論我國缺陷產(chǎn)品召回的立法模式

成繼平

（湖北汽車工業(yè)學(xué)院 人文社科系，湖北十堰442002）

缺陷產(chǎn)品召回制度以其防患于未然、保護(hù)消費者利益、強化企業(yè)社會責(zé)任、維護(hù)公共安全的獨特優(yōu)勢被許多國家立法所確認(rèn)。我國自2004年開始缺陷產(chǎn)品召回立法，先后出臺了4個部門規(guī)章規(guī)定特定缺陷產(chǎn)品的召回，初步建立缺陷產(chǎn)品召回法律體系。2009年4月統(tǒng)一的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（送審稿）》開始向社會各界征求意見，之后杳無音訊，未來缺陷產(chǎn)品召回立法引人深思。

1 現(xiàn)行立法模式

在2004年之前，中國沒有缺陷產(chǎn)品召回制度，缺陷產(chǎn)品法律關(guān)系由《民法通則》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等調(diào)整，歸入產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域，重點強調(diào)對因產(chǎn)品缺陷引起的損害進(jìn)行個案性地事后救濟(jì)，并無產(chǎn)品召回制度中的普遍性地事先預(yù)防規(guī)則。因為國內(nèi)法的缺失，外國企業(yè)在全球范圍內(nèi)的召回是否涉及中國市場，取決于企業(yè)的自覺性，中國消費者則不得不接受這種“差別對待”。

1.1 按產(chǎn)品類別制定單行法模式的初步建立

我國國內(nèi)最早對缺陷產(chǎn)品召回進(jìn)行立法的是上海，2002年10月28日上海市人大常委會通過了《上海市消費者權(quán)益保護(hù)條例》，其第33條規(guī)定，經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)已售出的商品或提供的服務(wù)存在嚴(yán)重缺陷，應(yīng)當(dāng)采取緊急措施告知消費者，并召回該商品進(jìn)行修理、更換或者銷毀，同時應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政管理部門和行業(yè)協(xié)會報告。盡管該條例只是地方性法規(guī)，卻開創(chuàng)了我國內(nèi)地缺陷產(chǎn)品召回立法的先例。

2004年3月15日，國家質(zhì)檢總局、國家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，這是我國以缺陷汽車產(chǎn)品為試點首次全面實施召回制度，標(biāo)志著我國在缺陷產(chǎn)品管理上邁出了第一步。此后連續(xù)出臺了3個專門性的缺陷產(chǎn)品召回規(guī)章：為了規(guī)范兒童玩具召回活動，預(yù)防和消除兒童玩具缺陷可能導(dǎo)致的損害，保障兒童健康和安全，2007年7月24日國家質(zhì)檢總局公布了《兒童玩具召回管理規(guī)定》，將缺陷產(chǎn)品召回的領(lǐng)域擴(kuò)大至兒童玩具；為了加強食品安全監(jiān)管，避免和減少不安全食品的危害，保護(hù)消費者的身體健康和生命安全，2007年8月27日國家質(zhì)檢總局公布了《食品召回管理規(guī)定》，正式確立了缺陷食品召回制度；為加強藥品安全監(jiān)管，保障公眾用藥安全，2007年12月10日國家食品藥品監(jiān)督管理局公布了《藥品召回管理辦法》，以行政規(guī)章的形式從國家層面正式確立了藥品召回制度。至此我國缺陷產(chǎn)品召回立法形成以汽車、兒童玩具、食品、藥品為召回對象，按產(chǎn)品類別分別立法的模式，初步建立起缺陷產(chǎn)品召回制度。

1.2 我國缺陷產(chǎn)品召回立法的發(fā)展

我國現(xiàn)有的缺陷產(chǎn)品召回立法成果雖僅存于四個部門規(guī)章之中，但在缺陷產(chǎn)品召回立法發(fā)展上始終在堅持不懈地努力，具體表現(xiàn)在：為進(jìn)一步完善《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，國家質(zhì)檢總局起草完成了《汽車產(chǎn)品召回監(jiān)督管理條例（送審稿）》，并于2010年8月24日上報國務(wù)院；為了與新的《食品安全法》及其實施條例銜接，國家質(zhì)檢總局修訂了《食品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》，于2011年5月23日向社會公示，廣泛征求意見；為了加強家用電器產(chǎn)品安全監(jiān)管，預(yù)防和消除其可能導(dǎo)致的損害，國家質(zhì)檢總局起草了《家用電器產(chǎn)品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》，2010年7月2日在法制辦網(wǎng)站全文公布，征求社會各界的意見和建議，以填補我國家用電器行業(yè)召回制度的空白。這些立法進(jìn)程表明，我國在缺陷產(chǎn)品召回立法上堅持按產(chǎn)品類別專項立法，其發(fā)展主要表現(xiàn)為修訂原有的產(chǎn)品召回規(guī)章和制定新的產(chǎn)品類型的召回規(guī)章。

