黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名制度探析

廖金姣

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410081)

黨的十七大針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用要求“規(guī)范干部任用提名制度”[1]。十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要“建立健全主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部選拔任用提名制度”[2]。這些關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的基本要求與原則為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的初始提名工作明確了方向，對(duì)新時(shí)期如何把干部選準(zhǔn)用好和堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。規(guī)范完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名有利于推進(jìn)人事制度改革。完善干部選拔任用初始提名是完善干部選拔任用工作制度體系的必然要求，對(duì)于完善干部選拔任用制度，擴(kuò)大干部選拔任用工作民主和防止用人不正之風(fēng)具有重要的指導(dǎo)作用。

一 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名制度的現(xiàn)狀

初始提名工作是干部選拔任用工作的首要環(huán)節(jié)，是提出干部任用人選進(jìn)入推薦、比較、甄別之前的工作，是開(kāi)展干部選拔任用工作的基礎(chǔ)[3]。

近幾年來(lái)特別是黨的十七大以來(lái)，各地越來(lái)越重視改革干部初始提名工作，進(jìn)行了一些新的探索，顯示出不同的理論意態(tài)和實(shí)踐動(dòng)向。但綜觀各地的探索路徑與政策走向，呈現(xiàn)出一些共同的特點(diǎn)。從推薦主體看，主要包括主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、組織部、用人單位黨組織、干部群眾，其中主要領(lǐng)導(dǎo)在干部任用實(shí)踐中主導(dǎo)提名權(quán)，組織部履行綜合協(xié)調(diào)和具體執(zhí)行的職責(zé)。從推薦提名渠道看，主要有領(lǐng)導(dǎo)推薦、組織推薦、民主推薦、個(gè)人自薦、公開(kāi)選拔、組織部門從后備干部中推薦等。從提名程序看，步驟主要是:組織部提出動(dòng)議理由→向書記、分管黨群的副書記報(bào)告→作出動(dòng)議決定→人選推薦→組織部部務(wù)會(huì)制定初步方案→報(bào)告書記、分管黨群的副書記→在一定范圍內(nèi)醞釀→啟動(dòng)工作方案，也有先由書記直接指示組織部門制定動(dòng)議方案，再按程序操作的工作路徑。從改革趨向看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用朝著民主化和規(guī)范化的方向發(fā)展，如公推直選、黨委全委會(huì)推薦提名、差額提名等都是擴(kuò)大民主的一些大膽嘗試，一些地方還制定出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法，對(duì)提名推薦方式、程序、主體及責(zé)任追究進(jìn)行規(guī)范。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，現(xiàn)行的這些做法基本上能夠適應(yīng)當(dāng)前干部選拔任用工作的要求，但從推進(jìn)干部工作民主化和制度化進(jìn)程的角度看，還有值得探討的地方，主要是透明度、干部群眾參與度還不夠，目標(biāo)選定存在明顯的補(bǔ)缺性、應(yīng)對(duì)性和被動(dòng)性，缺乏超前的、統(tǒng)籌的安排。同時(shí)由于制度的先天性缺陷，使得隨意性和人為因素還難以避免，這也給“跑官要官”、“買官賣官”留下了制度漏洞。

從制度架構(gòu)上進(jìn)行分析，規(guī)范干部初始提名制度存在一些設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下4對(duì)矛盾上。①擴(kuò)大民主與強(qiáng)化集中的矛盾。這是規(guī)范干部初始提名問(wèn)題上兩大對(duì)立的觀點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)兩者之間有效結(jié)合，既使初始提名建立在廣泛民主的基礎(chǔ)之上，又體現(xiàn)黨管干部原則，使初始提名在黨委主導(dǎo)下進(jìn)行。②控制成本與提高效益的矛盾。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，干部初始提名工作也涉及到投入與產(chǎn)出的比例問(wèn)題。一般來(lái)講，時(shí)間、人力、物力都是工作投入的成本，公信度、滿意度、準(zhǔn)確度則體現(xiàn)著產(chǎn)出效益。③單項(xiàng)突破與整體配套的矛盾。要理順各種要素的內(nèi)在聯(lián)系和內(nèi)在要求，保證制度體系的前后銜接，相互配套，以初始提名的單項(xiàng)突破，推進(jìn)干部任用制度體系的整體配套，形成和完善《干部任用條例》完整的工作程序鏈。④充分授權(quán)與明確責(zé)任的矛盾。要讓提名主體出自公心地推薦干部，準(zhǔn)確界定提名對(duì)象出問(wèn)題后提名主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，客觀公正地追究提名責(zé)任。

