論我國個人房產(chǎn)稅應(yīng)定位于合理利用資源*

劉漢霞

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510006)

目前,世界上大多數(shù)成熟的市場經(jīng)濟國家都對不動產(chǎn)征稅,尤其是對私有房地產(chǎn)征收的物業(yè)稅成為地方政府的穩(wěn)定財源。我國從2003年10月在中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》中提出要“在條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”開始,房產(chǎn)稅的改革問題一直處于人們熱議的焦點。雖然物業(yè)稅的“空轉(zhuǎn)”在若干城市試點了數(shù)年,甚至上海和重慶都在2011年1月推出了征收房產(chǎn)稅的地方法規(guī),但推廣至全國似乎還需要很長一段時間。究其原因,除了征收技術(shù)上的難題未能有效解決外,在征稅目的上的搖擺和對房產(chǎn)稅的錯誤定位導(dǎo)致人們對房產(chǎn)稅正當(dāng)性的懷疑,進(jìn)一步導(dǎo)致該稅遵從度的降低、征納成本的增加,進(jìn)而阻礙了房產(chǎn)稅改革的進(jìn)程。本文將從合理利用資源的角度論證將房產(chǎn)稅定性為資源稅的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ),以期拋磚引玉,與方家共同探討我國房產(chǎn)稅改革問題。

一、我國房產(chǎn)稅的改革歷程

房產(chǎn)稅是世界各國普遍征收的一種財產(chǎn)稅,主要以房產(chǎn)為征稅對象,按照房產(chǎn)的計稅余值或出租房產(chǎn)取得的租金收入,向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種稅。

在我國,房產(chǎn)稅最早出現(xiàn)在20世紀(jì) 50 年代。原政務(wù)院在1950年頒布的《全國稅政實施要則》中規(guī)定開征房產(chǎn)稅,在1951年8月8日原政務(wù)院公布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》中將房產(chǎn)稅并入城市房地產(chǎn)稅。20世紀(jì) 80 年代,鑒于城鎮(zhèn)土地屬于國家所有,利用者沒有土地所有權(quán),我國將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地稅兩個稅種,并于1986年頒布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》。同時,城市房地產(chǎn)稅仍保留,繼續(xù)對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)、外籍個人征收,直至 2009 年 1 月 1日我國宣布廢除《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》,結(jié)束了對外資企業(yè)及外籍個人征收城市房地產(chǎn)稅的歷史,外資企業(yè)及外籍個人開始享受與內(nèi)資企業(yè)和國內(nèi)居民同等的房產(chǎn)稅待遇。[1]

在國外,房產(chǎn)稅的主要征收對象是私有房屋的所有人,而我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅主要是對生產(chǎn)經(jīng)營性房產(chǎn)征稅,個人所有的非營業(yè)用房產(chǎn)(即個人住房)免稅。隨著住房市場化改革的推進(jìn),私人擁有的商品房增多,房價不斷上漲,對個人住房征稅的問題也隨之提上了議事日程。在2003年10月召開的中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》中首次出現(xiàn)了“物業(yè)稅”概念,主要針對土地、房屋等不動產(chǎn),要求承租人或所有者按年繳納一定稅款,應(yīng)繳納的稅值會隨著不動產(chǎn)市場價值的升高而提高,因此也有人將物業(yè)稅稱為財產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅。2007年1月25日,國稅總局下發(fā)的《2007年全國稅收工作要點》將“研究物業(yè)稅方案”列入當(dāng)年工作范圍。2009年5月25日,在“物業(yè)稅空轉(zhuǎn)”約三年之際,國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委正式公布了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》,其中提到“深化房地產(chǎn)稅制改革,研究開征物業(yè)稅”。

按照財政和稅務(wù)系統(tǒng)的一些專家的設(shè)計,現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地利用稅、土地增值稅以及相關(guān)收費將被合并,轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。但考慮到從香港借用的“物業(yè)稅”概念并不能確切表達(dá)我國房產(chǎn)稅改革的設(shè)想,有些學(xué)者建議用“不動產(chǎn)稅”或“房產(chǎn)稅”的替代“物業(yè)稅”。從2010年起,中央出臺的政策性文件開始采用“房產(chǎn)稅”概念。2011年1月底,重慶政府、上海市政府先后正式試點開征房產(chǎn)稅。2011年1月27日《上海市房產(chǎn)稅實施細(xì)則》公布；2011年1月28日《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細(xì)則》公布。

