穿黃北區(qū)工程投資控制管理

徐 峰，趙 慧

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170；2.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

穿黃河工程是南水北調(diào)東線控制性工程。工程穿越山東泰安、聊城兩市，涉及到黃委與地方水管部門管轄范圍，受社會(huì)環(huán)境影響因素多，地質(zhì)條件復(fù)雜，建設(shè)周期長(zhǎng)，且穿黃北區(qū)工程實(shí)行施工期委托管理制，投資包干使用。以上工程特點(diǎn)決定了穿黃北區(qū)工程投資控制管理工作存在諸多困難。

1 影響投資控制管理的關(guān)鍵因素

1.1 建設(shè)周期長(zhǎng)

2004年，穿黃河工程初設(shè)報(bào)告編制工作完成；2007年水利部對(duì)初設(shè)報(bào)告進(jìn)行了批復(fù)；2007年底到2008年陸續(xù)完成各標(biāo)段的招標(biāo)工作；2011年底完成主體工程施工。由于建設(shè)周期長(zhǎng)，建設(shè)期間受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，原材料、人工等基礎(chǔ)價(jià)格大幅度上漲，造成建設(shè)資金緊張。同時(shí)，由于各種原因造成的工期延長(zhǎng)，也不可避免地增加了建設(shè)費(fèi)用。

1.2 責(zé)任主體投資控制目標(biāo)不一致

穿黃河工程分為南北區(qū)工程。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)可行性研究報(bào)告的批復(fù)精神，穿黃北區(qū)工程實(shí)行委托管理制。項(xiàng)目法人（南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司）負(fù)責(zé)可行性報(bào)告、初設(shè)以及施工圖階段等前期工作，從自己利益角度考慮，要求設(shè)計(jì)方削減概算，變更設(shè)計(jì)，以節(jié)省投資，并要求穿黃北區(qū)建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱建管局）盡可能地加快施工進(jìn)度。

建管局負(fù)責(zé)招標(biāo)階段以及施工期間的建設(shè)管理，在投資包干使用的前提下，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度負(fù)直接的責(zé)任。在各建設(shè)階段的責(zé)任主體投資控制目標(biāo)不一致情況下，建管局面臨巨大的投資控制壓力。

1.3 不確定性因素多，設(shè)計(jì)變更多

穿黃北區(qū)工程涉及兩個(gè)市級(jí)行政管理區(qū)域，并且涉及到中央與地方的多個(gè)水管單位。在工程實(shí)施過(guò)程中，多方提出各自的利益要求。為了滿足各方的利益，造成工程投資的增加。

此外，根據(jù)與項(xiàng)目法人簽訂的委托管理協(xié)議，建管局負(fù)責(zé)招標(biāo)階段與施工期的建設(shè)管理，沒有參與初步設(shè)計(jì)階段與施工圖設(shè)計(jì)階段的工作，所以對(duì)工程設(shè)計(jì)工作中影響投資控制的因素?zé)o有效的管理手段。地質(zhì)條件復(fù)雜、施工難度大，且由于設(shè)計(jì)深度不夠，存在工程量偏差與漏項(xiàng)的情況，導(dǎo)致工程建設(shè)中出現(xiàn)了大量的變更與索賠，造成投資控制難度增大。

1.4 合同條件不完善

穿黃北區(qū)工程施工合同條件采用《水利水電土建工程施工合同條件》（2000年第2 版），該合同條件對(duì)于工程參建各方投資控制的責(zé)任及其具體操作內(nèi)容的規(guī)定不夠詳盡，對(duì)變更與索賠程序的規(guī)定不夠詳細(xì)，而變更與索賠是投資控制管理的重點(diǎn)，工程建設(shè)中出現(xiàn)了一些糾紛。

2 投資控制管理采取的措施

針對(duì)穿黃北區(qū)工程的特點(diǎn)和投資控制管理中的難點(diǎn)，建管局從招標(biāo)階段開始就特別注意投資控制管理的各個(gè)要素，并在施工管理階段不斷完善各項(xiàng)投資控制管理制度，將投資控制在概算以內(nèi)。

2.1 規(guī)范招投標(biāo)管理

招投標(biāo)階段上承設(shè)計(jì)階段，下啟施工階段，是投資控制的關(guān)鍵階段。穿黃北區(qū)工程按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，并在招標(biāo)過(guò)程中著重做好以下幾方面的工作：