透過(guò)這些難點(diǎn)，我們可以將初始提名制度的存在的問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面:①提名主體不明確。對(duì)“由誰(shuí)來(lái)動(dòng)議和提名”沒(méi)有明確的制度規(guī)定，為追究提名責(zé)任留下了制度真空。②提名客體不明確。對(duì)提名客體的評(píng)價(jià)也沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有明確提名客體的來(lái)源。提名客體應(yīng)該從什么范圍產(chǎn)生，沒(méi)有明文規(guī)定。③提名程序不規(guī)范。提名過(guò)程缺少可操作性的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。④提名標(biāo)準(zhǔn)難把握。干部選拔任用初始提名標(biāo)準(zhǔn)難把握，應(yīng)用與推廣范圍不廣泛。⑤提名監(jiān)督不完善。由于對(duì)初始提名權(quán)限界定不明、程序不規(guī)范，法律及選舉的組織機(jī)構(gòu)對(duì)初始提名過(guò)程中監(jiān)督主體、監(jiān)督方法、制裁方法等沒(méi)有明確，導(dǎo)致監(jiān)督不到位。

二 初始提名制度存在問(wèn)題的原因分析

(一)認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

干部群眾素質(zhì)參差不齊是存在認(rèn)識(shí)偏見(jiàn)的主要原因。由于干部群眾個(gè)體的思想政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、年齡以及所處的環(huán)境等主客觀因素的存在，個(gè)體認(rèn)識(shí)存在較大差異。有的地方少數(shù)干部群眾固守傳統(tǒng)觀念，對(duì)改革初始提名還不夠了解，存在領(lǐng)導(dǎo)干部抵觸、群眾認(rèn)為無(wú)所謂等心理。在實(shí)際工作中有的領(lǐng)導(dǎo)干部曲解“黨管干部”的原則，認(rèn)為黨管干部就是黨委管干部，黨委管干部就是黨委一把手管干部，在初始提名時(shí)搞個(gè)人說(shuō)了算。這是改革初始提名制度的最大障礙，直接影響了干部人事制度改革的深化。

(二)觀念太傳統(tǒng)

長(zhǎng)期以來(lái)，干部的選拔、使用和管理工作存在著某種程度的“人治”現(xiàn)象，制度不健全，機(jī)制不完善，主觀隨意性比較突出。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以人治事治不好事，以人治人治不服人，只有以機(jī)制治事才能治好事，以機(jī)制治人才能治服人。進(jìn)一步完善干部工作的有關(guān)制度和規(guī)定，不斷科學(xué)總結(jié)干部選拔工作的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)相關(guān)立法工作，約束非政黨因素對(duì)干部工作的干擾，減少工作的隨意性，保證干部工作的規(guī)范性，對(duì)于更好地規(guī)范初始提名工作具有重大意義。

(三)制度不完善

初始提名制度本身的不完善是影響干部提名工作的重要原因。任何一個(gè)體系或一套制度都是在實(shí)踐中得到改進(jìn)和完善的。雖然各地對(duì)初始提名工作有大膽的探索和實(shí)踐，但都沒(méi)有形成統(tǒng)一的制度體系，仍需要時(shí)間加以研究和完善，要提升組織工作“兩個(gè)滿意度”，完善初始提名制度是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。制度的不完善往往帶來(lái)資源的浪費(fèi)，資源的超量投入無(wú)法與工作效率成為正相關(guān)。所以，要想把工作做好做實(shí)做出成效，程序當(dāng)然越細(xì)越好，越嚴(yán)格越好。