在缺陷產(chǎn)品召回立法的發(fā)展過程中，除了專門性立法以外，開始出現(xiàn)統(tǒng)一立法的趨勢。為了規(guī)范缺陷產(chǎn)品召回活動，維護(hù)社會公共安全、公眾利益和社會經(jīng)濟(jì)秩序，2009年4月8日，國務(wù)院法制辦公室在其網(wǎng)站上全文公開了國家質(zhì)檢總局報送國務(wù)院審議的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（送審稿）》及其說明，向社會各界征求意見，這是我國在全國范圍內(nèi)對除“藥品”和“軍工產(chǎn)品”之外的產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一召回立法的初步嘗試。2009年12月26日第十一屆全國人大常委會第十二次會議通過了《侵權(quán)責(zé)任法》，其第46條規(guī)定：“產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)及時采取警示、召回等補救措施。未及時采取補救措施或者補救措施不力造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”該法確定了缺陷產(chǎn)品召回的侵權(quán)責(zé)任，第一次在國家法律層面上肯定了沒有具體適用范圍限制的缺陷產(chǎn)品召回制度。

2 現(xiàn)行立法模式存在的問題

我國缺陷產(chǎn)品召回起點較晚，立法時間較短，但成效顯著。自2004年開始，我國陸續(xù)在汽車產(chǎn)品、藥品、食品、兒童玩具等主要產(chǎn)品領(lǐng)域建立起相應(yīng)的產(chǎn)品召回管理規(guī)定，缺陷產(chǎn)品召回立法從無到有，發(fā)展迅速，但相對國外發(fā)達(dá)國家成熟的缺陷產(chǎn)品召回立法而言仍存在許多問題：

1）立法層次低，召回制度先天不足。目前涉及缺陷產(chǎn)品召回的法律，除了《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》是國家權(quán)力機關(guān)的立法外，其他都是國務(wù)院行政部門以“管理規(guī)定”的形式出現(xiàn)的部門規(guī)章，法律效力較低，無法樹立缺陷產(chǎn)品召回制度的權(quán)威。以汽車召回為例，汽車消費涉及車管、工商、稅務(wù)、交通、保險、質(zhì)量監(jiān)督等部門，受部門規(guī)章效力范圍所限，主管部門難以有效啟動強有力的主動調(diào)查程序；受部門規(guī)章立法權(quán)限所限，“管理規(guī)定”對故意隱瞞缺陷的嚴(yán)重性等嚴(yán)重違法行為的罰款最高額度被限定在3萬元以內(nèi)，致使違法成本遠(yuǎn)低于企業(yè)實施召回的成本，難以有效發(fā)揮懲戒作用。

2）按照產(chǎn)品類別專項立法，適用范圍狹窄。我國目前現(xiàn)有的四部專項召回部門規(guī)章，分別適用于汽車產(chǎn)品、藥品、食品和兒童玩具等特殊產(chǎn)品，不能普遍性地解決所有缺陷產(chǎn)品的召回問題，導(dǎo)致許多關(guān)系國計民生的產(chǎn)品，如家用電器、化妝品等產(chǎn)品仍存在召回空白，在世界各國加強缺陷產(chǎn)品召回的情勢下，這種立法只會給跨國企業(yè)實行法律規(guī)避、“中外有別”的產(chǎn)品召回歧視政策提供借口，公共安全及消費者權(quán)益難以得到應(yīng)有保護(hù)。

3）立法參差不齊，適用難以統(tǒng)一。目前我國缺陷產(chǎn)品召回立法有國家層面的立法，還有地方層面的立法；有權(quán)力機關(guān)的立法，還有行政機關(guān)的立法；有綜合性的立法，還有針對單一產(chǎn)品的立法。這種參差不齊的立法狀況不僅帶來了法律適用上的困難，還形成了地區(qū)差異，一個更嚴(yán)重的后果是使我國由于歷史原因形成的政府部門職權(quán)重疊交叉的狀況在召回管理中變得更加混亂，影響了召回的實施效果。

