民主、信息公開(kāi)與國(guó)家治理模式的變遷

沈開(kāi)舉

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001）

Shen Kaiju

民主、信息公開(kāi)與國(guó)家治理模式的變遷

沈開(kāi)舉

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001）

在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)間內(nèi)，信息公開(kāi)與民主制度并無(wú)關(guān)聯(lián)，因?yàn)椤熬⒚裰鳌蹦Ｊ酵ǔＥc保密文化密切相關(guān)，它既不鼓勵(lì)公民參與，也不希望公民知悉政府的信息。直到參與式民主在近幾十年取得主流話語(yǔ)權(quán)，信息公開(kāi)才與公共參與一道成為民主制度不可或缺的組成部分。中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，不僅有利于國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)變，而且未來(lái)必將有助于民主的發(fā)展。

信息公開(kāi)；民主政治；精英治理；公共參與

對(duì)于當(dāng)下中國(guó)來(lái)說(shuō)，“民主”毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)成為一個(gè)“大寫(xiě)”的真理，在政治和法律領(lǐng)域，凡是被人們所稱道的，都被認(rèn)為是民主內(nèi)在的或者必然的要求，或者至少與其密切相關(guān)。人們對(duì)于政府信息公開(kāi)的論證思路即是如此。我們并不反對(duì)民主，更不反對(duì)政府信息公開(kāi)制度的建立和完善，然而需要明確的是，為人稱道的“政府信息公開(kāi)是民主政治之本意”之類的說(shuō)法，并不符合人類的民主政治史，作為一項(xiàng)制度，政府信息公開(kāi)在很長(zhǎng)一段歷史上與民主和國(guó)家治理并無(wú)關(guān)聯(lián)。這種情況一直持續(xù)到幾十年前參與式民主興起并成為主流話語(yǔ)為止。

一、雅典民主、全民治理與信息公開(kāi)

如今為人們公認(rèn)的是，作為一種國(guó)家治理模式的民主制度最初起源于古代希臘的雅典。不過(guò)，雅典的民主制度顯然不同于現(xiàn)代人們眼中的民主。在那里，對(duì)于每個(gè)公民來(lái)說(shuō)，民主不僅僅是一項(xiàng)權(quán)利，而且還是必須履行的義務(wù)，雅典人甚至將不關(guān)心公共事務(wù)的人視為無(wú)用之人①。為了確保全體公民參與到雅典的民主政治當(dāng)中，雅典人成立了公民大會(huì)、五百人議事會(huì)和民眾法庭三個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)城邦治理。政府信息自然是公開(kāi)的，而且可能制度建設(shè)比較完善，否則公民大會(huì)便無(wú)法舉行，也做不出任何決議。然而，這卻并非事實(shí)的全部。透過(guò)貢斯當(dāng)（Benjamin Constant）那本對(duì)于自由進(jìn)行經(jīng)典分類的書(shū)，我們得知，除政府信息需要公開(kāi)以外，為了確保雅典公民的公民德性不被腐蝕，幾乎所有的私人生活也都是公開(kāi)的，這就導(dǎo)致了“盡管個(gè)人在公共事務(wù)中幾乎永遠(yuǎn)是主權(quán)者，但在所有私人關(guān)系中卻都是奴隸。作為公民，他可以決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平；作為個(gè)人，他的所有行動(dòng)都受到限制、監(jiān)視和壓制”②。雅典民主制歷來(lái)為人們津津樂(lè)道。今天不但有人稱贊其為“真正的民主制”，而且還有人希望恢復(fù)其往日的榮耀，“用抽簽替代選舉”③。然而幾乎沒(méi)有人愿意重建這種不但政治透明而且社會(huì)的透明和公民私人生活的透明（通過(guò)公民彼此的監(jiān)控和揭發(fā)）的民主制，因此筆者對(duì)雅典民主制就不做過(guò)多的分析。