(四)工作有疏漏

后備干部隊(duì)伍建設(shè)不完備，前期工作上存在諸多疏漏之處。后備干部庫(kù)中能夠真正反映干部德、能、勤、績(jī)、廉等各方面情況的資料比較少，缺乏動(dòng)態(tài)管理。在某一職位尤其是重要職位、熱點(diǎn)崗位出現(xiàn)空缺時(shí)，后備干部庫(kù)難以提供適崗性強(qiáng)的參考人選。經(jīng)常性干部考察工作落實(shí)不到位。組織部門日常工作比較繁重，考察干部的途徑與渠道不廣，平時(shí)與干部談心、交流不多，對(duì)干部信息、思想動(dòng)態(tài)與整個(gè)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)狀況的了解不夠，考察材料顯得“千人一面”，難以為領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)。工作方法上也缺乏初始提名具體有效的操作程序，比如如何提名、怎樣提名、提名范圍如何界定等，在操作層面上還沒(méi)有制度可循，在具體操作中難以把握。

三 進(jìn)一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)初始提名制度的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化組織部門在干部初始提名工作中的作用

建立科學(xué)規(guī)范的干部初始提名機(jī)制的總體原則是保證意向人選的公正與準(zhǔn)確，組織部門必須規(guī)范推薦意向人選和擬定意向人選兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1．推薦意向人選

(1)實(shí)行分職位推薦，讓不同的職位有不同的推薦主體

推薦正職意向人選，原則上在全市范圍內(nèi)進(jìn)行;推薦副職或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)意向人選，原則上在本單位、業(yè)務(wù)相近或聯(lián)系較多的單位內(nèi)進(jìn)行。這樣分別確定推薦主體，主要是根據(jù)四個(gè)原則:一是任免權(quán)與推薦權(quán)相統(tǒng)一原則，二是人權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，三是上下對(duì)等原則，四是廣泛性與代表性相統(tǒng)一原則。

(2)實(shí)行空崗預(yù)告，讓不同的推薦主體享有對(duì)等的知情權(quán)

實(shí)行空崗位預(yù)告一是有利于推薦主體進(jìn)行充分醞釀，甚至還可在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作必要的調(diào)查了解;二是崗位要求公之于眾，便于推薦主體在推薦時(shí)進(jìn)行適崗配置。

(3)實(shí)行書面署名推薦，讓推薦主體帶責(zé)推薦

領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人推薦必須填寫推薦表并署名，同時(shí)注明與推薦人選的關(guān)系。推薦表統(tǒng)一交組織部門。

2．?dāng)M定意向人選

推薦意向人選必須是差額而不是等額，擬定意向人選必須集體研究而不是個(gè)人指定或少數(shù)人圈定。這方面的具體要求如下:

(1)一把手的推薦權(quán)與決策權(quán)要分離

分離一把手的推薦權(quán)與決策權(quán)的理由是:一是一把手主要管干部調(diào)整的時(shí)機(jī)、原則、標(biāo)準(zhǔn)、幅度，不必陷入具體人選的推薦提名，推薦權(quán)應(yīng)該賦予各個(gè)相應(yīng)的推薦主體;二是如果一把手直接提名具體人選，即使是某個(gè)暗示，都會(huì)由于其特殊地位，造成先入為主，往往“一票頂十票”、“一提成定局”;三是在初始提名階段，一把手要做的事就是放手讓各方意見(jiàn)匯總于組織部門，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行比較和篩選，完全沒(méi)有必要在動(dòng)議之初就釋放出個(gè)人意圖，如果打上一把手標(biāo)記的人選在后續(xù)環(huán)節(jié)被否決，將會(huì)導(dǎo)致多方被動(dòng)。