4）產(chǎn)品召回立法思想保守，顧慮過多。缺陷產(chǎn)品召回統(tǒng)一法——《缺陷產(chǎn)品召回條例（送審稿）》在2009年就已上報國務(wù)院法制辦，但至今沒有下文。有學(xué)者認(rèn)為，“統(tǒng)一的覆蓋所有缺陷產(chǎn)品的召回條例至今未出臺，一是操作問題。如專門的信息系統(tǒng)、隊伍、經(jīng)費、專家、檢驗機構(gòu)等落實不了，召回難以執(zhí)行。另外，召回的面過于廣，涉及到管理體制。部門之間在職能、工作方法和手段上千差萬別，很難協(xié)調(diào)?！币驗閷y(tǒng)一立法可能出現(xiàn)的問題的種種擔(dān)憂，立法者立法思路急轉(zhuǎn)而下，由全面鋪開轉(zhuǎn)為按產(chǎn)品類別分別立法。

3 立法模式的學(xué)說

針對現(xiàn)行缺陷產(chǎn)品召回立法的不足，如何確定我國缺陷產(chǎn)品召回的立法模式，學(xué)者們提出了很多學(xué)說，其中比較有代表性的學(xué)說有3種，具體如下：

第1種學(xué)說主張按照產(chǎn)品類別專項立法，分別制定單行的缺陷產(chǎn)品召回法規(guī)。該說贊成我國目前立法中采用的模式，“我國現(xiàn)有的一些法律法規(guī)，對召回已經(jīng)作出了一些原則規(guī)定。在現(xiàn)有條件下，需要的就是一件一件、一個產(chǎn)品一個產(chǎn)品，按其緊迫性、必要性及現(xiàn)有的力量，踏踏實實地先解決迫切需要解決的問題?！闭J(rèn)為對產(chǎn)品進(jìn)行分類立法有利于建立不同種類或性質(zhì)產(chǎn)品召回的主管部門，召回規(guī)則也更具有針對性。

第2種學(xué)說主張修訂《產(chǎn)品質(zhì)量法》，增加缺陷產(chǎn)品召回的規(guī)定。該說認(rèn)為《產(chǎn)品質(zhì)量法》是我國產(chǎn)品質(zhì)量管理的基本法，缺陷產(chǎn)品召回就其立法目的和主要內(nèi)容來說，主要還是關(guān)于如何加強產(chǎn)品質(zhì)量管理的內(nèi)容，因此，可通過完善《產(chǎn)品質(zhì)量法》的形式為缺陷產(chǎn)品召回提供法律依據(jù)，不需另起爐灶制定單獨的缺陷產(chǎn)品召回法。具體做法是在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中設(shè)專節(jié)規(guī)定缺陷產(chǎn)品召回制度，統(tǒng)一規(guī)定缺陷產(chǎn)品召回的基本問題，作為缺陷產(chǎn)品召回的“一般法”，除此之外，可針對汽車、食品等特殊商品制定特殊召回規(guī)定，或制定《缺陷產(chǎn)品召回管理條例》具體規(guī)定產(chǎn)品的范圍、召回程序、行政部門的執(zhí)法管轄權(quán)等內(nèi)容，再據(jù)此對需要作出特別規(guī)定的特殊產(chǎn)品單項立法。

第3種學(xué)說主張制定單行的缺陷產(chǎn)品召回統(tǒng)一法。該說認(rèn)為，我國現(xiàn)今缺陷產(chǎn)品召回規(guī)定屬于部門規(guī)章，法律效力較低，無法樹立缺陷產(chǎn)品召回制度的權(quán)威，而且采用按產(chǎn)品類別分別立法的模式不能普遍性地解決所有缺陷產(chǎn)品的召回問題。建議由全國人大常委會制定一部《缺陷產(chǎn)品召回法》，對產(chǎn)品召回制度中的缺陷產(chǎn)品的概念及范圍、主管機關(guān)、召回程序和法律責(zé)任做出法律上的界定，此外，對于具體的操作規(guī)范，可以由國務(wù)院及其負(fù)責(zé)相關(guān)產(chǎn)品召回的部門制定行政法規(guī)或者規(guī)章。

上述3種學(xué)說中，第1種學(xué)說以產(chǎn)品類別為標(biāo)準(zhǔn)，堅持采用單行法模式，以部門規(guī)章形式逐一解決部分產(chǎn)品召回問題。在筆者看來，我國缺陷產(chǎn)品召回立法從無到有，在立法指導(dǎo)思想上確立先在某些特殊產(chǎn)品上制定單行缺陷產(chǎn)品召回規(guī)則，并以此為基礎(chǔ)建立起我國缺陷產(chǎn)品召回制度，是切實可行的，事實證明也是很成功的。但在條件和時機均已具備的情況下，仍堅持以產(chǎn)品類別為標(biāo)準(zhǔn)的單行法模式，已明顯不合時宜，其所存在的問題如前所述，繼續(xù)堅持該模式只會遏制我國缺陷產(chǎn)品召回立法的發(fā)展。