2.1.1 注重招標(biāo)文件中工程量清單的編制工作

工程量清單是招標(biāo)文件的重要組成部分，工程量清單質(zhì)量的高低直接影響到投標(biāo)者的報(bào)價(jià)和標(biāo)底的準(zhǔn)確性以及施工過(guò)程中的投資控制工作。因此，工程量清單的編制，必須科學(xué)合理，內(nèi)容明確，客觀公正。穿黃北區(qū)工程結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，有埋涵、埋管、隧洞以及水閘等多種結(jié)構(gòu)形式。在編制工程量清單時(shí)若作到細(xì)致、準(zhǔn)確、合理地劃分項(xiàng)目，既便于計(jì)量準(zhǔn)確，又能避免施工方的不平衡報(bào)價(jià)。

2.1.2 注重標(biāo)底的編制審核工作

穿黃北區(qū)工程評(píng)標(biāo)采用綜合評(píng)分法。在編制標(biāo)底時(shí)，特別注意考慮穿黃北區(qū)工程本身的特點(diǎn)和工程地質(zhì)、水文以及周邊環(huán)境的復(fù)雜性，使之成為評(píng)價(jià)投標(biāo)人報(bào)價(jià)合理性的主要參考依據(jù)，并為以后確定合同變更、索賠和額外工程的費(fèi)率及價(jià)格提供參考依據(jù)。

2.1.3 注重招標(biāo)文件中合同條款的約定

招標(biāo)文件中合同條款是簽訂施工合同的依據(jù)，直接影響工程投資的控制。合理編制招標(biāo)文件中合同條款是從源頭上控制工程投資最為直接的措施。穿黃北區(qū)工程在采用《水利水電土建工程施工合同條件》（2000年第2 版）的基礎(chǔ)上，完善了對(duì)于進(jìn)度計(jì)劃管理、變更以及物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格調(diào)整等可預(yù)見并可影響造價(jià)的因素的規(guī)定，明確了各方的責(zé)任，盡量避免和減少索賠及爭(zhēng)議的發(fā)生。

2.2 建立內(nèi)部投資控制管理體系

2.2.1 制訂投資管理辦法

制訂《南水北調(diào)東線第一期工程穿黃北區(qū)工程投資管理辦法》，確定了合同管理、投資計(jì)劃控制管理、價(jià)款結(jié)算管理以及變更管理的原則和程序。

2.2.2 強(qiáng)化建設(shè)管理過(guò)程中投資控制的手段

（1） 加強(qiáng)施工進(jìn)度和計(jì)劃管理。建管局制訂了《南水北調(diào)東線第一期工程穿黃北區(qū)工程進(jìn)度控制管理辦法》，根據(jù)實(shí)際情況制定總體進(jìn)度計(jì)劃，并編制年、季、月、周施工計(jì)劃，作到按計(jì)劃施工，避免因工期延長(zhǎng)帶來(lái)價(jià)格上漲和人工機(jī)械待工費(fèi)用索賠等因素造成投資費(fèi)用的增加，為投資控制管理做好基礎(chǔ)工作。

（2）依據(jù)施工進(jìn)度，合理支付工程款。以投標(biāo)合同分類分項(xiàng)工程量清單為基礎(chǔ)，以合同價(jià)格為控制目標(biāo)，將各分部分項(xiàng)工程量、投資與實(shí)際發(fā)生的工程量、投資進(jìn)行比較分析，使投資控制在合理范圍之內(nèi)。

監(jiān)理單位制訂《南水北調(diào)東線第一期工程穿黃北區(qū)工程月支付監(jiān)理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定對(duì)月工程款支付憑證的審核必須由相關(guān)的專業(yè)工程師簽字并由總監(jiān)審核、才能作為撥款的依據(jù)。同時(shí)，建管局明確了各部門責(zé)任與工程款支付核簽程序。工程款支付的比例要嚴(yán)格按合同辦理，堅(jiān)持作到先進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收再予以付款，如出現(xiàn)超過(guò)設(shè)計(jì)工程量的問題則需要監(jiān)理作出說(shuō)明，必要時(shí)需要設(shè)計(jì)方的認(rèn)可。工程付款單必須由質(zhì)量、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、建管局負(fù)責(zé)人進(jìn)行確認(rèn)。