二、現(xiàn)代民主、精英治理和保密政治

雅典在希臘內(nèi)戰(zhàn)中被打敗后，民主制度即告中斷。直到1789年法國(guó)大革命和隨后的美國(guó)革命，民主才作為國(guó)家治理模式的一種，重新回到人類的政治和法律生活中。出人意料的是，這種從雅典時(shí)代到啟蒙運(yùn)動(dòng)，一直被人詛咒和譴責(zé)的制度④，不但成為“一發(fā)弗止之時(shí)代思潮”，而且逐漸獲得了某種神圣的地位。不過(guò)，由于人們對(duì)于多數(shù)人暴政的恐懼，古代希臘的直接民主制度并沒(méi)有為人們所廣泛接受，后來(lái)它反而被稱為“代議制民主”的新型民主模式所取代，這種民主模式通過(guò)不斷的發(fā)展和完善，不但逐漸演變?yōu)榻裉鞛槿藗兯煜さ默F(xiàn)代民主政治，比如自由主義民主（liberal democracy）、憲政民主（constitutional democracy），而且造就了一種新型的國(guó)家治理模式，即精英民主和精英治理。此種民主就如同熊彼特所定義的那樣，“就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過(guò)爭(zhēng)取人民的選票取得作決定的權(quán)力”⑤。韋伯的描述更加具體形象，他認(rèn)為“政治上利益相關(guān)者的運(yùn)作”才是政治的本質(zhì)，而這一運(yùn)作的過(guò)程“并非政治上被動(dòng)的‘群眾’從自身中產(chǎn)生領(lǐng)袖，而是政治的領(lǐng)袖招募追隨者，并通過(guò)‘蠱惑煽動(dòng)’贏得群眾。在哪怕十分民主的國(guó)家制度中皆如此”⑥。

在現(xiàn)代社會(huì)中，盡管直接民主制邏輯上講不通，實(shí)際上辦不到，但“精英民主”理論卻也并不為人歡迎，因?yàn)檫@意味著“一切權(quán)力屬于人民”的古老格言僅僅在選舉之日才是真實(shí)的，可以想象這對(duì)那些為了民主而戰(zhàn)斗犧牲的人們來(lái)說(shuō)，是多么大的諷刺和打擊。不幸的是，正是“精英民主”理論道出了現(xiàn)代民主的真諦。因?yàn)楝F(xiàn)代民主制實(shí)際上是建立在這樣一種假設(shè)之上的，即盡管政治權(quán)力的合法性依然源自人民，但是由于人民自身的非專業(yè)性、易受蠱惑性以及短視、自私和對(duì)事務(wù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)且一貫的看法，國(guó)家治理只好委托政治精英來(lái)完成，就像本杰明·拉什說(shuō)的那樣，“一切權(quán)力源于人民，但他們只在選舉日擁有它，此后它就歸統(tǒng)治者所有”⑦。當(dāng)然，為了確保公民的基本權(quán)利不被侵犯（伯林將其稱之為“消極自由”），要求由精英組成的政府完全按照經(jīng)過(guò)人民同意而制定的法律規(guī)則來(lái)進(jìn)行工作就顯得十分必要，為此不但應(yīng)該按照自由憲政主義的要求建立權(quán)力的分立與制衡機(jī)制，而且要對(duì)政府的各種管理機(jī)制都進(jìn)行制度化和規(guī)范化。此后，作為個(gè)體的公民只要“每隔幾年，把各政黨組織事先印好發(fā)給他的選票塞到投票箱里”，他就可安心地將剩余時(shí)間和精力用于私人生活。

