耕地保護(hù) 多舉措科學(xué)管理

本刊記者 藍(lán)穎春

耕地是土地資源中的精華，也是重要的環(huán)境因子，耕地保護(hù)對(duì)自然資源和環(huán)境保護(hù)都具有重要意義。

據(jù)國(guó)土資源部耕地司負(fù)責(zé)人介紹，在保護(hù)耕地10多年的發(fā)展歷程中，國(guó)土資源系統(tǒng)各部門(mén)始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展總要求，不斷提升保發(fā)展、保資源、保民生的能力和水平，建立起了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)的制度體系。

基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田是耕地中的精華?；巨r(nóng)田保護(hù)對(duì)確保國(guó)家糧食安全具有極其重要的作用。在國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作下，基本農(nóng)田劃定規(guī)則越來(lái)越完善，管護(hù)制度越來(lái)越健全。

2003年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》，采取了有力措施，堅(jiān)決遏制住了當(dāng)時(shí)因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)熱導(dǎo)致各類(lèi)非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象。

2004年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)手，歷時(shí)9個(gè)月，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作，有力地糾正了一些地方忽視基本農(nóng)田保護(hù)的傾向。

2005年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須確?；巨r(nóng)田保護(hù)數(shù)量、嚴(yán)禁違法占用基本農(nóng)田、不得擅自改變基本農(nóng)田用途、切實(shí)提高基本農(nóng)田質(zhì)量、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。

2005年，全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作會(huì)議召開(kāi)，提出了“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求。同年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展設(shè)立基本保護(hù)示范區(qū)工作的通知》，2006年在全國(guó)正式確定了116個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。示范區(qū)建設(shè)，為探索建立基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制提供了大量鮮活經(jīng)驗(yàn)，全面提升了基本農(nóng)田保護(hù)管理水平。

2009年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確“基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊、標(biāo)注在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記證書(shū)上，并設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志”。根據(jù)中央要求，國(guó)土資源部根據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，會(huì)同農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了永久基本農(nóng)田劃定工作。

2009年，國(guó)土資源部與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》，2010年再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，明確永久基本農(nóng)田劃定的原則、任務(wù)、程序和管理要求，確保永久基本農(nóng)田依法依規(guī)上圖入庫(kù)（數(shù)據(jù)庫(kù)）、落地到戶。

2011年，國(guó)土資源部頒布了《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T1032-2011），從技術(shù)層面上規(guī)范了永久基本農(nóng)田劃定的程序、規(guī)定和成果要求，基本農(nóng)田劃定實(shí)行了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

用地審批制度

從1999年修訂實(shí)施的《土地管理法》，確立了以土地用途管制為核心，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和促進(jìn)土地節(jié)約集約利用為重點(diǎn)的建設(shè)用地審批制度后。十年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，不斷深化土地審批制度改革，規(guī)范改進(jìn)用地審批工作，提高審批效率，為國(guó)家快速發(fā)展提供了有力的用地保障，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

首先，2001年，國(guó)土資源部下發(fā)了簡(jiǎn)化建設(shè)用地審批工作程序有關(guān)問(wèn)題的通知，邁出了建設(shè)用地審批制度改革的第一步。近幾年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，用地需求激增，按照中央轉(zhuǎn)變政府職能，合理設(shè)置中央和地方事權(quán)，強(qiáng)化中央部門(mén)監(jiān)督管理職能要求，在現(xiàn)有法律框架下，建設(shè)用地審批制度改革步伐加快，先后出臺(tái)了多個(gè)文件，強(qiáng)化省級(jí)政府和國(guó)土資源部門(mén)的責(zé)任，大幅簡(jiǎn)化用地報(bào)件，優(yōu)化程序，提高效率。

其次，在21世紀(jì)初，當(dāng)我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金時(shí)期，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)體制大轉(zhuǎn)型，大批國(guó)家重大工程項(xiàng)目紛紛上馬之時(shí)。國(guó)土部積極與行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)系溝通，成立用地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)研究解決用地中有關(guān)問(wèn)題，出臺(tái)文件，明確用地支持政策，簡(jiǎn)化用地報(bào)批程序，保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法及時(shí)用地。