從我國房產(chǎn)稅改革的歷史和現(xiàn)狀來看,我國房產(chǎn)稅改革將朝著以下趨勢發(fā)展：

征稅范圍擴大化。根據(jù)我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例,對位于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)每年征收房產(chǎn)稅,不在開征地區(qū)范圍之內(nèi)的工廠、倉庫等不征收房產(chǎn)稅。但個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免交房產(chǎn)稅,即對個人住房用于出租或其他經(jīng)營目的的,要征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地利用稅或城市房地產(chǎn)稅,但對個人自有自住住房免稅。近年熱議的物業(yè)稅及近年試點的房產(chǎn)稅就是針對原來免稅的個人自有自住住房。

稅基計算動態(tài)化。根據(jù)我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例,對外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅,對內(nèi)資企業(yè)是房、地分開的,而且沒有充分考慮地段的因素,沒有幾年重評一次稅基的規(guī)定。因此,不動產(chǎn)稅在我國目前的總稅收中還是一個很小的部分。未來的房產(chǎn)稅將根據(jù)市場價格計稅,并將成為地方穩(wěn)定重要的稅種。

納稅環(huán)節(jié)合理化。從國際比較的角度看,我國涉房稅負(fù)不僅不算低,而且已經(jīng)很高,與房地產(chǎn)開發(fā)和交易有關(guān)的稅費高達(dá)60多種,占房價的比例可達(dá)約四成。但這些稅收都集中在房產(chǎn)的開發(fā)和交易環(huán)節(jié),持有環(huán)節(jié)的稅種很少,導(dǎo)致房屋保有零成本,推動囤積房產(chǎn)的積極性。針對個人住房的房產(chǎn)稅將摒棄以往重交易環(huán)節(jié)的模式,向重保有環(huán)節(jié)的征稅模式轉(zhuǎn)變,有助于我國稅收制度的優(yōu)化。

二、對目前房產(chǎn)稅改革目標(biāo)的存疑

如果從20世紀(jì)80算起,我國房地產(chǎn)稅的改革歷經(jīng)30多年,但從來沒有哪次改革像近年的房產(chǎn)稅改革那樣觸發(fā)公眾廣泛的關(guān)注,不僅因為正在進(jìn)行的針對保有階段的的房產(chǎn)稅改革觸動著各種主體的切身利益,而且因為目前經(jīng)濟環(huán)境下的房產(chǎn)稅改革承載著人們太多的期望。從目前學(xué)界比較流行的關(guān)于房產(chǎn)稅改革目標(biāo)的理解和闡釋上可見一斑。

(一)打壓不斷高企的房價

自從上世紀(jì)90年代我國推行住房商品化政策以來,房價連續(xù)多年上漲,房價問題一直是人們關(guān)注的重點。在發(fā)達(dá)國家,房價收入比為1.5-5.5,在發(fā)展中國家為4-6,但在我國已經(jīng)超過6。根據(jù)上海易居房地產(chǎn)研究院2010年5月20日發(fā)布的報告顯示,2009年我國房價收入比達(dá)8.03,京、滬、深、杭四地純商品住宅的房價收入比均超過14。[2]

我國房價的瘋漲,除了人口紅利帶來的剛性需求拉動的原因外,最主要的是投機炒作推動的結(jié)果。雖然2010年4月份開始至今,中央政府不斷出臺房地產(chǎn)調(diào)控措施,且出臺措施越趨嚴(yán)厲,但國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,2011年8月份,70個大中城市的新建住宅價格8月份全面上漲,北京的房價同比上漲了1.9%,上海的房價則上漲了2.8%,上漲最快的城市是南昌,同比上漲了9.1%。

房價太高必然會直接影響居民對其他用品的消費,對拉動內(nèi)需有害無益。對于中低收入家庭,高房價還具有“擠出效應(yīng)”,即房價超出了中低收入家庭的購買力,中低收入家庭正常住房需求無法通過市場途徑得到滿足。因此開征物業(yè)稅將抑制投機活動,并促使物業(yè)因持有成本上升而加快流通,從而增加住房供給,有利于房價理性回歸。同時,物業(yè)稅一旦推出很可能取消土地出讓金、房產(chǎn)稅和土地增值稅等稅費,房地產(chǎn)開發(fā)成本將大幅下降,房價也必然隨之下降,降低了購房“門檻”,有利于解決中低收入家庭的“住房難”問題。[3]