政府信息公開(kāi)在此一模式中是否必要呢？“精英民主”理論的倡導(dǎo)者和堅(jiān)定維護(hù)者韋伯對(duì)此的回答是肯定的，他認(rèn)為，為了加強(qiáng)對(duì)公民的政治教育，確立行政公開(kāi)和行政監(jiān)督制度，讓國(guó)家公民習(xí)慣于經(jīng)常密切注視（政府）如何管理他們事務(wù)的方式是極為必要的⑧。不過(guò)，韋伯的建議并沒(méi)有被各國(guó)政治家們完全接受。在英國(guó)，無(wú)論是行政文化還是政治文化都不支持“陽(yáng)光政府”。因?yàn)檎尉冋J(rèn)為，多元主義、公共參與和信息公開(kāi)與其傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式抵觸，“我們的政治傳統(tǒng)是圍繞著一套代議制政府理論建構(gòu)的，根據(jù)該理論，通過(guò)我們選出的代表我們都參與了政府”⑨。1968年，英國(guó)的司法機(jī)構(gòu)才首次在Conway V Rimmer案件中質(zhì)疑政府拒絕給予出于訴訟目的的要求獲得政府文件的權(quán)利。到1972年，盡管Oliver Franks爵士領(lǐng)導(dǎo)的致力于改革《官員保密法》的官方委員會(huì)警告說(shuō)，一個(gè)“追求秘密目標(biāo)，或者在有效行使其適當(dāng)職能所需要的更大的保密范圍內(nèi)行事……的政府將失去人民的信任”，但是進(jìn)一步公開(kāi)政府信息的努力并沒(méi)有獲得成功，以至于英國(guó)行政法學(xué)家哈洛和羅林斯在1997年出版的書(shū)中依然抱怨說(shuō)，英國(guó)人“從未從1911年嚴(yán)厲的《官員保密法》（Official Secrets Act）規(guī)定的一般披露禁令中恢復(fù)過(guò)來(lái)，實(shí)際上使所有在政府雇傭過(guò)程中獲得的信息披露都構(gòu)成刑事犯罪”⑩。2000年，英國(guó)版的《信息自由法》終于由議會(huì)通過(guò)，但是這部法律直到2002年才被女王批準(zhǔn)，法案的生效時(shí)間更是被推遲到2005年1月1日。對(duì)此，Laura Neuman和Richard Calland曾經(jīng)揶揄道：“如果磕磕碰碰的啟動(dòng)會(huì)損害一項(xiàng)法律的權(quán)威性，那么為法律的生效提供更長(zhǎng)的準(zhǔn)備時(shí)間也許是必要的。準(zhǔn)備期應(yīng)該長(zhǎng)到足以確保公共部門有能力執(zhí)行該法律并且告知公民他們應(yīng)有的權(quán)利，但不能長(zhǎng)得像英國(guó)這樣，居然用了五年的時(shí)間，這樣的政府有愧于它對(duì)透明的許諾，執(zhí)行法律的動(dòng)力也將會(huì)減弱?！?/p>

美國(guó)人宣稱他們的民主制度已經(jīng)有200多年的歷史了，美國(guó)憲法之父麥迪遜在建國(guó)之初的名言“想要當(dāng)家作主的民眾必須用知識(shí)的力量將自己武裝起來(lái)。一個(gè)民選政府若無(wú)民眾的信息或無(wú)獲此信息的途徑，那就不過(guò)是一場(chǎng)鬧劇或一場(chǎng)悲劇的序幕，抑或兩者兼而有之的序幕”經(jīng)常被人提及，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)（Woodrow Wilson）也曾呼吁：“政府應(yīng)當(dāng)是對(duì)外透明而非暗箱操作的……政府可以做一切事情而讓老百姓毫不知情的現(xiàn)象決不應(yīng)該出現(xiàn)?！钡恰缎畔⒆杂煞ā罚‵reedom of Information Act FOIA）是在經(jīng)歷了11年的爭(zhēng)論和妥協(xié)才于1967年實(shí)施的。有意思的是，簽署這部法律的約翰遜總統(tǒng)一方面聲稱“我一直深信信息自由是如此重要，以至于只有國(guó)家安全的需要，而非公務(wù)員或平民的需求，才決定何時(shí)對(duì)信息自由進(jìn)行限制”，另一方面卻和聯(lián)邦調(diào)查局等部門一起積極地阻撓國(guó)會(huì)通過(guò)這一法案，直至最后不得不在法案上簽字時(shí)，他又不斷想方設(shè)法改變呈交給眾議院的版本，以便使該法案在被通過(guò)后減小對(duì)行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的壓力。即便如此，該部法律本身也是漏洞百出，極不完善，比如沒(méi)有規(guī)定政府機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)請(qǐng)求予以答復(fù)的期限，沒(méi)有規(guī)定政府提供信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)采取的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，致使很多官員采用拖延和高額收費(fèi)的辦法阻撓民眾獲取信息。其結(jié)果是，信息申請(qǐng)者不但浪費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢，感到極為沮喪，而且對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生敵意，最后對(duì)《信息自由法》的神圣目標(biāo)也產(chǎn)生了懷疑。直到1974年國(guó)會(huì)通過(guò)《公法》93-502號(hào)在處理期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟費(fèi)用、封鎖信息的法律責(zé)任等六個(gè)方面對(duì)《信息自由法》進(jìn)行了重大修改，這些情況才有了根本的改觀。