2000～2011年，經(jīng)部審查通過(guò)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地達(dá)2703萬(wàn)畝（其中耕地1130萬(wàn)畝），為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了可靠保障。

再次，在2006年，為貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控，抑制一些行業(yè)和地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地規(guī)模的精神，國(guó)土資源部提出加強(qiáng)土地調(diào)控、嚴(yán)格新增建設(shè)用地審查報(bào)批的政策意見(jiàn)，適當(dāng)放緩建設(shè)用地審批速度，抑制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

最后，2008年，當(dāng)席卷世界的金融危機(jī)波及中國(guó)時(shí)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)家金融危機(jī)，在黨中央、國(guó)務(wù)院做出擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的重大戰(zhàn)略部署后，及時(shí)調(diào)整用地政策，出臺(tái)《關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務(wù)和監(jiān)管工作的通知》，明確用地支持政策，加大用地保障力度。

耕地占補(bǔ)平衡制度

1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》確立了耕地占補(bǔ)平衡制度。其中明確的規(guī)定了，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，占地單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾耕地的，應(yīng)按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。

1999～2001年，國(guó)土資源部先后印發(fā)了三個(gè)重要文件《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》、《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，對(duì)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的方式、措施以及審查把關(guān)等方面提出了明確要求，建立了耕地占補(bǔ)平衡掛鉤、補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)、臺(tái)帳等配套制度，確保補(bǔ)充耕地落到實(shí)處。

2006年6月國(guó)土資源部發(fā)布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，建立了耕地占補(bǔ)平衡考核制度。從2007年至今，先后開(kāi)展了5次全國(guó)耕地占補(bǔ)平衡考核。

2008～2010年國(guó)土資源部先后印發(fā)了《關(guān)于土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目信息備案有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于抓緊開(kāi)展報(bào)部備案補(bǔ)充耕地核實(shí)工作的通知》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》，明確了土地整理復(fù)墾項(xiàng)目信息備案的具體要求；進(jìn)一步強(qiáng)化了耕地先補(bǔ)后占的有關(guān)規(guī)定；依托部綜合信息監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建了耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地占補(bǔ)平衡工作的全面全程監(jiān)管。

征地管理制度

為推動(dòng)征地制度改革，國(guó)土資源部于2001年8月提出《征地制度改革試點(diǎn)總體方案》，明確了改革主要目標(biāo)是建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新的征地制度，并按照積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，于2001～2002年先后在廣東佛山、浙江嘉興等19個(gè)城市分二批部署征地制度試點(diǎn)城市改革，對(duì)征地補(bǔ)償、安置、程序等率先探索，大膽實(shí)踐，不少試點(diǎn)城市都積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了先行探索引導(dǎo)作用。

2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），吸收了征地制度改革試點(diǎn)的研究成果和成功經(jīng)驗(yàn)，按照“被征地農(nóng)民生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的要求，在完善征地補(bǔ)償辦法和安置途徑、健全征地程序、加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)管等方面做了重要改進(jìn)，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，落實(shí)了就業(yè)安置和社會(huì)保障措施，推行了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，規(guī)范了征地程序。

為貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)28號(hào)文件精神，國(guó)土資源部先后下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，進(jìn)一步規(guī)范土地征收的審查報(bào)批、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、征地程序等，加快推進(jìn)征地制度改革。

2008年十七屆三中全會(huì)提出了改革征地制度、嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，為征地制度改革進(jìn)一步明確了原則和方向。2010年6月，國(guó)土資源部《關(guān)于部署開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)工作的通知》，將天津、武漢等11個(gè)城市作為征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)在縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，拓展安置途徑等方面進(jìn)行改革探索。

為切實(shí)保障被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，2010年國(guó)土資源部又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，從用地預(yù)審時(shí)足額落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)，建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，將征地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人，鼓勵(lì)單列被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，落實(shí)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置有關(guān)政策，合理設(shè)置征地批后實(shí)施程序，落實(shí)征地批后實(shí)施反饋制度等多方面，進(jìn)一步改進(jìn)和完善征地政策與制度。這標(biāo)志著我國(guó)征地制度建設(shè)再次邁出重要步伐。

耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度

各級(jí)政府履行耕地保護(hù)責(zé)任是黨中央、國(guó)務(wù)院的一貫要求，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)地方政府保護(hù)耕地的責(zé)任、建立耕地保護(hù)責(zé)任考核體系、嚴(yán)格責(zé)任追究等作出了明確規(guī)定，讓耕地保護(hù)成為各級(jí)政府擔(dān)當(dāng)?shù)摹坝踩蝿?wù)”。

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，進(jìn)一步明確省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，各省、自治區(qū)、直轄市的省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)是耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，同時(shí)對(duì)考核的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、參考依據(jù)、結(jié)果應(yīng)用等做出了詳細(xì)的規(guī)定，標(biāo)志著省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制正式建立。從2006年起，每五年為一個(gè)規(guī)劃期，在每個(gè)規(guī)劃期的期中和期末，國(guó)務(wù)院對(duì)各省（區(qū)、市）的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況各考核一次，由國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局組織考核。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線；把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容。

2010年，《中共中央關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2010〕1號(hào)）提出，“落實(shí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，上級(jí)審計(jì)、監(jiān)察、組織等部門(mén)參與考核”。從法定義務(wù)到中央決定要求，黨和國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)日益重視，任務(wù)越加明確，已經(jīng)把耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的檢查與考核，作為檢驗(yàn)政府落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的必要措施和重要手段。

耕地質(zhì)量管理制度

在1999年，國(guó)土資源部通過(guò)了新一輪國(guó)土資源大調(diào)查，在全國(guó)部署開(kāi)展了農(nóng)用地分等工作，這是繼第一次全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查摸清農(nóng)用地?cái)?shù)量和權(quán)屬后，對(duì)農(nóng)用地質(zhì)量進(jìn)行的第一次全面調(diào)查。

這項(xiàng)工作從統(tǒng)一技術(shù)方法、分省組織實(shí)施到全國(guó)匯總工作的完成，歷時(shí)十年，全國(guó)共投入人力130多萬(wàn)，中央財(cái)政投入1．2億元，取得了報(bào)告、圖件、數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)表冊(cè)、影像資料和標(biāo)準(zhǔn)樣地實(shí)物等一系列豐富成果，首次全面查清了我國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)及其分布狀況，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的統(tǒng)一可比。

這是國(guó)土資源領(lǐng)域完成的一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性科技創(chuàng)新工程，拓展了最嚴(yán)格的土地管理制度的科技基礎(chǔ)。該項(xiàng)成果2009年通過(guò)專(zhuān)家論證并正式對(duì)外發(fā)布，得到相關(guān)領(lǐng)域院士們的高度評(píng)價(jià)；2011年在國(guó)家博物館展出，得到多位中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。目前，該成果已在國(guó)土資源管理相關(guān)領(lǐng)域得到初步應(yīng)用，為相關(guān)政策制度的制定提供了重要支撐。

為及時(shí)掌握耕地質(zhì)量變化，實(shí)現(xiàn)成果動(dòng)態(tài)更新，確保成果現(xiàn)勢(shì)性，更好地支耕地質(zhì)量管理工作，近年來(lái)積極探索建立耕地質(zhì)量等級(jí)更新評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。

2011年國(guó)土資源部在全國(guó)部署開(kāi)展了基于最新土地變更調(diào)查的耕地質(zhì)量等級(jí)成果完善更新工作，計(jì)劃于2013年全面完成，屆時(shí)將形成與土地調(diào)查比例尺精度一致的最新耕地質(zhì)量等級(jí)成果，成為今后年度變更的本底。

與此同時(shí)，還部署開(kāi)展了15個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，重點(diǎn)對(duì)土地整治引起的耕地等級(jí)變化，以及土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)新增耕地和因各種因素減少耕地對(duì)區(qū)域耕地產(chǎn)能的影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。目前，各項(xiàng)工作都在按照部的統(tǒng)一要求有序推進(jìn)，將為建立健全耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)制度奠定良好的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地整治制度