(2)堅(jiān)持組織部門的提名主體地位不動(dòng)搖

無(wú)論從法定地位還是從職能作用來(lái)講，組織部是唯一提名主體是不可動(dòng)搖的。保證組織部門提名的主體地位，有一項(xiàng)制度必須堅(jiān)持:組織部經(jīng)常性考察干部、部務(wù)會(huì)經(jīng)常性議析干部。保證組織部門提名的主體地位，有一項(xiàng)基礎(chǔ)工作要做實(shí):創(chuàng)新后備干部培養(yǎng)管理機(jī)制，為堅(jiān)持提拔人選必須是后備干部的制度創(chuàng)造條件。

(二)規(guī)范干部初始提名實(shí)現(xiàn)6個(gè)方面的轉(zhuǎn)變

1．一把手的初始提名權(quán)應(yīng)由自律為主向自律他律結(jié)合轉(zhuǎn)變

在提名推薦工作中必須對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的初始提名權(quán)加以限定，對(duì)干部任用主體權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)界定和合理規(guī)范，使得權(quán)責(zé)一致，變兩難選擇為兩全其美，逐步實(shí)現(xiàn)從自律向自律和他律相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“隱性權(quán)力顯性化，顯性權(quán)力規(guī)范化”。

2．初始提名程序應(yīng)由潛規(guī)則向明規(guī)則轉(zhuǎn)變

為確保個(gè)人、組織和民主推薦提名權(quán)利的均衡性和有效性，要建立全方位、立體化、綜合性的規(guī)范提名機(jī)制。在干部提名方式改革上要整體推進(jìn)，并以制度的形式加以規(guī)范，并使之成為一種有效的運(yùn)行機(jī)制。一是要實(shí)行空崗預(yù)告制度。二是要實(shí)行按職位分類提名制度。三是要實(shí)行部務(wù)會(huì)集體議干部制度。

3．初始提名的責(zé)任追究應(yīng)由提名對(duì)象向提名人轉(zhuǎn)變

要實(shí)行署名推薦，提名人必須負(fù)責(zé)任地以書面材料的形式提名并署名。提名材料要客觀公正，全面介紹被推薦人的德、能、勤、績(jī)、廉等情況，提出提名理由和使用建議，并申明與提名人選的關(guān)系等。對(duì)不符合條件的不作為提名人選，對(duì)不作為提名人選的，由組織部及時(shí)向提名人作出說(shuō)明。在推薦提名過(guò)程同步中，根據(jù)誰(shuí)提名誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，要明確責(zé)任主體，提名主體也就是責(zé)任主體，要進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任內(nèi)容。

4．初始提名的方式應(yīng)由等額向差額轉(zhuǎn)變

要建立差額提名制度。堅(jiān)持好中選優(yōu)的原則，對(duì)初始提名結(jié)果進(jìn)行客觀公正評(píng)價(jià)和綜合分析比較，統(tǒng)籌考慮各提名主體，特別是組織部門和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，在綜合的基礎(chǔ)上形成系統(tǒng)的意見(jiàn)，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行反饋，按照崗位匹配、人崗相宜的原則，差額提出初步人選，提高選人用人的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

5．初始提名的推薦渠道從單一式向綜合式轉(zhuǎn)變

提名結(jié)果的代表性和最優(yōu)性取決于提名工作的民主化程度，關(guān)鍵在于由“多數(shù)人提名”，在“多數(shù)人中提名”。要充分發(fā)揮各個(gè)層面提名推薦主體的積極性，調(diào)動(dòng)多種提名推薦方式的作用，通過(guò)個(gè)人推薦提名、組織推薦提名、民主推薦提名等渠道來(lái)進(jìn)行初始提名，努力擴(kuò)大民主程度。