(二)增加地方財政收入

從國際比較的角度看,中國涉房稅負(fù)不僅不算低,而且已經(jīng)很高,與房地產(chǎn)開發(fā)和交易有關(guān)的稅費高達(dá)60多種,占房價的比例可達(dá)約四成。但是由于分稅制的限制,地方政府從中分得的收入很少,而城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快迫使地方政府必須加大城市建設(shè)的投入。在這種“兩難”情形下,不必上交中央財政的土地出讓金成為地方政府方便快捷的資金來源。地方政府通過“賣地”籌集城市建設(shè)資金,促成“土地財政”模式的流行。但土地資源畢竟是有限的,“土地財政”模式運行至今幾乎到了山窮水盡的地步。有專家統(tǒng)計,我國土地出讓金約占到地方財政收入的30% 以上,但是隨著城市化的快速推進(jìn),城市中心區(qū)域可供出售土地大幅減少,甚至出現(xiàn)“無地可賣”的境地,而郊區(qū)土地因耕地保護(hù)政策也很難大規(guī)模上市交易,地方政府來自土地的財政收入將越來越少。而與之同時,城市中心區(qū)域土地價格已大幅升值,而政府在現(xiàn)有的土地稅制下根本無法分享土地保有階段增值收益。地方政府只有開拓新稅源才能彌補“土地財政”的減少,才能提供更多更優(yōu)質(zhì)的城市公共產(chǎn)品。[3]如果開征房地產(chǎn)稅,基于土地等不動產(chǎn)價值征收,稅收額相對穩(wěn)定并可長期持續(xù),或可成為未來地方政府提高財政收入的一項更好選擇。有學(xué)者估算我國開征房地產(chǎn)稅的稅收規(guī)模將在2000億元到6000億元之間,占地方稅收的比重可達(dá)23.9%到71.4%,能夠成為地方的主體稅種。另一些學(xué)者測算房地產(chǎn)稅改革后其稅收總額將占市級地方財政收入的10%-20%,將成為地方財政收入的重要來源,但房地產(chǎn)稅改革對發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)地方政府影響不同。

(三)調(diào)節(jié)貧富差距

稅收本該是調(diào)節(jié)收入分配差距的重要杠桿,然而,我國的財稅政策對收入分配的調(diào)節(jié)卻一直收效甚微。我國目前個人所得稅的稅基是個人的貨幣收入,以實物形式表現(xiàn)的福利和職務(wù)消費等構(gòu)成個人實質(zhì)性收入的部分沒有納入征稅范圍,“灰色收入”亦無納稅的可能。因此真正高收入者其稅負(fù)反而會較低。高收入群體的稅收“管不住”已經(jīng)成為各級稅務(wù)部門面臨的普遍難題。目前,我國房產(chǎn)稅以房產(chǎn)的計稅價值或租金收入為計稅依據(jù)。其中,按房產(chǎn)計稅價值征稅,主要依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納。由于沒有考慮房屋升值帶來的“溢價”,在房價瘋漲環(huán)境下的原值計稅法已不符合現(xiàn)實。

房地產(chǎn)稅根據(jù)評估價值征收,能很好地與支付能力相匹配,理論上對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅是對資本征稅,具有調(diào)節(jié)貧富差距的累進(jìn)稅作用。[4]由于我國沒有財產(chǎn)稅,房產(chǎn)稅更多是作為一種調(diào)節(jié)貧富差距的手段。只有這樣,房產(chǎn)稅的開征才可以不受到太多利益因素的干擾,才不會繼續(xù)停留“霧里看花”的狀態(tài)。否則的話,現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅就是一種為了打壓房價的特別消費稅或取得地方收入的臨時稅,不利于我國建立常態(tài)的財產(chǎn)稅制,更遑論與國際稅制接軌。[5]

