分稅制、政府博弈與制度創(chuàng)新
——一個佃農(nóng)理論的分析框架

何一鳴，羅必良

（華南農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，廣州 510642）

分稅制、政府博弈與制度創(chuàng)新
——一個佃農(nóng)理論的分析框架

何一鳴1，羅必良2

（華南農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，廣州 510642）

通過把在分稅制下中央政府與地方政府的制度供求博弈關系轉換為佃農(nóng)理論中的土地所有者與土地承租者之間的租金分成契約關系，并在過去研究制度變遷范式的基礎上，提出“地方政府主導型誘致性制度變遷”的談判博弈理論模型，認為，中國的市場化改革是在中央與地方政府之間的租金分成博弈過程中向市場體制的漸進性過渡。尤其是，分稅制激勵利益獨立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本與內(nèi)生性交易成本之間的沖突，從而自發(fā)地主導這場規(guī)?？涨熬薮蟮闹贫绒D軌。

分稅制；地方政府；制度供求；佃農(nóng)理論；納什談判

一、引言

制度變遷是一項巨大的歷史性課題，除經(jīng)濟學外，政治學、社會學、法學、歷史學和文化人類學等其他社會科學也都能在其中發(fā)揮自己的“比較優(yōu)勢”。在經(jīng)濟學領域中，關于該問題的研究，已經(jīng)吸引了一大批著名學者的長期關注（張曙光，1992；張五常，2009）[1][2]。

誠然，進入20世紀90年代，國內(nèi)經(jīng)濟學界開始沿襲西方的制度變遷經(jīng)濟學（North和Thomas，1973；North，1981；North，1990；Acemoglu、Johnson和Robinson，2005）[3][4][5][6]，提出了解釋中國制度變遷的各種假說（盛洪，1994）[7]。及后，勒濤（2003）[8]指出，中國漸進式制度變遷的演化過程就是通過微觀層次的突變和宏觀層次的選擇，演化穩(wěn)定均衡的產(chǎn)生和打破的互動過程，從而提出了“雙層次互動進化博弈制度變遷”的理論模型。鄧宏圖（2004）[9]在楊瑞龍（1998）[10]和黃少安（1999）[11]等人的研究基礎上，通過構建數(shù)學模型證明，地方政府的意識形態(tài)偏好決定非國有經(jīng)濟政策安排，國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟間構成的生產(chǎn)率競賽和制度互補關系共同塑造特定地區(qū)的“制度互補特性”，從而導致不同地區(qū)的制度變遷呈現(xiàn)出路徑分岔狀態(tài)。最近，何一鳴、羅必良（2010）[12]通過一個“產(chǎn)權管制結構—體制選擇行為—經(jīng)濟制度績效”的新SCP理論范式解釋經(jīng)濟體制轉軌現(xiàn)象，認為計劃體制向市場體制轉軌實質(zhì)是一個國家對產(chǎn)權管制放松的過渡階段，也是租金耗散遞減從而制度績效遞增的演進歷程。

可見，既有文獻表明，地方政府是中國制度變遷的主角。不過，本文與現(xiàn)有文獻的不同之處在于：本文首先以Cheung（1969）[13]提出的佃農(nóng)理論作為研究視角，將分稅制下中央與地方的制度供求博弈關系轉換為佃農(nóng)理論中的土地所有者與土地承租者之間的租金分成契約關系，在此基礎上，分析中央政府的制度供給行為面臨交易費用沖突，進而提出一個“地方政府主導型誘致性制度變遷”的理論范式。本文認為，分稅制激勵利益獨立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本與內(nèi)生性交易成本之間的沖突，從而自發(fā)地主導這場規(guī)?？涨熬薮蟮闹贫绒D軌。

二、佃農(nóng)理論下的分稅制效應：地方政府競爭與制度創(chuàng)新動力

首先，就佃農(nóng)理論的發(fā)展而言，Cheung（1969）推翻了過去認為分成契約無效率的觀點。他指出，在交易費用為零的條件下，私有產(chǎn)權和土地承租者競爭會導致分成契約與定額契約和工資契約一樣，產(chǎn)生有效的資源配置結果；而且，即使交易費用大于零，人們?nèi)匀粫x擇分成契約，因為它能夠分散風險而實現(xiàn)個人租金收益最大化。事實上，其佃農(nóng)理論的成功之處在于不是像過去那樣把分成份額視為土地所有者對土地承租者的產(chǎn)出抽取從價稅處理而是看做兩者的合作剩余租金的分享。因為在經(jīng)濟學中，前者會造成無謂的“三角形福利損失”，后者是激勵團隊成員實現(xiàn)生產(chǎn)的邊際產(chǎn)出貢獻等于邊際回報收入的均衡條件。租金，這會促使土地承租者數(shù)量的增加從而加劇土地承租者之間的競爭程度。或者說，總租金的增加是由于土地承租者競爭帶來的產(chǎn)量增加彌補了單個土地承租者的租金分額下降。按此邏輯，如果把中央政府和地方政府分別看做土地所有者和土地承租者，分稅制度就變成了租金分成契約，它因而在實現(xiàn)中央稅收（租金）收入最大化的同時，引發(fā)了地方政府之間的激烈競爭。

