。農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織不僅是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的代表，也在謀求農(nóng)戶政治利益的代表，給鄉(xiāng)村的組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制帶來深刻影響。如果村委會(huì)能夠因勢(shì)利導(dǎo)，在培育、扶持、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織中提升農(nóng)民素質(zhì)，通過共同致力于村莊公共事業(yè)的發(fā)展，以有效的管理和服務(wù)贏得農(nóng)民的認(rèn)同，則有助于鄉(xiāng)村治理水平的提升。反之，村委會(huì)如果不能有效代表農(nóng)民利益，農(nóng)民轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)合作組織，則會(huì)大大弱化村委會(huì)的社會(huì)控制和組織能力。

三、進(jìn)一步的討論

（一）社區(qū)工作站會(huì)不會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)虛化和邊緣化？

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，如何推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，把城市的資源引入農(nóng)村，在提供公共服務(wù)的過程中，獲得執(zhí)政資源和人民認(rèn)同，這是擺在政府面前的迫切問題。鎮(zhèn)海的社區(qū)化管理實(shí)踐做法是，在農(nóng)村社區(qū)里設(shè)置“社區(qū)工作站”，來承接村委會(huì)的部分職能，主要是承擔(dān)政府交付的各種事務(wù)，提供公共服務(wù)。其本意是為了讓村委會(huì)從繁瑣的政府日常事務(wù)中解脫出來，專心于完善村民自治，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。但是，從社區(qū)工作站和村委會(huì)的職責(zé)我們可以看出，這二者是有重疊和交叉的。在“分設(shè)模式”中，社區(qū)工作站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的派出機(jī)構(gòu)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的領(lǐng)導(dǎo)，與村委會(huì)分設(shè)，是并行的機(jī)構(gòu)，主要完成政府交付的任務(wù)，這樣就導(dǎo)致兩種后果：國家權(quán)力理所當(dāng)然的進(jìn)入了農(nóng)村，擠壓鄉(xiāng)村社會(huì)的空間，社區(qū)工作站成為變相的“二政府”；分割、淡化了村委會(huì)的職能，村委會(huì)日益虛化、邊緣化。在“下屬模式”和“專干模式”中，社區(qū)工作站作為村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)委員會(huì)，接受村黨組織、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出人員、原村干部、招聘人員擔(dān)任專職社區(qū)工作者，人員費(fèi)用由政府支付。這種模式相對(duì)而言，既有利于政府任務(wù)的完成，又照顧到村委會(huì)自治的性質(zhì)，應(yīng)該說是一種制度創(chuàng)新。但是，這種模式也有隱憂，社區(qū)工作者的經(jīng)費(fèi)是由政府支付的，人員是由政府安排的，那么如何保證這些人會(huì)聽命于村委會(huì)呢？如果不能，是否會(huì)導(dǎo)致社區(qū)工作站的行政化呢？

（二）開放包容還是“一區(qū)兩制”？

隨著土地流轉(zhuǎn)和人口流動(dòng)，傳統(tǒng)相對(duì)封閉、單一的農(nóng)村社區(qū)變動(dòng)更加開放、多元。是否允許外來人口參與村委會(huì)選舉、參與管理、享受服務(wù)？當(dāng)?shù)厝嗣媾R著“二元困境”：如果不允許，外來人口無正常渠道表達(dá)訴求，有些地方的外來人口就尋求制度外的表達(dá)方式，組成“某某幫”、“某某會(huì)”，搞得不好的話會(huì)成為“二政府”；如果允許，在實(shí)踐過程中，也會(huì)碰到各種問題。比如，有個(gè)村原住民是1600人，外來人員是8000人，外來人員超過原住民數(shù)倍，在一次選舉中，外來人員參與選舉，外來人員把本村人選下去，可能會(huì)成為新的動(dòng)蕩點(diǎn)。

為了克服這個(gè)難題，鎮(zhèn)海進(jìn)行了制度創(chuàng)新，通過設(shè)立“新**人管理委員會(huì)”、“**村共建理事會(huì)”、“新**人黨支部”、“**村社區(qū)工作站”，讓外來人口參與管理、享受一定的社區(qū)服務(wù)。比如，組成“外來人員黨支部”，挑選能力強(qiáng)、有服務(wù)意識(shí)的外來人員擔(dān)任副書記，“用外來人管外來人”，增強(qiáng)外來人員的認(rèn)同感和融合度，就起到較好的效果。

但是，我們應(yīng)該清醒地看到，鎮(zhèn)海的做法是有限度的，仍然是“內(nèi)外有別”、“以外管外”的思路，實(shí)行“一區(qū)兩制”和有限度的開放政策。一方面，經(jīng)濟(jì)開放，給外來人口頒發(fā)居住證，將居住證與社保、就業(yè)、教育、居住等掛鉤，使持證者享受與村民一樣的公共服務(wù)，而且還在子女就讀、計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障方面享受到與村民一樣的優(yōu)惠政策。另一方面，在一些核心問題上，比如村委會(huì)選舉、集體經(jīng)濟(jì)組織等方面，還是封閉的。