但是,2011年我國在上海、重慶進(jìn)行了房產(chǎn)稅改革試點,從試點情況來看,上述目標(biāo)的實現(xiàn)差強人意。首先,課稅稅率方面,現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點的效果難以達(dá)到抑制房價的作用。比如上海的房產(chǎn)稅稅率只有0.6%,而大多數(shù)非高檔住房(房價低于全市上一年度均價兩倍的商品住房)只適用0.4%的稅率,國際上房產(chǎn)稅稅率基本在1%左右。不僅如此,上海的稅基還要根據(jù)市價打七折。在一些高檔社區(qū),房產(chǎn)稅的繳納額與物業(yè)費加水電費差不多,對高收入人群無威懾力。雖然房產(chǎn)稅改革試點向社會傳遞的是政府抑制房價的傾向,但無論從上海等一線城市的房價來看,還是從山東臨沂等二、三線城市的房價來看,在大戶型或豪華型房價沒有降低的情況下,中小戶型的房價仍有漲幅,而且處于持續(xù)引漲的地位。因此,在當(dāng)前的房地產(chǎn)市場條件下,房產(chǎn)稅難以直接發(fā)揮抑制房價的作用。[6]因此,有學(xué)者指出,如果真要抑制炒房和降低房價,最好是開征高檔房產(chǎn)“特別消費稅”(如10萬一20萬元/平方米的住房交20%消費稅；20萬一30萬元/平方米的住房交50%消費稅；30萬元/平方米以上的住房交80%消費稅,在交易環(huán)節(jié)一次征收),不僅能起到抑制房價的作用,還會為建設(shè)保障房和廉租房提供可觀的建設(shè)資金。[7]

其次,在房產(chǎn)稅的覆蓋面方面,上海實施的方案是對新購住房征稅,存量房不征稅,重慶雖然沒有對存量房免稅,但也只對極少數(shù)別墅征稅。因此,對囤房的打擊相對有限,調(diào)節(jié)財富分配的功能基本落空,可以增加的稅源也較少,土地利用格局基本難以發(fā)生大的變動。

第三,上海房產(chǎn)稅率暫定為0.6%,重慶的房產(chǎn)稅率定位0.5%-1.2%。這樣低的稅率,其實對地方財政收入也無多大意義。據(jù)媒體報道,上海房產(chǎn)稅開征三個月,約有20筆應(yīng)征房產(chǎn)稅已經(jīng)繳納,所收稅款不及一套房,重慶市已經(jīng)入庫的房產(chǎn)稅試點征收稅款也有區(qū)區(qū)幾十萬元。

總的來說,兩地的房產(chǎn)稅的試點方案與預(yù)期目標(biāo)相差較遠(yuǎn),這主要是為了使試點順利起動而不會造成太大市場波動和社會震動的穩(wěn)妥考慮。與國際上通行的房產(chǎn)稅相比,兩地實施的實質(zhì)上只是“房產(chǎn)消費特別稅”,并非真正意義上的房產(chǎn)稅,因此涉及面小、力度有限,不可能同時實現(xiàn)抑制房價、增收、均貧富的三大目標(biāo)。況且,真正的房產(chǎn)稅也不是應(yīng)以這“三大任務(wù)”為目標(biāo)。很多學(xué)者曾就此發(fā)表異議,在此不贅述。

三、房產(chǎn)稅定位于合理利用資源的理論基礎(chǔ)

筆者認(rèn)為,房產(chǎn)離不開土地,土地是一種有限的稀缺資源,在我國,城市的土地是全民所有制的,超出實際需要的占有無異于資源浪費,因此,如果將房產(chǎn)稅的功能定位于合理利用資源也許更合理。其法理基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)如下：

(一)房產(chǎn)稅定位于合理利用資源的法理基礎(chǔ)

1. 住宅權(quán)是公民的基本人權(quán)之一

衣、食、住、行是人類生存的基本物質(zhì)需要,是保證勞動力的再生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件,其中,棲身之所是使人們能夠休養(yǎng)生息的必要條件。適當(dāng)?shù)纳罹幼】臻g是公民生存權(quán)的體現(xiàn),擁有住宅權(quán)是實現(xiàn)人權(quán)的基礎(chǔ)條件之一。早在1919年德國就在《魏瑪憲法》第155條規(guī)定： “國民每個家庭能獲得健康之住宅及生活空間”。1946年《世界人權(quán)宣言》明確宣布： “人人有權(quán)享有為維持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水準(zhǔn),包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！?966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》則進(jìn)一步規(guī)定： “人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn),包括足夠的食物、衣著和住房,并能不斷改進(jìn)生活條件。”至今有50多個國家的憲法規(guī)定了公民的住房權(quán)。[8]

在現(xiàn)代社會,住房不應(yīng)僅僅理解為四面墻壁和一個屋頂,也不應(yīng)僅僅視為商品,而應(yīng)被看作是促進(jìn)正義、平等、和平的工具。住房權(quán)的保障對象并非住宅,而是適當(dāng)住房。基于此,住房權(quán)亦稱適當(dāng)住房權(quán),是指公民獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的,有良好的物質(zhì)和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的,具有安全、健康、尊嚴(yán),并不受歧視的住房的權(quán)利。[9]