表1 分稅制下中央與地方稅收劃分基本情況

此外，地方政府同樣會追求自身租金最大化，而其租金收益又跟本地區(qū)的經(jīng)濟增長水平（例如GDP）掛鉤，因此它們會主動推行促進區(qū)域經(jīng)濟績效提高的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。由國民經(jīng)濟統(tǒng)計核算GDP的支出法可知，提高GDP的方法無非就是由國內(nèi)居民消費、政府支出、私人投資和凈出口拉動。對于一個處于轉軌時期的發(fā)展中國家而言，在國內(nèi)居民收入不高的情況下消費水平難以有顯著的貢獻，所以GDP能否快速增加就取決于后面三者。但是，政府支出受到長期以來財政壓力的約束，因此，以國家資本參與經(jīng)濟活動的范圍和幅度將受到限制。這樣，在經(jīng)濟發(fā)展初期，國內(nèi)各個地區(qū)的國家資金缺

其次，我們分析中國分稅制下中央與地方稅收分成的基本情況。從表1我們可以看出，如果按稅種劃分，它可以分為中央單獨征收的稅收、地方單獨的課稅和中央與地方共享稅，特別是在后者的基礎上形成了中央與地方共同分成稅收收入的制度安排。

再次，本文把中央與地方的分稅制度看做佃農(nóng)理論中土地所有者與承租者的租金分成契約。從表1看出，除中央和地方獨立征收的稅種之外，還存在央地共享的稅收項目，例如一個地區(qū)的投資者上交的增值稅和所得稅，地方政府分別獲得此兩類稅的1/4和2/5，也即地方與中央的租金分成率分別為25％和40％?？梢?，前面兩類稅收可看似微觀經(jīng)濟組織與國家（中央或地方政府）簽訂的一項固定租金契約，這兩項稅收制度對于激勵經(jīng)濟組織的績效改進起到了積極作用。但本文關注的是地方政府與中央政府在共享稅收上的分成效率，因為這是地方政府主導中國經(jīng)濟體制轉軌的動力機制。

具體地，Cheung（1969）的佃農(nóng)理論證明，當土地所有者把土地租給多個土地承租者而非唯一的土地承租者耕作時，土地的邊際生產(chǎn)率就會提高；但這意味著分配給每個土地承租者的土地面積減少，土地所有者所征收的租金因而會下降。這樣，當前者上升的幅度超過后者下降的幅度時，總租金就增加。尤其是，在邏輯上必然存在一個臨界點，使得總租金的增加不能再有任何改進，即此處實現(xiàn)總租金最大化，因而達到與固定租金契約一樣的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。換言之，土地所有者通過分租土地可以提高總乏，此時的工業(yè)投資主要依靠外商的直接投入和民營企業(yè)的參與，形成外資和私企為經(jīng)營主體的市場化模式。凈出口需要出口貿(mào)易水平的支持，這就要求地區(qū)和國家實現(xiàn)對外開放，這是國際和區(qū)際貿(mào)易市場自由化和一體化的表現(xiàn)?？梢姡龠M地方GDP增長的“兩部門”只有在市場經(jīng)濟體制下才能高效運行，因此，處于區(qū)域競爭中的地方政府具有努力提高自己管轄區(qū)內(nèi)的市場化水平，從而產(chǎn)生推動地區(qū)市場化轉軌的制度創(chuàng)新行為的動力。