舉出更多的例子顯然沒(méi)有必要了，世界上幾乎所有的政府都有秘密政治文化和秘密行政文化的歷史，這一點(diǎn)無(wú)論是在民主制國(guó)家，還是在號(hào)稱民主的國(guó)家都不例外。當(dāng)然，上述的梳理并不是說(shuō)在“精英民主”理論之下，就不存在獲取政府信息的途徑和可能，這當(dāng)然是不符合事實(shí)的。實(shí)際上，無(wú)論是什么性質(zhì)的政府，都不可能完全秘密地運(yùn)作，它總會(huì)向民眾提供和發(fā)布卷浩繁的新聞稿、報(bào)告和聲明，甚至用強(qiáng)大的輿論宣傳工具極力宣傳這些信息。然而，這些只是政府覺(jué)得可以讓我們知道，或者它希望我們知道的信息，與真正意義上的信息公開(kāi)并無(wú)大多關(guān)聯(lián)。

三、公共參與、精英決斷和信息公開(kāi)制度的確立

很顯然，以代議制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代民主制度并非完美無(wú)缺，代議制理論集大成者約翰·斯圖亞特·密爾對(duì)此極為清楚。他曾談到，從其自身來(lái)看，代議制政府的反面就是官僚政治，它或許會(huì)帶來(lái)某些好的結(jié)果，但卻會(huì)走向墨守成規(guī)并導(dǎo)致公共智慧的窒息，因?yàn)樗诒举|(zhì)上就是專制的。

如果說(shuō)17—19世紀(jì)，人類不得不選擇和承受這種治理模式的話，那么到了20世紀(jì)，特別是二戰(zhàn)以后，伴隨著以下兩個(gè)方面的社會(huì)和政治發(fā)展，修正精英治理模式，實(shí)現(xiàn)公民參與政治生活以及社會(huì)管理活動(dòng)，不僅必要而且可能：一方面是傳統(tǒng)自由放任主義理論指導(dǎo)下的“夜警國(guó)家”逐步被“福利國(guó)家”所取代，政府除維持公共安全和秩序以外，還需要對(duì)增進(jìn)公共福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、降低社會(huì)不公、完善社會(huì)福利制度等事項(xiàng)負(fù)責(zé)，政府權(quán)力因此開(kāi)始呈幾何級(jí)數(shù)不斷增長(zhǎng)，對(duì)公民權(quán)利造成侵害的可能性和嚴(yán)重性不斷增大，這使得傳統(tǒng)體制下通過(guò)議會(huì)和法院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)控變得越來(lái)越力不從心，通過(guò)行政程序法、公眾參與和政府信息公開(kāi)來(lái)規(guī)制政府權(quán)力就成為必然選擇。另一方面是“代議制—精英民主”理論所依賴的假設(shè)，即“民眾由于自身受教育程度低下，或者為了養(yǎng)家糊口而沒(méi)有時(shí)間和空閑參與政治，因而不得不將所有的政治事務(wù)委托政府”在20世紀(jì)以后也越來(lái)越不符合現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，伴隨著幾個(gè)世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和公民教育水平的普遍提高，大部分公民已經(jīng)有能力、金錢、時(shí)間和精力來(lái)參與政治生活了。