2. 解決民生問題是現(xiàn)代政府的憲法責(zé)任

公民享有住房權(quán)意味著政府的憲法責(zé)任,政府必須采取適當(dāng)措施,在財力所及范圍內(nèi)盡可能地保障公民享有住房權(quán),讓老百姓有適當(dāng)居住條件是政府解決民生問題的根本任務(wù)之一。黨的十七屆五中全會以及“十二五”規(guī)劃中都突出強調(diào)保障和改善民生的重要性,將改善公民的居住條件納入各級政府工作職責(zé)范圍內(nèi)。為履行憲法責(zé)任,政府應(yīng)以民生為導(dǎo)向,在住房的建設(shè)、分配和消費方面應(yīng)遵循以下管理原則： 一是滿足需要。不是滿足少數(shù)人的需要而是以滿足整個社會需要為取向,也不是僅僅滿足居住需要,而是以滿足生活、生產(chǎn)、生態(tài)需要為綜合目標(biāo)。二是消費適度。即從國情出發(fā)建立科學(xué)合理的住房建設(shè)和消費模式,引導(dǎo)理性消費,促進(jìn)人與自然的和諧。三是公平正義。不僅強調(diào)代內(nèi)公正,同時也包括代際公正,實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)社會和諧。

(二)房產(chǎn)稅定位于合理利用資源的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

1. 土地具有不可再生資源的特性

一般認(rèn)為,人類參與下可以重新產(chǎn)生的資源是可再生資源,如農(nóng)田,如果耕作得當(dāng),可以使地力常新,不斷為人類提供新的農(nóng)產(chǎn)品；而石油、煤炭等屬非再生的耗竭性資源。為促進(jìn)人類合理高效地利用,對可耗竭的資源,如礦產(chǎn)征稅是世界上大多數(shù)國家的共同做法。然而,土地雖然不屬于消耗性資源,但適宜人居的土地資源是有限的,更因為附著了建筑物的土地限制了其他功能的發(fā)揮,建筑物拆除后也不可能使其恢復(fù)到原來的用途,土地其實也具有不可再生的特點。

2. 房產(chǎn)稅是資源所有者實現(xiàn)利益的體現(xiàn)

世界上大多數(shù)國家均通過立法確認(rèn)礦產(chǎn)資源作為社會財富歸國家所有或全民所有,國家有權(quán)通過出讓開采權(quán)或征收礦產(chǎn)稅獲得利益。與其他國家土地所有制不同的是,在我國,土地是國有的,對土地利用者征稅是國家行使資源所有者權(quán)利的當(dāng)然途徑。當(dāng)資源價格在一定時期內(nèi)大幅上漲而產(chǎn)生超額利潤時,政府就有必要采取措施對這部分超額利益進(jìn)行分配。所以,認(rèn)為征收了土地出讓金就不應(yīng)該征收房產(chǎn)稅的觀點是不對的。因為“稅”不等于“財產(chǎn)利用的對價”,“土地出讓金”的性質(zhì)是土地利用權(quán)的價格,即憑借所有者的身份對利用權(quán)持有人收取的地租。而房產(chǎn)稅,其性質(zhì)是不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)上利用權(quán)持有人所必須繳納的法定稅負(fù),收取者憑借的是社會管理者的政治權(quán)力?！白狻迸c“稅”兩者是合理匹配并行不悖的關(guān)系,不存在所謂不可克服的“法理障礙”?！爸貜?fù)征收”問題在復(fù)合稅制自身就必然存在,只是設(shè)計合理與否的問題,“租”與“稅”的所謂“重復(fù)”更不應(yīng)看作什么硬障礙。[11]

3. 房地產(chǎn)的增值包含著級差地租

眾所周知的事實是地段越好的地方房價越高,而地段好的地方往往也是公共投入較大的地方,地段升值與公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高(如公共設(shè)施配備、環(huán)境保護(hù)程度)正相關(guān)。受地理位置影響,房價升值差異較大,這實際上是由于級差地租的作用所致。級差地租是資源價值的部分,與利用者無關(guān),國家作為資源的所有者應(yīng)通過制度設(shè)計將級差地租收歸國有,對級差地租的調(diào)節(jié)是資源利益分配中的核心問題。