三、稅收—租金分成契約下中央與地方的制度供求轉變

（一）中央政府的制度供給滯后：兩種交易費用的沖突

市場的本質(zhì)是交易，交易的前提是產(chǎn)權的界定清晰，因此市場化是一個產(chǎn)權重新界定和執(zhí)行的過程。然而，產(chǎn)權的界定和強制實施又需要中央政府來完成。因為它在制度供給方面具有比較優(yōu)勢。首先，如果我們把“制度”或者“產(chǎn)權”視為一種產(chǎn)品的話，那么，從產(chǎn)品的供給可以推廣到制度的供給行為，即國家或中央政府在各個既定的交易費用水平下愿意而且有能力提供某種產(chǎn)權界定和實施服務的數(shù)量。具體地，與私人相比，中央政府在這方面具有規(guī)模性和壟斷性，它能以相對較低的平均確權成本獲得較高的壟斷租金，從而能夠合法地取得提供新制度安排的資格和力量。但是，從制度供給的含義可知，即使具備了這樣的能力但若沒有這樣的意愿和動機的話，中央政府也不會“生產(chǎn)出”高效的新制度。因為其制度供給行為要受到交易費用的約束，如果產(chǎn)權界定和實施的成本超過了其租金收入，那么，中央政府制定市場競爭和合作規(guī)則以及保護私有產(chǎn)權就成了它的“非理性行為”。不過，如果中央政府不這樣做，整個國家就停留在產(chǎn)權模糊和非市場的狀態(tài)，此時國家的租金耗散將相對嚴重甚至會影響社會穩(wěn)定。因此，中央政府需要進一步要求降低因租金耗散所導致的內(nèi)生性交易費用以使社會產(chǎn)出最大化從而換取政治支持。這樣，中央政府就需要在界定產(chǎn)權的外生性交易費用和因租金耗散所導致的內(nèi)生性交易費用之間進行權衡。

就外生性交易費用而言，它主要包括風險成本（經(jīng)濟系統(tǒng)中總存在不確定性，在制度創(chuàng)新之前中央政府也無法避免變革失敗可能帶來的損失）和監(jiān)督成本（中央政府需要耗費大量的信息成本用于監(jiān)督各級政治行政機構包括地方政府是否努力執(zhí)行其制度創(chuàng)新方案）。由于中央政府作為制度創(chuàng)新的“初級行動團體”，這些外生性的交易費用主要由它來承擔，因此，這會減少中央政府的凈租金。因此，理性的中央政府將會把承擔制度供給的任務的成本轉移到地方政府頭上。換言之，在外生性交易費用的約束條件下，由于缺乏制度創(chuàng)新的動力，擁有制度供給能力的中央政府不愿意提供新制度，或者說，其制度供給行為表現(xiàn)為滯后及不足。

（二）地方政府的制度創(chuàng)新需求：對外生性交易費用的節(jié)約

分稅制使得地方行政機構的利益獨立化，作為地方行政機構的最高決策單位，地方政府已不單純是原本意義上的地方公共事務管理組織者，它還是地方經(jīng)濟的代理人。地方政府作為地方性事務的管理和組織者，對其管轄地區(qū)的全面了解有甚于一般公眾和中央，因為區(qū)域內(nèi)的各種活動都需要其審批和認可，相關信息因此而大量集中到它手中。這樣，地方政府的信息優(yōu)勢能讓它及時獲得制度創(chuàng)新的機會。在感知獲利機會后，它還需要捕捉這種機會，并把機會轉化為現(xiàn)實。地方政府作為中央政府的行政代理者，通過正式方式（會議、匯報、文件等）或非正式手段（如游說、尋租等）以地方的名義向中央表達反映本地利益同時又暗含其自身愿望的制度創(chuàng)新需求，并以地方經(jīng)濟績效為談判籌碼力圖使這一“制度呼喚”轉變?yōu)橹醒氲恼街贫裙┙o方案，從而直接獲得制度創(chuàng)新的優(yōu)先權，突破現(xiàn)有憲法秩序的限制。

其實，以地方政府為主導的制度創(chuàng)新行為可有效解決中央政府面臨的外生性交易費用與內(nèi)生性交易費用之間的沖突，這主要體現(xiàn)在前者對外生性交易費用的有效節(jié)約上：一是地方政府在稅收分成契約中擁有一部分剩余索取權，它愿意為中央政府分擔改革帶來的政治風險，這樣，整個國家的制度創(chuàng)新由若干個地方政府來承擔，就相當于把中央的改革風險分散化和最小化從而大幅節(jié)約風險成本；二是分稅制下身兼“初級行為團體”和“次級行為團體”的地方政府，為了追求租金最大化，將積極推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展（因為此時的地方收入與地方增長水平GDP掛鉤），這與中央政府實現(xiàn)社會總產(chǎn)出最大化而獲取政治租金的戰(zhàn)略目標激勵相容，因此后者無須付出多少資源用于監(jiān)督前者就可以滿足其目標函數(shù)，監(jiān)督成本隨之下降。換言之，分稅制賦予了地方政府剩余索取權，從而使得租金分成契約能夠自我實施而無須委托人和第三方監(jiān)督。

