政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的“現(xiàn)場(chǎng)辦公”：涵義、功能與反思

卜謙祥，掌海嘯

（1.蘇州大學(xué) 學(xué)生處，江蘇 蘇州 215123；2.常熟理工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

一、“現(xiàn)場(chǎng)辦公”的涵義

目前對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”報(bào)道的比較多，學(xué)界從改革開放以后，特別是九十年代就開始對(duì)此問題有所關(guān)注；但是，對(duì)這個(gè)問題的深入研究成果不多。對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”概念的界定，也有不同的表述。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)場(chǎng)辦公是“領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層，針對(duì)基層干部群眾生產(chǎn)、生活方面存在的困難和問題，當(dāng)場(chǎng)拍板予以解決”[1]或者是“從中央到地方許多領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)查研究，現(xiàn)場(chǎng)辦公，幫助解決問題”[2]19；有的學(xué)者將現(xiàn)場(chǎng)辦公定義為“上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)到基層處理公務(wù)、解決問題，或者是指有相當(dāng)層次的一級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)率領(lǐng)所屬諸多部門人員到一個(gè)工程工地或具體單位處理公務(wù)、解決問題?！盵3]46從上述定義中，我們可以得出，現(xiàn)場(chǎng)辦公指的是上級(jí)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)和成員到下級(jí)行政組織的管轄區(qū)域或突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，獲取直接的信息，并作出決定和決策，利用行政等級(jí)權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)或督促下級(jí)地方政府積極執(zhí)行上級(jí)的政策，消除政策執(zhí)行的阻滯，促進(jìn)政策目標(biāo)的達(dá)成?，F(xiàn)場(chǎng)辦公的主體一般是中央政府或者上級(jí)政府行政人員，其處理的事務(wù)一般不隸屬于本級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政管轄范圍。現(xiàn)場(chǎng)辦公的地理位置和行政辦公場(chǎng)所是相異的，在行政辦公場(chǎng)所內(nèi)的日常事務(wù)處理不能稱作現(xiàn)場(chǎng)辦公。現(xiàn)場(chǎng)辦公的客體是突發(fā)性事件或久拖不決的事件，需要依靠上級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)力、物力、智力及等級(jí)行政權(quán)威等。

二、“現(xiàn)場(chǎng)辦公”的功能分析

（一）現(xiàn)場(chǎng)辦公有助于消解行政區(qū)與生態(tài)區(qū)之間的非完全耦合性障礙

《地方組織法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府在本區(qū)域內(nèi)行使行政管理權(quán)。法律明確規(guī)定了地方各級(jí)政府是該行政區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，行政區(qū)域具有明確的和相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域界定和法律效應(yīng)。生態(tài)區(qū)是指具有特定氣候、植被、土壤和生物的區(qū)域?！靶姓^(qū)與生態(tài)區(qū)是兩個(gè)不同性質(zhì)的區(qū)域類型，具有各自的運(yùn)行規(guī)律，行政區(qū)是一個(gè)具有明確法律邊界的封閉政治單元，而生態(tài)區(qū)是邊界相對(duì)模糊的自然開放區(qū)域?！盵4]176公共物品和公共服務(wù)的供給是以行政管轄區(qū)域劃分為依據(jù)的，本級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本地區(qū)的公共事務(wù)的處理和解決，提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如果行政區(qū)與生態(tài)區(qū)在空間上相互耦合，那么一般不存在生態(tài)治理的跨界協(xié)調(diào)問題，生態(tài)治理屬于行政區(qū)域內(nèi)的政府提供的公共產(chǎn)品序列，而且在同一行政區(qū)域內(nèi)，公民的社會(huì)政治認(rèn)同相對(duì)較強(qiáng)，生態(tài)治理也會(huì)取得較為明顯的成效。但是在現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制下，行政區(qū)和生態(tài)區(qū)在空間上很難達(dá)到相互耦合，往往一個(gè)完整的生態(tài)區(qū)被不同數(shù)量的行政區(qū)單元分割，出現(xiàn)了跨界區(qū)域的生態(tài)治理問題。

跨界區(qū)域是多個(gè)政治單元在橫向之間形成的特殊空間關(guān)系體系。從廣義上理解，“跨界區(qū)域”是指任何跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)劃單位界線而形成的復(fù)合型區(qū)域，這一區(qū)域可能跨越若干個(gè)行政單元的大部分地區(qū)或整體。從狹義上理解，“跨界區(qū)域”是指跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上地域相鄰、互無隸屬關(guān)系的高層或低層行政區(qū)劃單位邊緣交界地帶而形成的特殊空間范圍。[4]14

