守住紅線 保障糧食安全

本刊記者 藍穎春

金秋十月稻谷香。金燦燦的田野里，風吹著結(jié)滿沉甸甸果實的稻穗，掀起一層層金黃的波浪。人們在波浪里，辛勤地收割著這黃澄澄的果實，汗水掩飾不住人們臉上的喜悅，今年又是一個豐收年。

據(jù)農(nóng)業(yè)部的消息，今年秋糧豐收已成定局，全年糧食生產(chǎn)有望實現(xiàn)“九連增”。這也就意味著我國用占世界9%的耕地，生產(chǎn)了占世界20%的糧食。

然而“九連增”來之不易，為了保障糧食增產(chǎn)，我們必須守住18億畝耕地紅線；必須不斷地提升耕地質(zhì)量，使耕地持續(xù)“穩(wěn)量、提質(zhì)、增效”。

牢牢守住紅線

18億畝是我國給耕地面積劃出的紅線，只要耕地面積不低于這條紅線，我國13億人的口糧就有了保證?？墒俏覈慕?jīng)濟要發(fā)展，土地供應就必須要跟上。1996年我國的耕地面積為19．51億畝；到了2002年，我國的耕地面積就退到了18．89億畝，首次退到了18億畝紅線區(qū)間。與1996年相比，相當于少了一個瑞士國土的面積。

耕地面積減少了，我們的糧食問題就出現(xiàn)了，為了保證我們的糧食安全，2006年國家提出了“死守十八億畝耕地紅線”。

《地球》記者從國土資源部耕地司了解到，為了守住耕地紅線，使耕地面積凈減少的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。國土資源部采取了一系列嚴格的耕地保護措施。

首先，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，在堅持土地用途管制、落實管控性保護的同時，強化以節(jié)約促保護、以建設促保護、以激勵促保護；嚴把耕地征轉(zhuǎn)的規(guī)劃、計劃、占補平衡、補償安置四道關口，同步提升數(shù)量和質(zhì)量。在耕地面積凈減少趨勢得到緩解的同時，堅守住了18億畝耕地紅線。

其次，為實現(xiàn)糧食基本自給目標所設置的安全底限，十年來，通過設立基本農(nóng)田保護區(qū)、加大對基本農(nóng)田的投入，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15．6億畝以上，糧食產(chǎn)量連續(xù)增長，2011年更是達到了創(chuàng)紀錄的57121萬噸，成為國民經(jīng)濟運行中最大的亮點。

最后，通過耕地占補平衡制度，補充了耕地，確保耕地面積不減少。由于實行了建設項目與補充耕地掛鉤制度，補充耕地按項目實施，落實到地塊，真正實現(xiàn)了“占多少、補多少”。2006～2011年間，全國補充耕地7879萬畝，大于同期建設占用耕地5809萬畝和災害損毀耕地1477萬畝。

另外，18億畝紅線提出后，各地方政府、國土部門也紛紛響應中央號召，積極采取行動。

根據(jù)國土資源部土地整理中心提供的資料，在新疆伊犁，2008年5月，新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳編制完成了《新疆伊犁河谷地土地開發(fā)整理重大工程實施方案》，計劃在2008～2012年總投資59．682億元，新增耕地326．97萬畝。2008～2009年間，已新增農(nóng)田灌溉面積30837公頃，改善農(nóng)田灌溉面積25051公頃，新增和改善節(jié)水灌溉面積49157公頃，新增糧食產(chǎn)量73113噸，治理水土流失面積和鹽堿化耕地面積27366公頃。

在寧夏，中北部土地開發(fā)整理重大工程項目總建設規(guī)模為337．8萬畝，可新增耕地78．58萬畝，新增耕地率達23．3%。重大工程項目分為寧夏北部、中部兩個片區(qū)實施，其中北部片區(qū)規(guī)模100．5萬畝，主要是鹽漬化土地和中低產(chǎn)田改造；中部片區(qū)規(guī)模237．3萬畝，主要是實施高效節(jié)水灌溉等工程。

在吉林，2008年，吉林省委、省政府組織編制了《吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設總體規(guī)劃》，其中吉林省西部土地開發(fā)整理重大項目計劃是《規(guī)劃》“十大工程”之一。該項目橫跨白城、松原兩地，總建設規(guī)模511萬畝，計劃建設高標準基本農(nóng)460萬畝，新增耕地256萬畝，項目建成后將年增產(chǎn)糧食33億斤，將建成國家重要的商品糧和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，整個項目于2013年竣工。

在湖北，湖北國土資源體系通過土地開發(fā)整治，連續(xù)十年保持了耕地占補平衡。全省用于耕地占補平項累計投資近27億元，補充耕地185萬畝，保障了城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展用地和公路、鐵路、電廠等大中型基礎建設用地。