（3）加強(qiáng)變更費(fèi)用的控制。變更對(duì)工程造價(jià)影響較大，必須對(duì)其進(jìn)行有效的控制。由設(shè)計(jì)方提出的工程變更，監(jiān)理方應(yīng)及時(shí)處理并確認(rèn)變更的合理性；因施工技術(shù)的原因而由施工單位提出的變更要求，監(jiān)理方應(yīng)及時(shí)處理并確認(rèn)變更的必要性。無(wú)論哪種變更，監(jiān)理方必須作出投資分析報(bào)告，所有變更都附預(yù)算書，作為結(jié)算的依據(jù)。

（4）建立施工圖審查制度。制定施工圖審查管理辦法，規(guī)定施工圖審查內(nèi)容，在設(shè)計(jì)交底以前組織施工、監(jiān)理等各方的技術(shù)代表對(duì)施工圖進(jìn)行審查，以保證設(shè)計(jì)質(zhì)量達(dá)到要求，避免由于設(shè)計(jì)錯(cuò)誤或不當(dāng)而造成的浪費(fèi)。

（5）合理處理工程索賠。加強(qiáng)合同管理，盡量避免工程索賠。在施工單位索賠事項(xiàng)有理、有據(jù)、有度的前提下，依據(jù)施工合同，通過(guò)與施工單位進(jìn)行談判、協(xié)商，并經(jīng)過(guò)監(jiān)理方審核，建管局及時(shí)批復(fù)索賠意見書，有效控制索賠金額。

（6）嚴(yán)格執(zhí)行“靜態(tài)控制，動(dòng)態(tài)管理”的投資控制管理規(guī)定。在招標(biāo)合同中規(guī)定了由于市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)引起的價(jià)差不予調(diào)整，但政策性的價(jià)差調(diào)整例外。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，編制年度預(yù)算管理報(bào)告，并統(tǒng)一編制價(jià)差報(bào)告，待國(guó)調(diào)辦批準(zhǔn)后對(duì)價(jià)差予以調(diào)整。

3 對(duì)當(dāng)前水利工程投資控制管理工作的思考

在諸多不利因素影響下，建管局通過(guò)采取以上行之有效的措施，使投資控制管理工作取得了良好的成績(jī)，工程總投資被控制在概算以內(nèi)。根據(jù)穿黃北區(qū)工程建設(shè)實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前水利工程建設(shè)投資控制管理工作提出以下建議。

3.1 明晰責(zé)任主體權(quán)責(zé)，加強(qiáng)有效監(jiān)管

就整個(gè)穿黃北區(qū)工程來(lái)看，在設(shè)計(jì)階段與施工階段出現(xiàn)了投資控制責(zé)任主體的變化。由于各責(zé)任主體投資控制目標(biāo)不一致，工程建設(shè)出現(xiàn)了一些困難。建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，既不能擴(kuò)大投資、造成浪費(fèi)，也不能一味地精簡(jiǎn)設(shè)計(jì)、壓縮投資。目前，我國(guó)的公益性水利工程建設(shè)沒有建立起投資決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工階段的全過(guò)程投資控制管理體系，各個(gè)階段的責(zé)任主體并不明晰，投資控制目標(biāo)不完全一致。因此，完善水利工程投資管理體制改革，實(shí)行代建制，在政府對(duì)代建單位進(jìn)行有效監(jiān)管的前提下，給予代建單位建設(shè)全過(guò)程真正的項(xiàng)目法人權(quán)責(zé)地位，勢(shì)在必行。

3.2 盡快推行水利工程施工圖審查制度

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，施工圖審查制度是建設(shè)工程的一項(xiàng)法定制度。但由于種種原因，這一制度在水利工程建設(shè)中一直未得到推行。建議盡快在水利工程建設(shè)中推行施工圖審查制度，不僅從設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量、安全角度進(jìn)行審查，而且保證設(shè)計(jì)文件經(jīng)濟(jì)性上的可行性、完整性、合理性，避免因施工圖造成工程投資難以控制的問題，確保工程建設(shè)順利實(shí)施。

3.3 加強(qiáng)《標(biāo)準(zhǔn)施工合同文件》宣傳貫徹工作

水利部頒布實(shí)施的 《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)文件》（2009年版） 中新增的適應(yīng)計(jì)價(jià)規(guī)范的工程量清單格式以及對(duì)招標(biāo)圖紙?zhí)岢龅耐ㄓ靡蟮葍?nèi)容，對(duì)于提高招標(biāo)文件的質(zhì)量具有重要的意義。有關(guān)部門應(yīng)盡快組織力量加強(qiáng)對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)文件的宣傳培訓(xùn)工作，使其在水利工程建設(shè)中得到貫徹實(shí)施。