6．干部初始提名必須從單項(xiàng)改革向整體配套改革轉(zhuǎn)變

對(duì)干部選拔任用工作而言，初始提名推薦僅是整個(gè)干部選拔任用制度體系的重要一環(huán)，只有與干部選拔任用制度整體配套，才能產(chǎn)生制度的整合功能和改革的放大效應(yīng)。要與組織部門建立定期考察制度、建立后備干部人才庫(kù)，建立常委會(huì)或全委會(huì)定期議干部例會(huì)、建立常委會(huì)差額票決制、前置公示環(huán)節(jié)等制度和環(huán)節(jié)向結(jié)合。

(三)規(guī)范干部初始提名的基本路徑

1．保障提名主體多元化

界定提名主體，解決“誰(shuí)提名”的問(wèn)題，是規(guī)范干部初始提名權(quán)的前提。要打破少數(shù)人提名的做法，廣開(kāi)舉賢薦能之路，鼓勵(lì)多種渠道推薦干部。實(shí)現(xiàn)由少數(shù)人提名到多數(shù)人提名的轉(zhuǎn)變是規(guī)范初始提名的前提條件。工作實(shí)踐中，可明確以下對(duì)象為干部任用提名主體。一是黨委(黨組)集體推薦提名;二是組織人事部門建議提名;三是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人推薦提名;四是干部個(gè)人自薦提名;五是群眾推薦提名。要把多種提名方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷拓寬選人用人視野。

2．實(shí)現(xiàn)提名方式多樣化

以競(jìng)爭(zhēng)性方式選拔干部，實(shí)現(xiàn)多元提名模式，是規(guī)范初始提名拓寬選人視野的重要內(nèi)容。干部提名的基本方式，提名范圍僅局限于與選拔職位相同體制身份的干部。在規(guī)范基本提名方式的基礎(chǔ)上，注重開(kāi)展以公開(kāi)選拔、公推公選、公推競(jìng)崗等競(jìng)爭(zhēng)性方式選拔干部。

3．實(shí)現(xiàn)提名過(guò)程民主化

實(shí)行差額提名，并進(jìn)行全過(guò)程比選，有利于好中選優(yōu)，提高提名質(zhì)量。實(shí)行差額提名，差額征求意見(jiàn)，差額考察。通過(guò)考察比較看誰(shuí)最適合提名職位，從中得到最佳人選。差額上會(huì)，綜合各方面情況，黨委作出科學(xué)決策。通過(guò)全過(guò)程比選，有效擴(kuò)大提名過(guò)程的民主，強(qiáng)化好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)機(jī)制。

4．實(shí)現(xiàn)提名程序科學(xué)化

科學(xué)設(shè)定不同職級(jí)干部提名程序，解決“如何提名”的問(wèn)題，是規(guī)范干部初始提名權(quán)的關(guān)鍵。如縣(市、區(qū))黨政正職和市直重要單位部門的正職，可由市委全委會(huì)或全委擴(kuò)大會(huì)議推薦提名;縣(市、區(qū))人大、政協(xié)正職、縣(市、區(qū))委常委、法檢兩長(zhǎng)和一般市直單位正職、市直重要單位部門的副職，可由市委常委會(huì)或常委擴(kuò)大會(huì)議集體推薦提名;其他縣級(jí)干部由組織人事部門建議提名。

5．實(shí)現(xiàn)提名責(zé)任具體化

要推行干部提名實(shí)名制，明確主要負(fù)責(zé)同志、分管領(lǐng)導(dǎo)、組織人事部門有關(guān)同志和其他有關(guān)個(gè)人在干部提名中的責(zé)任，做到提名責(zé)任具體化。要實(shí)行干部任用全程記實(shí)，特別要規(guī)范干部提名全程記實(shí)制度。

[1]胡錦濤．高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M]//十七大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)．北京：黨建讀物出版社，2007：30．

[2]中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定[M]//黨的十七屆四中全會(huì)《決定》輔導(dǎo)百問(wèn)．北京：黨建讀物出版社，2009：15．

[3]賴婧．鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名制度研究[D]．長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2011：10．