四、房產(chǎn)稅定位為合理利用資源的現(xiàn)實考量

對個人擁有的超面積住房征收房產(chǎn)稅是我國現(xiàn)實情況下的必然選擇,因為：

(一)高房價與高空置率并行

我國的住房價格已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民收入可承受的范圍,現(xiàn)實中涌現(xiàn)的“蟻族”、“蝸居”、“裸婚”等新名詞也形象地反映了人們面對高房價的無奈和憤怒。同時,與高價相并行的高空置率則無情地揭示了貧富分化導(dǎo)致的資源利用不公平、低效率的社會現(xiàn)實?！吨袊鞘袪顩r2010-2011》白皮書宣稱,2008年全國城鎮(zhèn)居民人均住房利用面積達(dá)23平方米(人均住房建筑面積接近30平方米),城鎮(zhèn)居民的自有住房擁有率已達(dá)87.8%。但是,住房占有差異明顯,貧富差距很大。一邊是部分中低收入家庭和大批“新城鎮(zhèn)居民”,尤其是“蟻族”住房窘迫,另一邊是在部分大城市出現(xiàn)大量空置房,住房空置率已接近或超過國際警戒線。2010年4月,有媒體報道,上海、北京和深圳等城市的房屋空置率已達(dá)到40%。更刺激國人神經(jīng)的是,有報道稱我國高達(dá)6540萬套住宅電表連續(xù)6個月讀數(shù)為零,空置房足以供2億中國人居住。[12]雖然上述數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性,但我國房屋空置率畸高是一個不爭的事實。

雖然導(dǎo)致這種兩極化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因很多,但現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制無疑有不可推卸的干系。在現(xiàn)有稅制下,房產(chǎn)的持有成本幾乎為零,這使得房地產(chǎn)投機成分增加,突出表現(xiàn)在投資房地產(chǎn)不是為了獲取穩(wěn)定的租金回報,而是為了獲取高額的買賣差價,在這種投資心態(tài)下,出現(xiàn)了大量商品房空置的現(xiàn)象。

房屋空置浪費了稀缺的土地資源,造成資源享有的不公平,貧富差距加大。如果開征房產(chǎn)稅,將改變房產(chǎn)的“零成本”持有模式,房產(chǎn)持有成本的上升將能夠有效地打擊開發(fā)商的“捂盤”行為和居民“囤積居奇”的投機行為,從而加速房產(chǎn)流轉(zhuǎn),商品房可出售和可出租房地產(chǎn)均將大幅增加,促使房價理性回歸和租金下調(diào),有利于解決“有房無人住,有人無房住”的內(nèi)在矛盾。

(二)財產(chǎn)稅的征稅成本高昂

按房地產(chǎn)評估值征稅是國際上的普遍做法,以市場價值作為計稅基礎(chǔ)符合市場經(jīng)濟的基本原則。依照各國現(xiàn)行稅制,每一筆土地及房屋都得征稅,都得根據(jù)政府定期查定之價格加以計算征定。為了課稅的目的,政府通常會在每隔一階段就會對所管轄區(qū)域內(nèi)之房地產(chǎn)進(jìn)行一次估價,每幢房產(chǎn)納稅應(yīng)根據(jù)查定價格加以計算。而這種查定的價格,在進(jìn)行下一次查定價格之前,沒有重大事故發(fā)生,不得變更。政府在查定房地產(chǎn)價格時可能有以下的幾種方法： 一是市場交易法；二是成本法；三是資本法。[13]以上三種方法的采用都需要一定的基礎(chǔ)條件,如良好的土地和建筑物記錄、準(zhǔn)確評估房地產(chǎn)的價值、稅務(wù)部門掌握真實的市場交易信息。但是,在我國,這三個條件在近期內(nèi)都不可能實現(xiàn)。如果要準(zhǔn)備這些基礎(chǔ)需要投入大量的人力物力,可能征收的房產(chǎn)稅還不足以支付征稅的成本。但如果按照地段的均值征稅不僅可以節(jié)約納稅成本,還可以適當(dāng)降低居住密度,使城市人口分布合理化。

綜上所述,筆者認(rèn)為,在我國對個人擁有的房產(chǎn)課稅應(yīng)從國情出發(fā)定位于合理利用土地資源,以有效解決“富人有房無人住,窮人無錢住不起”的窘境。如果將人均居住面積定為60平方米,允許在人們自愿選擇征稅起點以下的房產(chǎn)(如,可以選擇保留地段好的房產(chǎn)),其他超面積的房產(chǎn)按照地段或區(qū)域的一般價格征稅。這樣不僅可以在尊重居民選擇權(quán)、保障其財產(chǎn)權(quán)的前提下提高納稅遵從度,還可以節(jié)約征稅成本,提高征稅效率,促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

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