（三）“地方政府主導型誘致性制度創(chuàng)新”的理論范式

事實上，轉軌國家在計劃體制下已形成了深度的國家干預，中央更是掌握著直接運用社會資源和·管治的權力，但地方性的制度變遷活動所取得的成功卻是一個不爭的事實。這說明，地方政府的制度創(chuàng)新活動得到中央的認可，后者更愿意根據(jù)地方的要求制定制度創(chuàng)新方案，使之以正式制度安排的方式取得合法的地位。從長期來看，沒有任何一種體制能夠一勞永逸地保證國家的發(fā)展。隨著時間的推移，“制度僵化癥”往往會阻礙經(jīng)濟發(fā)展，甚至可能引發(fā)政權危機，從而迫使中央政府不斷提高財政支出投資于公共產(chǎn)品以維持義理性水平。

與此同時，地方政府在當?shù)氐捏w制改革中，能夠認識到存在的一些在現(xiàn)有制度中無法獲得的租金收益，只要它能改變現(xiàn)存制度安排，它就能取得這些“潛在租金”，因此，它是潛在租金的發(fā)現(xiàn)者和直接獲益者。此外，作為地方的最高決策單位，它除了做出一些能獲得潛在租金的策略性決定以外，還負責制度變革的具體實施安排，因而它有權對租金進行再分配和用于其他用途。由此可見，地方政府不僅僅是“次級行動團體”，而且在制度變遷中還扮演“初級行動團體”的角色。

需指出的是，本文提出的“地方政府主導型誘致性制度創(chuàng)新”，是指地方政府在捕捉由分稅制所衍生的分租獲利機會時對中央政府的制度供給滯后做出積極反應而進行的自發(fā)性創(chuàng)新活動過程。換言之，只有當?shù)胤秸c中央政府的稅收租金討價還價形成一種分成均衡狀態(tài)時，中央總租金最大化與地方制度創(chuàng)新潛在租金最大化才能實現(xiàn)。顯然，這一制度變遷范式是分稅制促使中央政府在地方政府競爭的約束條件下實現(xiàn)其租金最大化的“納什均衡”結果，因此，該理論的實質(zhì)乃是一個租金分成的納什談判解。

三、央地政府間的租金分成：一個簡單的NASH談判博弈均衡解

（一）基本假設

現(xiàn)在，本文借助合作博弈理論中的雙人討價還價模型分析中央政府與地方政府之間的租金分成均衡。與非合作博弈模型不同，合作博弈理論考慮博弈雙方已經(jīng)簽訂具有強制性約束力的契約，這恰好符合分稅契約安排下的中央與地方關于租金的分成談判問題。

在這個兩人討價還價合作博弈中，央地政府共享的租金分配用r=（rc，r1）表示，其中rc和r1分別代表中央政府和地方政府的分成租金。租金分成集合表示為R=｛（rc，r1）｜0≤rc≤T，0≤r1≤T，0≤rc+r1≤T｝，其中T是央地共享稅收總額。同時，博弈雙方的期望效用函數(shù)設為集合R到實數(shù)集合的映射U：S→R，即U=U（R），uc=u（rc），u1=u（r1），（uc，u1∈U）。此外，談判威脅點用d=（dc，d1），這意味著博弈的保留效用= U（d）≤U（R）。此外，構成一個中央政府與地方政府討價還價的博弈格局G=G（rc，r1；dc，d1，uc，u1）。

（二）NASH談判解

換言之，地方政府的租金分成比例與中央政府的風險規(guī)避程度呈反向運動關系，而跟自身的抵抗風險能力呈正向運動關系。這意味著，若地方政府欲獲得更大比例的分成租金，則它就需要敢于承擔和控制因制度創(chuàng)新而引起的各種風險與不確定性。按此邏輯，分稅制激勵追求分成租金最大化的地方政府自發(fā)產(chǎn)生主導地方的市場化制度創(chuàng)新活動的動力。

四、結論

本文以Cheung（1969）提出的佃農(nóng)理論作為研究視角，將分稅制下中央與地方的制度供求博弈關系轉換為佃農(nóng)理論中的土地所有者與土地承租者之間的租金分成契約關系，在過去研究制度變遷范式的基礎上提出一個“地方政府主導型誘致性制度變遷”的理論模型。該理論認為，中國的市場化改革是在中央政府與地方政府之間的租金分成博弈過程中向市場體制的漸進性過渡。尤其是，分稅制激勵利益獨立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本與內(nèi)生性交易成本之間的沖突，從而自發(fā)地主導這場規(guī)?？涨熬薮蟮闹贫绒D軌。具體結論可歸納為以下幾點：