社會(huì)的需要催生了理論。1960年，阿諾德·考夫曼首次提出“參與式民主”（participatory democracy）概念，并將此一理論廣泛運(yùn)用于微觀領(lǐng)域的分析，比如學(xué)校、社區(qū)、工廠。1970年，卡羅爾·佩特曼教授發(fā)表專著《參與和民主理論》，將參與從微觀領(lǐng)域擴(kuò)展至政治領(lǐng)域，其認(rèn)為，“代議制—精英民主”僅僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)政治制度運(yùn)作邏輯的描述，并非充分且真正的民主，且無(wú)法透視參與對(duì)于公民培養(yǎng)及社會(huì)建構(gòu)的根本價(jià)值。而幾乎在同一時(shí)期，美國(guó)著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾（RobertA.Dah1）提出了“多元民主”理論。他指出，民主是多種利益集團(tuán)相互作用，而公民的廣泛參與是民主的核心，“民主是所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機(jī)會(huì)的政治體系”。

在同一方向上做出貢獻(xiàn)的還有卡爾·科恩（CarlCohen）和巴伯（B.Barber）。科恩提出“公眾參與”的民主理論，認(rèn)為“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。而巴伯則把現(xiàn)代形式的參與式民主命名為“強(qiáng)勢(shì)民主”（strong democracy），此種民主依靠的是由公民組成的共同體的自我統(tǒng)治的觀念，力圖在正視現(xiàn)代社會(huì)不可避免的政治沖突的前提下，通過(guò)公民參與、公共商討與公民教育等中介來(lái)轉(zhuǎn)換政治沖突。行政官僚組織當(dāng)然是有必要保留的，但其作用將被限制在依照公共領(lǐng)域的商討而進(jìn)行決斷的范圍之內(nèi)。

伴隨著公共參與在世界范圍的發(fā)展，政府信息公開(kāi)制度在越來(lái)越多的國(guó)家被確立和實(shí)施，比如日本、澳大利亞、韓國(guó)、南非，甚至牙買加、馬里和尼加拉瓜。我們今天甚至可以將這兩者看做是“孿生子”一般，因?yàn)閰⑴c式民主在現(xiàn)代的發(fā)展很明顯依賴于政府信息的公開(kāi)，而政府信息公開(kāi)制度的建立和完善又將不斷地促進(jìn)公共參與向更廣闊的領(lǐng)域和更深的層次發(fā)展。盡管準(zhǔn)確繪制出參與式民主與政府信息公開(kāi)制度之間的關(guān)聯(lián)圖并不容易，但誠(chéng)如漢娜·阿倫特所指出的那樣，“對(duì)公權(quán)謀私唯一的補(bǔ)救辦法，就在于公共領(lǐng)域本身，在于照亮公共領(lǐng)域范圍內(nèi)每一個(gè)行為的光明，在于那種使進(jìn)入公共領(lǐng)域的一切都暴露無(wú)遺的可見(jiàn)性”。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的政府信息公開(kāi)，那么公共參與無(wú)論是在強(qiáng)度上、規(guī)模上，還是在對(duì)于現(xiàn)代政治和法律發(fā)展的重要性上，乃至在對(duì)于腐敗和保密政治的遏制方面的作用都將大大降低。

當(dāng)然，參與式民主的發(fā)展和政府信息公開(kāi)制度的確立并不意味著今天的人們已經(jīng)完全可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代共和主義作家們所構(gòu)想的“公民治理”和“無(wú)干涉的自由”了，因?yàn)榧幢闶羌みM(jìn)式參與民主的倡導(dǎo)者，比如強(qiáng)勢(shì)民主倡導(dǎo)者巴伯，依然認(rèn)為政治官僚精英作出最后的決斷是必不可少的。參與民主下的“公共參與+精英決斷”國(guó)家治理模式實(shí)際上依然隱含著諸多抵制政府信息公開(kāi)制度的因子：首先，大多數(shù)政府在精英治理模式下已經(jīng)養(yǎng)成了關(guān)起門來(lái)運(yùn)作權(quán)力的習(xí)慣，這種權(quán)力慣性不可能在短時(shí)間內(nèi)得到根本改變，即便是在民主制度下，官僚集團(tuán)依然會(huì)不遺余力地抵制對(duì)政府信息公開(kāi)的要求；其次，一部分官僚們依然認(rèn)為他們理所應(yīng)當(dāng)?shù)亍皳碛小逼湄?fù)責(zé)的資料，公開(kāi)政府信息幾乎是相當(dāng)于讓他們交出權(quán)力，所以行政官員利用民選代表的對(duì)于行政事務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)的弱點(diǎn)而蔑視民意，一意孤行在各國(guó)都屢見(jiàn)不鮮；再次，將政府信息公之于眾，還將暴露官僚們的懶惰、工作或決策失誤以及無(wú)法暴露于陽(yáng)光之下的貪污和腐敗行為，因此抵制或者消極對(duì)待公民信息公開(kāi)的要求，從而防民、設(shè)威和自保幾乎成為一種官僚集團(tuán)的本能。