據(jù)悉，在2002～2011年間，通過土地整治，占補平衡等措施，實現(xiàn)了耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡，確保了國家糧食安全。18億畝紅線被牢牢地守住。

耕地質(zhì)量穩(wěn)步提高

為保證我國糧食安全，除了堅守18億畝耕地紅線外，耕地質(zhì)量的保護和提升則是另一必要措施。

十年來，為了著力提升耕地質(zhì)量，有效促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，國土資源部注重對耕地質(zhì)量和生態(tài)的管護及耕地保護手段的綜合運用。

首先，各地普遍開展了農(nóng)村土地綜合整治。內(nèi)蒙古近年來不斷加大耕地保護力度，“十一五”期間累計投入耕保資金68億元，持續(xù)開展土地整治工作，并不斷加強耕地儲備庫建設?！笆晃濉逼陂g，完成土地整治規(guī)模578萬畝，新增耕地面積41萬畝，平均新增耕地率達到6%～10%，節(jié)水率達20%～30%，糧食畝均增產(chǎn)100～200公斤。

河南省自2005年以來，以土地整治項目為載體，集中70%的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，支持24個糧食生產(chǎn)大縣，對中低產(chǎn)田進行連片開發(fā)，建設高標準基本農(nóng)田?！笆晃濉逼陂g共投入130億元專項資金，農(nóng)田整治規(guī)模達1000余萬畝，已建成一大批與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田。

遼寧省自2002年以來，全省共計投入113．82億元，安排項目4146個，整治總規(guī)模662．11萬畝，新增耕地面積314．6萬畝，新增和改善農(nóng)田防澇灌溉面積398萬畝，新增糧食產(chǎn)量12億斤，受益人數(shù)750萬，人均增加年收入400元左右。

土地整治的實施，對抗災救災和改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生態(tài)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用，農(nóng)民收入大幅度增長。據(jù)悉，2001年以來，全國土地整治惠及9100萬農(nóng)民，項目區(qū)農(nóng)民人均收入增加700余元，僅農(nóng)民參加土地整治工程的勞務所得超過150億元。

據(jù)國土部耕地司提供的數(shù)據(jù)，2001年以來，通過土地整治，全國建設高標準基本農(nóng)田2億多畝（“十一五”時期1.6億畝），新增耕地4200多萬畝，超過同期建設占用和災害損毀耕地面積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善。

另外，各地也將農(nóng)田基礎設施建設作為土地整治重點內(nèi)容，新修建排灌溝渠493萬公里、田間道路460多萬公里，新建機井25萬眼、泵站15萬座，完善了田間灌溉渠系，有效解決了農(nóng)田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子問題，提升了農(nóng)田防災抗災能力。整治后的耕地質(zhì)量平均提升1～2個等級，糧食產(chǎn)能普遍提高10%～20%，新增糧食產(chǎn)能130多億斤，為實現(xiàn)糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)提供了重要基礎保障。

其次，十多年來，通過相關制度建設、技術標準制定、專項資金籌措等手段和措施，全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價工作順利展開，實現(xiàn)了從無到有的突破，從專項工作到日常工作的逐步轉(zhuǎn)變。

同時，耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價工作的開展，促進了耕地質(zhì)量管控措施的不斷加強，實現(xiàn)了從定性管理向定量管理的轉(zhuǎn)變。目前已經(jīng)明確了土地整治耕地質(zhì)量等級評定與驗收的要求，要將土地整治新增耕地和整治后耕地質(zhì)量等級評定結(jié)果作為驗收依據(jù)之一，確保補充耕地質(zhì)量等級不降低、整治耕地質(zhì)量等級有提高，從而保證耕地綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。

經(jīng)過10多年的積極探索，我們堅守住耕地紅線過程中取得了一系列令人矚目的成績，也為今后全面構(gòu)建耕地保護長效機制積累了有益的經(jīng)驗。

為全面構(gòu)建耕地保護機制累積豐富經(jīng)驗

據(jù)國土資源部耕地司負責人介紹，首先，堅持了有保有壓，發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用。例如，2006年，針對經(jīng)濟增長過熱勢頭，積極采取措施嚴格用地審批，優(yōu)先保證國家重點基礎設施建設項目以及加強經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)建設項目用地，與上一年相比，國務院批準建設用地減少近40萬畝（其中占用耕地減少35萬畝）。

2009年，為確保擴內(nèi)需項目及時落地，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，建立用地審批快速通道，提高用地審批效率，與上年相比國務院批準用地增加約259萬畝（其中耕地約90萬畝）。通過放緩或加快建設項目落地，促進了國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策落實到位。