第2種學(xué)說和第3種學(xué)說的指導(dǎo)思想一致，主張在缺陷產(chǎn)品召回立法中堅持基本法與單行法并行的模式，只是在基本法的確定上存在分歧。筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一獨立的《缺陷產(chǎn)品召回法》符合缺陷產(chǎn)品召回制度特性。因為我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》與缺陷產(chǎn)品召回立法在立法定位、調(diào)控手段、法律程序等方面存在很大差異，二者不宜共存一部法之中。我國在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中奉行政府管理產(chǎn)品質(zhì)量的模式，強調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量的行政責(zé)任，其立法宗旨主要是為了加強產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理工作。而缺陷產(chǎn)品召回是對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行后市場管理的典型方式，是通過市場發(fā)現(xiàn)、企業(yè)召回的運作模式來控制和消除不合理危險。缺陷產(chǎn)品召回制度具有兩大獨特功能：預(yù)防性功能和主動性功能。缺陷的隱蔽性和內(nèi)在性，決定了產(chǎn)品缺陷的發(fā)現(xiàn)往往發(fā)生在產(chǎn)品售后使用階段，而缺陷的技術(shù)性、復(fù)雜性，決定了召回措施必須依靠原生產(chǎn)企業(yè)來完成，缺陷產(chǎn)品召回的立法宗旨是規(guī)范缺陷產(chǎn)品召回活動，培養(yǎng)企業(yè)的主動召回意識、提高企業(yè)自我管理、自我規(guī)范能力，側(cè)重于系統(tǒng)性缺陷致害的防范，政府的主要職能是監(jiān)督。

4 立法模式的確定

筆者贊成我國未來缺陷產(chǎn)品召回立法采用基本法與單行法并行的模式，即出臺由全國人大常委會通過的《缺陷產(chǎn)品召回法》，作為缺陷產(chǎn)品召回的基本法，再由國務(wù)院各主管部門根據(jù)其職責(zé)權(quán)限制定具體的操作規(guī)則及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為基本法的配套規(guī)則，形成層次分明、各有側(cè)重、完整的缺陷產(chǎn)品召回法律體系。之所以采用這一模式，主要是基于以下4個方面的因素：

1）我國現(xiàn)今立法技術(shù)和管理水平已達(dá)到制定統(tǒng)一缺陷產(chǎn)品召回法的水平。我國從2002年開始在司法實踐中實施缺陷產(chǎn)品召回①2002年11月國家質(zhì)檢總局發(fā)布公告，因產(chǎn)品中被檢測出阪崎腸桿菌，中國境內(nèi)銷售的美國惠氏公司費蒙特工場在2002年7月12日至9月25日期間生產(chǎn)的以牛奶為主要原料的配方奶粉被限令召回，開創(chuàng)我國司法對缺陷產(chǎn)品實施強制召回的先例。至今有近10年的時間，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。缺陷產(chǎn)品召回立法在我國發(fā)展的時間雖然很短，但立法成效卻很突出，先后在多項產(chǎn)品上突破了召回立法空白。我國召回管理體制在逐漸完善，立法技術(shù)在逐漸成熟，表現(xiàn)為部分法規(guī)正在積極地修訂，同時嘗試制定新規(guī)。為了規(guī)范所有缺陷產(chǎn)品召回活動，國家質(zhì)檢總局于2009年4月向國務(wù)院報送了由其起草的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（送審稿）》，盡管該法目前尚無進(jìn)展，但已表明開始嘗試缺陷產(chǎn)品召回的統(tǒng)一立法，并已經(jīng)具備相應(yīng)的管理能力和立法水平。