（三）如何監(jiān)督“一權(quán)獨(dú)大”的村黨組織書記？

在鎮(zhèn)海村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村黨組織（黨委、黨總支、黨支部）是黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主要體現(xiàn)在政治保障和組織保障上。黨組織與村委會(huì)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不管是在制度安排上，還是在村民的心目中，黨組織書記是當(dāng)然的“一把手”，村委會(huì)主任是“二把手”。同時(shí)，由于浙江省特殊的制度安排，由黨組織書記兼任村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社社長，負(fù)責(zé)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和支持開展村莊公共事業(yè)。“書記管人”，“社長管錢”，這樣，在村莊事務(wù)當(dāng)中，黨組織書記就處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，基本上沒有其它力量可以與之抗衡。在我們的調(diào)查中，正如一位村支書所言，“在村里，沒有我辦不成的事”，“在村里，沒有我簽字同意，一分錢都拿不出來”。在這樣的話語中，與其說是這位村支書的自信，倒不如說從中可以看出村黨組織的權(quán)力的“一權(quán)獨(dú)大”，其蘊(yùn)含的危險(xiǎn)是顯而易見的，擠壓了村莊自主、自由的空間，不利于培育民主的土壤和根基，并為腐敗打開了方便之門。

為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，鎮(zhèn)海實(shí)行了以村級(jí)民主自治為抓手確保村官廉潔的一系列舉措，比如，村務(wù)公開制度、民主聽證制和重大村務(wù)公決制，以盡可能地縮小村官腐敗空間。民主聽證制把村里的工作計(jì)劃、村經(jīng)濟(jì)收入與列支計(jì)劃、工程項(xiàng)目的資金籌集、招投標(biāo)方案、工程安排、扶貧幫困等專項(xiàng)資金的使用方案等重大事項(xiàng)，都納入聽證范圍。重大村務(wù)公決制度更是規(guī)定凡是涉及農(nóng)村建設(shè)發(fā)展和村民利益的重大村務(wù)，由村黨支部、村委會(huì)提請(qǐng)全體村民進(jìn)行公開表決，來決定是否實(shí)施。公決事項(xiàng)獲得應(yīng)到會(huì)人員半數(shù)以上贊成的，則通過并付諸實(shí)施；未超過半數(shù)的，則不組織實(shí)施或暫緩實(shí)施。每次公決會(huì)議的基本情況、公決事項(xiàng)、到會(huì)人數(shù)、表決情況和形成的決議詳細(xì)記錄在案，公決結(jié)果當(dāng)場公布。

但問題的關(guān)鍵是，制度的生命在于嚴(yán)格實(shí)施。在一些地方村務(wù)公開假公開、民主聽證走過場的今天，“被組織起來”的“原子化”的農(nóng)民又怎樣行使自己的民主權(quán)力呢？

[1]項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型[J].社會(huì)主義研究，2008，（2）.

[2]陳世偉.地權(quán)變動(dòng)與治理轉(zhuǎn)型——浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)村社區(qū)化管理的調(diào)查與思考[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（4）.

[3]郭華巍.農(nóng)村社區(qū)化管理：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)——來自棉豐村的報(bào)告[J].求是，2008，（4）.

[4]余三村.“新余三村人”管理委員會(huì)章程[OL].萬村聯(lián)網(wǎng)工程網(wǎng)，http：//xnc.zjnm.cn/zdxx/xwlb/view.jsp？zdid=19899&lmid=7&id=38436.

[5]張朝鴻.從打工仔到專職黨務(wù)社區(qū)工作者——江蘇省邳州市打工仔浙江省寧波市當(dāng)支書[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2009-07-30.

[6]梁業(yè)松.如何促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的提升發(fā)展[OL].寧波市供銷合作社網(wǎng)，http：//zt.nbcoop.com/02/newsdetail.aspx？id=946.

[7]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.

[8]郝建國.“黨支部＋合作社”的三種創(chuàng)新路徑[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2009-03-17.

[9]徐增陽，楊翠萍.合并抑或分離：村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010，（3）.

[10]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司課題組.關(guān)于“社區(qū)工作站”要厘清哪些認(rèn)識(shí)[J].社區(qū)，2007，（2）.

陳世偉（1974-）,男，江西安遠(yuǎn)人，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院人文社科學(xué)院政治學(xué)博士，教授，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理及基層政治；尤琳（1976-）,女，湖北枝江人，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院人文社科學(xué)院教授、華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村法制及基層治理。

D 631

A

1671-7155（2012）03-0070-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.03.014

2012-03-07

本文是2010年教育部人文社科研究一般項(xiàng)目《地權(quán)變動(dòng)、社會(huì)流動(dòng)和治理轉(zhuǎn)型：土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村治理研究》（項(xiàng)目編號(hào)：10YJC810003）、江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃藝術(shù)學(xué)項(xiàng)目《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的運(yùn)作模式及制度保障研究》（項(xiàng)目編號(hào)：YG2010037）、江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究2012年度項(xiàng)目《地權(quán)變動(dòng)與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：FX1214）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）