其次，堅持維護農(nóng)民合法權(quán)益，維護社會和諧安定。黨中央、國務院高度重視被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，明確要求征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。通過采取有效措施，解決被征地農(nóng)民的長遠生計問題，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

再其次，堅持強化并落實政府責任，健全完善耕地保護共同責任機制。從2008年以來，這項制度的建立，切實提高了各級政府保護耕地的憂患意識、責任意識，有力促進了各級政府耕地保護制度建設和機制建設的健全和完善，有效提升了各地耕地保護的水平。從而使我國耕地保護工作也實現(xiàn)由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體管理轉(zhuǎn)變，耕地保護正在從“一家管、大家用”的局面，向“大家管、大家用”的共同責任迅速轉(zhuǎn)變，有力促進經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

最后，堅持以群眾實踐首創(chuàng)為動力，不斷改革創(chuàng)新提高耕地保護的科學性和實效性?；鶎雍腿嗣袢罕娭刑N藏著豐富的創(chuàng)造力，這是耕地保護事業(yè)永葆生機和活力的根本所在。

從我國將堅持最嚴格的耕地保護制度作為基本國策開始，湖北荊州設立了第一塊基本農(nóng)田，浙江構(gòu)建耕地保護共同責任機制，四川成都建立耕地保護基金，廣東佛山探索耕地保護經(jīng)濟補償機制，到如今湖北、浙江、江蘇等地的高標準農(nóng)田建設，國家從更高的視角，深刻認識到，地方實踐對中國土地管理和經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義，不失時機地加以總結(jié)、指導并在全國推廣，最后上升為制度和法律加以保障，才成就了耕地保護的巨大成效。

實踐證明，堅持從基層和群眾的實踐創(chuàng)造中，發(fā)現(xiàn)、引導、總結(jié)和推廣各地好做法、好經(jīng)驗，不斷總結(jié)基層和群眾在實踐中的創(chuàng)新，注重提煉基層和群眾的實踐經(jīng)驗上升為政策的結(jié)果，耕地保護工作才能取得今天的成績。

耕地保護新挑戰(zhàn)

在不久的將來，國家各項社會經(jīng)濟事業(yè)的改革開發(fā)進入了重要歷史階段，耕地保護也面臨著更高的挑戰(zhàn)和更新的要求。

一是要建立更加適應社會主義市場經(jīng)濟要求的用地審批制度，保障社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。對此我們要在已改進用地審批工作基礎上，進一步改革創(chuàng)新，破解影響用地報批效率的關鍵環(huán)節(jié)和問題，結(jié)合相關法律修改，建立有利于提高用地審批效率、有利于維護農(nóng)民權(quán)益、有利于強化土地管理的新型用地審批制度。

二是要完善征地補償安置機制，讓農(nóng)民共享城市化、工業(yè)化成果。積極推進農(nóng)村集體土地征收制度改革，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。要按照“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，以實現(xiàn)被征地農(nóng)民與土地同步城鎮(zhèn)化為目標，以完善補償安置機制為重點，推進農(nóng)村集體土地征收制度改革。

三是要進一步發(fā)揮農(nóng)村土地整治的重要平臺和抓手作用，切實促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設。要加快推進農(nóng)村土地整理復墾，加強耕地質(zhì)量建設，建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，建立健全長效機制，全面提高土地整治工作水平，以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

四是要著力于構(gòu)建長效的約束和補償激勵機制，充分調(diào)動全社會保護耕地的積極性。要加快建立健全耕地保護補償機制，完善有利于保護耕地的土地財稅制度；提高新增建設用地土地有償使用費征收標準及中央統(tǒng)籌比例；建立耕地保護財政轉(zhuǎn)移支付制度，對耕地保護責任重的地方實行財政轉(zhuǎn)移支付；加大對土地整治和補充耕地的資金支持力度，調(diào)動地方政府和農(nóng)民耕地保護的積極性。

五是全面加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的綜合協(xié)調(diào)管護，有效保證國家糧食安全。要加快永久基本農(nóng)田的劃定，積極推進四億畝高標準基本農(nóng)田建設，切實提高基本農(nóng)田的區(qū)位穩(wěn)定程度、集中連片程度、落地到戶程度和信息化程度。逐步建立耕地質(zhì)量等級更新評價與動態(tài)監(jiān)測制度，對耕地現(xiàn)狀變化和耕地質(zhì)量建設引起的等級變化進行變更評價，實現(xiàn)成果的動態(tài)更新。

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎，大力推進農(nóng)村土地整治，推動耕地資源的可持續(xù)利用，改善農(nóng)村面貌，促進農(nóng)田生態(tài)功能的進一步發(fā)揮，為服務三農(nóng)、保障國家糧食安全、促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是我們保護耕地的根本目標。