所以，對(duì)于當(dāng)下的整個(gè)世界來(lái)說(shuō)，“人民獲取政府信息的權(quán)利還是個(gè)新鮮的概念，是一個(gè)我們必須保持警惕，以防它受到侵蝕或破壞的概念……我們不能認(rèn)為信息自由和公眾知情權(quán)的概念是理所當(dāng)然的”。在很多國(guó)家（包括忙于輸出民主制度的美國(guó)），政府信息公開(kāi)制度并沒(méi)有載入憲法；在另外一些建立了或者宣稱建立了民主政體的國(guó)家，雖然政府信息公開(kāi)法律已經(jīng)公布，但那僅僅是為了吸引外資或者是為了加入一個(gè)跨國(guó)組織、地區(qū)貿(mào)易組織或共同市場(chǎng)，公民知情權(quán)（the right to know）并沒(méi)有被廣泛接受，相關(guān)法律的執(zhí)行和實(shí)施舉步維艱。

四、政府信息公開(kāi)與中國(guó)

據(jù)說(shuō)，1776年在瑞典通過(guò)的世界上第一部信息公開(kāi)法是源自中國(guó)的靈感。依據(jù)瑞典信息公開(kāi)法的主要發(fā)起人、教士兼國(guó)會(huì)議員Anders Chydenius的說(shuō)法，問(wèn)責(zé)政府觀念并不是起源于西方，而是起源于東方正處于鼎盛期的清朝的御史監(jiān)察制度，他認(rèn)為中國(guó)是“出版自由的模范國(guó)家”，中國(guó)為其他國(guó)家樹(shù)立了學(xué)習(xí)的榜樣，這樣一個(gè)歷史的誤會(huì)盡管讓中國(guó)人感到啞然——很明顯，Anders Chydenius先生并不了解中國(guó)“民可使由之，不可使知之”的數(shù)千年保密政治文化歷史。

盡管從理論上來(lái)說(shuō)，中國(guó)在建立了社會(huì)主義民主之后，保密政治應(yīng)該徹底改觀，實(shí)施政府信息公開(kāi)應(yīng)該是題中之義——按照社會(huì)主義民主優(yōu)越于資本主義民主的說(shuō)法，社會(huì)主義民主背后隱含著規(guī)范意義上的正當(dāng)性，在于無(wú)產(chǎn)階級(jí)本身的政治德性能夠建立起一個(gè)以公共利益為先的“德性共和國(guó)”，在于社會(huì)主義民主并不是簡(jiǎn)單的“選主”技術(shù)，而是建立了包含“調(diào)動(dòng)廣大勞動(dòng)人民建設(shè)社會(huì)主義的積極性”的組織技術(shù)和動(dòng)員技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了真正的“人民當(dāng)家作主”，但是，現(xiàn)實(shí)并不容樂(lè)觀，根深蒂固的封建傳統(tǒng)文化，革命時(shí)期的“敵我”思維，階級(jí)斗爭(zhēng)依舊不曾停息的政治論斷，以及某些特殊利益集團(tuán)的阻隔，都還在影響甚至左右著最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于政府信息是否公開(kāi)或者是否保密的判斷?！缎畔⒐_(kāi)條例》三年多的實(shí)施效果以及《國(guó)家保密法》修訂過(guò)程中所引發(fā)的爭(zhēng)論，已經(jīng)充分說(shuō)明這一點(diǎn)。