第一，如果把中央政府和地方政府分別看做土地所有者和土地承租者，分稅制度就變成了租金分成契約，它因而在實現(xiàn)中央稅收（租金）收入最大化的同時，引發(fā)了地方政府之間的激烈競爭。地方政府的租金收益跟本地區(qū)的經(jīng)濟增長水平掛鉤，但推動地方GDP增長的“兩部門”需要在市場競爭的制度環(huán)境中才能有效運行，因此，處于區(qū)域競爭中的地方政府努力提高自己管轄區(qū)內(nèi)的市場化水平，從而產(chǎn)生推動地區(qū)市場化轉軌的制度創(chuàng)新行為。

第二，地方政府在捕捉由分稅制所衍生的分租獲利機會時會對中央政府的制度供給滯后做出積極反應而進行自發(fā)性的創(chuàng)新活動。只有當?shù)胤秸c中央政府的稅收租金討價還價形成一種分成均衡狀態(tài)時，中央總租金最大化與地方制度創(chuàng)新潛在租金最大化才能實現(xiàn)。

第三，地方政府的租金分成比例與中央政府的風險規(guī)避程度呈反向運動關系，而跟自身的抵抗風險能力呈正向運動關系。若地方政府欲獲得更大比例的分成租金，則它就需要敢于承擔和控制因制度創(chuàng)新而引起的各種風險與不確定性。分稅制激勵追求分成租金最大化的地方政府自發(fā)產(chǎn)生主導地方的市場化制度創(chuàng)新活動的動力。

[1]張曙光.論制度均衡與制度變革[J].經(jīng)濟研究，1992，（6）：30—36.

[2]張五常.中國的經(jīng)濟制度[M].北京：中信出版社，2009.

[3]North，D.，＆R.Thomas.The Rise of Western World：a New Economic History[M].Cambridge：Cambridge University Press，1973.

[4]North，D.Structureand Changein Economic History[M].New York：Norton，1981.

[5]North，D.Institutions，InstitutionalChange and EconomicPerformance[M].Cambridge：Cambridge University Press，1990.

[6]Acemoglu D，Johnson S，Robinson J.The Rise of Europe：Atlantic Trade，Institutional Change and Economic Growth[J].American Economic Review， 2005，（11）：546—579.

[7]盛洪.中國的過渡經(jīng)濟學[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.

[8]勒濤.雙層次互動進化博弈制度變遷模型[J].經(jīng)濟評論，2003，（3）：47—56.

[9]鄧宏圖.轉軌期中國制度變遷的演進論解釋[J].中國社會科學，2004，（5）：130—140.

[10]楊瑞龍.我國制度變遷方式轉換的三階段論[J].經(jīng)濟研究，1998，（1）：3—10.

[11]黃少安.關于制度變遷的三個假說及其驗證[J].中國社會科學，2000，（4）：37—49.

[12]何一鳴，羅必良.產(chǎn)權管制、制度行為與經(jīng)濟績效——來自中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制轉軌的證據(jù)（1958～2005年）[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010，（10）：1—15.

[13]Cheung，S.N.S.The Theory of Share Tenancy[M]. Chicago：University of Chicago Press，1969.

責任編輯 姚佐軍

（E-mail：yuid@163.com）

F04

A

1007－905X（2012）04－019－05

2011-12-10

2010年度教育部長江學者和創(chuàng)新團隊發(fā)展計劃創(chuàng)新團隊項目（IRT1062）；2009年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（09JZD0022）；2010年度廣東省重大攻關項目（10ZGXM63003）；2010年度教育部人文社會科學研究青年項目（10YJC790082）；2011年廣東省軟科學基金面上項目（2011B070300074）；國家重點學科農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理“211工程”建設三期青年項目（2011211QN08）；華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院“211”三期團隊項目（2011211TD02）

1.何一鳴（1981— ），男，廣東廣州人，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院講師，博士，從事新制度經(jīng)濟學研究；2.羅必良（1962— ），男，湖北監(jiān)利人，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院院長，博士，教授，廣東省特聘教授“珠江學者”，教育部特聘教授“長江學者”，中山大學管理學院博士生導師，從事農(nóng)業(yè)制度經(jīng)濟研究。