1999年，新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，開(kāi)征新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)和土地整理，從法律上解決了土地整理資金來(lái)源，為土地整理全面開(kāi)展提供了穩(wěn)定的資金保障。之后，土地整治在全國(guó)逐步成規(guī)模、規(guī)范化地開(kāi)展起來(lái)。

2000～2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部利用中央分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)共安排3054個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，總建設(shè)規(guī)模達(dá)248萬(wàn)公頃（3730萬(wàn)畝），總投資450億元。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”， 2006年，根據(jù)國(guó)發(fā)28號(hào)文件精神，國(guó)土資源部部署了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，開(kāi)始探索農(nóng)地整理與村莊土地整理相結(jié)合的具體實(shí)施途徑。

十七屆三中全會(huì)決定提出：“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”后，從2009年開(kāi)始，每年中央1號(hào)文件和政府工作報(bào)告也對(duì)土地整治做了戰(zhàn)略部署。

2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，對(duì)做好農(nóng)村土地整治工作提出明確要求。2012年3月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》。按照國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)土資源部會(huì)同相關(guān)部門(mén)，全面部署推進(jìn)土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工作。

十多年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各地積極開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作，土地整治工作逐步走上了制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路，實(shí)現(xiàn)了“規(guī)模擴(kuò)展、內(nèi)涵延伸、品質(zhì)提升”的重大轉(zhuǎn)變。

從分散的項(xiàng)目轉(zhuǎn)向重大工程、示范建設(shè)及一般項(xiàng)目相結(jié)合，從農(nóng)用地整理為主轉(zhuǎn)向田、水、路、林、村綜合整治，從補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量為主轉(zhuǎn)向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件并重。土地整治已成為保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)。

土地復(fù)墾制度

土地復(fù)墾是指在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。

1988年，國(guó)務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，按照國(guó)務(wù)院的要求，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)積極開(kāi)展土地復(fù)墾，特別是近10年來(lái)，在保護(hù)和補(bǔ)充耕地資源，保障糧食安全和生態(tài)安全，堅(jiān)守18億畝耕地紅線等方面發(fā)揮了重要作用。

復(fù)墾率逐年得到提高，已由1987年的1%提高到目前的25%左右。2011年3月5日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《土地復(fù)墾條例》，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。

在新地時(shí)期，加強(qiáng)土地復(fù)墾，對(duì)我國(guó)土地資源的合理和有效利用、嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的貫徹和落實(shí)，促進(jìn)基層民眾民主議政，法制建設(shè)與社會(huì)和諧有著深遠(yuǎn)的歷史意義。

基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制

2005年，國(guó)土資源部頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見(jiàn)》，首次提出“探索建立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制”。

2007年，國(guó)家調(diào)整中央分成的新增費(fèi)分配方式，提高新增費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，首次向基本農(nóng)田保護(hù)面積大、任務(wù)重的地區(qū)傾斜，并專(zhuān)項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)等支出。

2008年大幅度提高耕地占用稅，由此基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)歷了從單純依靠行政、法律手段，到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)的重要轉(zhuǎn)變。

十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，首次在中央文件中提出“建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”；2009年和2010年的中央1號(hào)文件，均要求盡快出臺(tái)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體辦法。在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，要求“實(shí)施全國(guó)新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，加大糧食主產(chǎn)區(qū)投入和利益補(bǔ)償”。中央領(lǐng)導(dǎo)也做出指示要求開(kāi)展建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，完善土地收益基金制度，明確土地收益基金計(jì)提比例，專(zhuān)項(xiàng)用于耕地保護(hù)。

為貫徹落實(shí)中央精神，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”，并與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)和完善永久基本農(nóng)田劃定有關(guān)工作的通知》，要求各地做好基本農(nóng)田劃定工作，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制建立奠定基礎(chǔ)。

這一系列的政策要求，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償問(wèn)題的高度關(guān)注。目前一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也在積極探索開(kāi)展“激勵(lì)性補(bǔ)償”，如浙江海寧、廣東佛山、東莞、四川成都等將新增費(fèi)和土地出讓收益等，按照基本農(nóng)田保護(hù)面積，給予農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，湖北、湖南等地對(duì)基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予耕地保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，均取得了一定的效果。