然而，我們不應(yīng)因?yàn)檫@些挫折而對(duì)政府信息公開(kāi)制度表示懷疑，或者喪失信心。因?yàn)檎畔⒐_(kāi)是現(xiàn)代參與式民主發(fā)展的必然要求，是國(guó)家從精英治理向“公民參與+精英治理”模式轉(zhuǎn)變的題中之義。如果我們堅(jiān)信社會(huì)主義民主優(yōu)越于資本主義民主，堅(jiān)信只有在社會(huì)主義制度下人民才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的當(dāng)家作主，那么，在吸收國(guó)內(nèi)外已有信息公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，依照“公開(kāi)為原則，保密為例外”的指導(dǎo)思想，完善中國(guó)的政府信息公開(kāi)制度和保密制度就是必需的。這當(dāng)然會(huì)對(duì)政治體制和國(guó)家治理模式的革新提出重大挑戰(zhàn)，但又何嘗不是凝聚民心、重建信任和完善社會(huì)主義民主制度的一個(gè)重要機(jī)遇？

注釋：

①［古希臘］修昔底德：《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)史》，徐松巖等譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第124頁(yè)往下。

②［法］邦雅曼·貢斯當(dāng)：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，閻克文、劉滿貴譯，上海人民出版社2003年版，第47—48頁(yè)。

③王紹光：《民主四講》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2008年版，第245頁(yè)往下。

④希臘圣賢以及近代啟蒙運(yùn)動(dòng)思想家們對(duì)于民主的批判和責(zé)難被王紹光先生詳細(xì)搜集，可以參見(jiàn)前引王紹光書(shū)，第13-30頁(yè)。當(dāng)然，盧梭是個(gè)例外，他熱情地謳歌民主，而且首次系統(tǒng)明確地提出了人民主權(quán)理論。

⑤［美］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書(shū)館2000年版，第395—396頁(yè)。熊彼特的理論當(dāng)然不是橫空出世的，帕累托、莫斯卡、米歇爾斯、韋伯等人對(duì)于精英理論的認(rèn)識(shí)和闡述都曾經(jīng)給其直接或者間接的啟發(fā)。

⑥⑧韋伯甚至認(rèn)為：“積極的群眾性民主化的意義在于：政治的領(lǐng)導(dǎo)人不再能夠根據(jù)在一個(gè)紳士階層的圈子里承認(rèn)他經(jīng)受住考驗(yàn)就被提為候選人，然而依仗他在議會(huì)里的出現(xiàn)就成為領(lǐng)袖，而是他要贏得群眾對(duì)自己的信賴和相信，即采取群眾性蠱惑煽動(dòng)的手段贏得政權(quán)。從本質(zhì)上講，這意味著應(yīng)用獨(dú)裁專制的辦法來(lái)選擇領(lǐng)袖?！保鄣拢蓠R克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），商務(wù)印書(shū)館1997年版，林榮遠(yuǎn)譯，第800、807—808頁(yè)。

⑦○22［美］漢娜·阿倫特：《論革命》，陳周旺譯，譯林出版社2007年版，第222、236頁(yè)。

⑨C.Harlow，“Power from the People？ Representation and Constitutional Theory”，F(xiàn)rom Law，Legitimacy，and the Constitution：Essays marking the Centenary of Diecy’s Law of the Constitution，edited by Patrick McAuslan，Londen，Sweet＆Maxwell（1985）.

⑩［英］卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯：《法律與行政》（上），楊偉東等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第219—222頁(yè)。

責(zé)任編輯 韓成軍

Democracy and Publication of Information and the Changing of the Mode of State Administration

Information disclosure has nothing to do with Democracy in the very long period of historical time，the model of“Elite Democracy”is closely related to the culture of secret，in which public participation is not encouraged，and the government doesn’t want the citizens to get its information.Until the nearly several decades，as Participation Democracy is popular，the Information disclosure，with the public participation，is becoming the important part of Democracy.The Disclosure of Government Information Regulation，which took effect in 2008，is an important step for the change of the model of national governance and the development of democracy for China.

Information Disclosure；Democracy Politics；the Governance of Elite；Public Participation

Shen Kaiju

D9

A

1007－905X（2012）04－0006－05

2011-12-10

沈開(kāi)舉（1962— ），男，河南信陽(yáng)人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等職。