2）以統(tǒng)一立法為契機，可整合現(xiàn)有管理資源，著力解決缺陷產(chǎn)品召回中的突出問題。我國目前缺少一個具有科學(xué)分工、職責(zé)明確的缺陷產(chǎn)品召回管理體制，缺陷產(chǎn)品召回管理混亂。統(tǒng)一缺陷產(chǎn)品召回立法，在國家法層面上明確缺陷產(chǎn)品召回的主管部門，能有效優(yōu)化管理資源，確定職責(zé)范圍，使各職能部門既能各司其職，又能密切配合，切實改善缺陷產(chǎn)品召回管理狀況。我國現(xiàn)行的缺陷產(chǎn)品召回制度中存在許多部門規(guī)章無法解決的問題，如，缺陷產(chǎn)品召回的適用范圍過窄、違反缺陷產(chǎn)品召回義務(wù)的行政處罰額度受3萬元限制、欠缺對嚴(yán)重違反召回義務(wù)的刑事責(zé)任規(guī)定等。提升現(xiàn)有立法層次，制定專門的《缺陷產(chǎn)品召回法》，以國家法律的形式系統(tǒng)規(guī)定缺陷產(chǎn)品召回制度，解決現(xiàn)今部門規(guī)章無法解決的突出問題，可有效提升召回制度的權(quán)威性，保證召回立法的統(tǒng)一性。

3）從國外的召回立法來看，多采用基本法與單行法并行的模式。以美國為例，美國是世界上最早確立缺陷產(chǎn)品召回制度的國家，先后制定了《國家交通和機動車安全法》、《消費者產(chǎn)品安全法》、《兒童安全保護(hù)法》、《聯(lián)邦肉產(chǎn)品保護(hù)法》、《食品、藥品及化妝品法》等，其中《消費者產(chǎn)品安全法》和《兒童安全保護(hù)法》中關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回的規(guī)定屬于一般法，其他是針對特定產(chǎn)品的召回。以大陸法系國家的德國為例，其《產(chǎn)品安全法》屬于一般法，《設(shè)備安全法》和《建筑產(chǎn)品安全法》屬于針對特定產(chǎn)品的特殊法。我國在召回立法上可以借鑒這種立法模式，先制定單獨統(tǒng)一的缺陷產(chǎn)品召回法典，后根據(jù)不同產(chǎn)品的特殊需要制定召回特別法。即“在一部統(tǒng)一的產(chǎn)品召回法典的基礎(chǔ)上，制定一系列針對特定產(chǎn)品的召回特別法”。這種立法模式符合我國立法傳統(tǒng)，既能夠建立統(tǒng)一缺陷產(chǎn)品召回法律體系，又能夠與我國現(xiàn)有的召回立法成果相協(xié)調(diào)。

4）采用基本法與單行法并行的模式，符合現(xiàn)有國情。缺陷產(chǎn)品召回的對象是系統(tǒng)性缺陷，其影響面廣、危害性大，涉及社會安全，提升缺陷產(chǎn)品召回的立法層次，擴(kuò)大缺陷產(chǎn)品的召回范圍，提高缺陷產(chǎn)品召回的管理水平、優(yōu)化缺陷產(chǎn)品召回的管理機構(gòu)，制定統(tǒng)攬全局的統(tǒng)一召回法律是形勢所逼、大勢所趨。與此同時，現(xiàn)有的召回立法成果不能一概否定，按產(chǎn)品類別確定的管理部門在產(chǎn)品缺陷標(biāo)準(zhǔn)、管理流程等方面有其專業(yè)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，法無巨細(xì)，統(tǒng)一的產(chǎn)品召回法律需要配套的部門規(guī)章予以細(xì)化，增強其操作性，而且這種模式也能使管理機關(guān)順利實現(xiàn)從單一執(zhí)法到統(tǒng)一執(zhí)法的過渡。

5 結(jié)束語

在新形勢下，要充分發(fā)揮缺陷產(chǎn)品召回的制度優(yōu)勢，維護(hù)消費者的合法權(quán)益，強化企業(yè)社會責(zé)任感，維護(hù)社會公共安全，原有的按照產(chǎn)品類別分別制定單行法的立法模式所建立起來的缺陷產(chǎn)品召回立法體系已不能勝任，制定一部完整系統(tǒng)的《缺陷產(chǎn)品召回法》并配以具體的操作規(guī)則及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立層次分明的缺陷召回法律體系，既符合我國國情，也順應(yīng)時代發(fā)展要求。

[1]汪張林.論我國缺陷產(chǎn)品召回制度的建立與完善[J].現(xiàn)市營銷上，一是要依托汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鞏固中國最大商用車制造基地形象；二是堅持武當(dāng)文化與汽車文化先行，通過文化塑造旅游城市品牌；三是加大旅游與汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)等衍生產(chǎn)品的開發(fā)，支撐城市品牌，使城市形象更豐滿。通過上述營銷內(nèi)容的充實與整合，設(shè)計出統(tǒng)一的城市品牌宣傳方案，形成一個整體的、良好的、個性鮮明十堰印象和評價。

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