地方治理由于其行政區(qū)邊界制約往往有著兩種外部性：正的外部性和負(fù)的外部性。超出本地區(qū)行政區(qū)劃以外使居住于其他行政區(qū)劃內(nèi)的人民利益受損的，是負(fù)的外部性。負(fù)的外部性早已引起人們的重視，將工業(yè)化的污染轉(zhuǎn)移到流域下游，從而形成超出地方行政區(qū)劃的跨域公共問題。因此，地方治理的初期可以進(jìn)行公共性的生產(chǎn)或再生產(chǎn)，有限的空間布局使特定的地方政府有可能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。但是，隨著生態(tài)治理問題的流動(dòng)性和地方政府行政區(qū)劃的限制，地方政府可能在公共性的溢出方面難有作為。當(dāng)被需要的公共性超越地方治理的行政邊界以后，既會(huì)造成公共性的重復(fù)生產(chǎn)，也可能造成公共性的減產(chǎn)。而長期以來地方政府各自為政，難以形成一個(gè)有序、統(tǒng)一的生態(tài)治理和保護(hù)體制。在環(huán)境政策代價(jià)很高、生態(tài)環(huán)境責(zé)任模糊的情況下，制造污染的地區(qū)也能夠借助其他地區(qū)的環(huán)保措施而“搭便車”。

現(xiàn)場(chǎng)辦公制度通過上級(jí)行政組織的協(xié)調(diào)，促進(jìn)地方政府之間采取聯(lián)合行動(dòng)，依靠行政等級(jí)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了跨界區(qū)域的組織管理?！翱缃鐓^(qū)域的組織管理，實(shí)質(zhì)上就是選擇什么樣的制度方案，有效防治單個(gè)成員地方政府自發(fā)的自利行為，往往導(dǎo)致對(duì)整個(gè)區(qū)域集體不利甚至極其有害的結(jié)果，即處理個(gè)體理性與集體非理性之間的矛盾，也就是說，如何實(shí)現(xiàn)個(gè)體理性與集體理性的相統(tǒng)一，謀求區(qū)域整體利益的最大化?！盵4]76

（二）現(xiàn)場(chǎng)辦公有助于消解政治過程中的阻滯性因素

政治體系的過程層次由利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施四個(gè)階段構(gòu)成。生態(tài)治理中，政治過程中的信息獲取、政策制定和實(shí)施是關(guān)鍵。

（1）信息層級(jí)傳遞的低效與生態(tài)問題亟待解決之間的矛盾。從信息運(yùn)動(dòng)的角度來看，決策是將信息轉(zhuǎn)換為行為的過程。信息的及時(shí)準(zhǔn)確獲取和傳達(dá)是正確制定政策的前提。決策結(jié)構(gòu)的信息系統(tǒng)包括許多環(huán)節(jié)，信息的量和復(fù)雜性，以及交流系統(tǒng)的長度，給政治體系的正確決策帶來了困難。在迅速變化的環(huán)境中，信息獲取速度慢妨礙行政組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定程度上延緩了生態(tài)治理的最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)，政府行政等級(jí)機(jī)構(gòu)的歪曲作用，也使得地方政府在相當(dāng)程度上不愿意將正確的信息如實(shí)反映。下級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員常常對(duì)自己的上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)十分敏感，總是對(duì)上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)愛聽的和有利于自己前途的信息進(jìn)行傳達(dá)，而對(duì)不利于自己的信息進(jìn)行人為的篩選。這使得政治系統(tǒng)獲取的信息是不完整的或片面的，降低了生態(tài)治理決策的合理性。而現(xiàn)場(chǎng)辦公實(shí)現(xiàn)了第一手資料的獲得，促進(jìn)了合理性決策的實(shí)現(xiàn)。

（2）政策實(shí)施層次中基層政府行政資源的有限性與生態(tài)治理成本的巨大之間的矛盾。生態(tài)治理活動(dòng)涉及技術(shù)的復(fù)雜性、相對(duì)較高的治理成本，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及基層政府職權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配的情況下，地方政府處理事務(wù)的能力是有限的。而上級(jí)行政組織的現(xiàn)場(chǎng)辦公，能夠在依靠等級(jí)制、權(quán)威和紀(jì)律的政治資源，協(xié)調(diào)跨域政府之間的矛盾，促進(jìn)行政資源的有效結(jié)合，促進(jìn)地方政府之間的聯(lián)合。同時(shí)，上級(jí)政府能夠給予下級(jí)政府更多的智力、財(cái)力、物力等方面的支持，幫助地方政府完成超出本級(jí)行政組織能力范圍的公共事務(wù)處理?，F(xiàn)場(chǎng)辦公在獲取現(xiàn)場(chǎng)資料的前提下，能夠及時(shí)改進(jìn)政策，促進(jìn)政策的執(zhí)行；行政權(quán)威也保證了政策執(zhí)行的有效性，消除了政策執(zhí)行的阻滯，促進(jìn)了政策制定和政策執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）現(xiàn)場(chǎng)辦公有助于明確政府生態(tài)政治責(zé)任

1978年十一屆三中全會(huì)的召開后，為了改變高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制帶來的整個(gè)社會(huì)的不充分流動(dòng)和半停滯狀態(tài)，中央政府進(jìn)行了新的性質(zhì)的分權(quán)，包括中央政府對(duì)企業(yè)的分權(quán)或者說是還權(quán)、中央政府對(duì)地方政府的放權(quán)。而中央政府對(duì)地方的放權(quán)突破了原先的行政權(quán)轉(zhuǎn)讓，開始試行行政性分權(quán)，開始了中央與地方政府關(guān)系的制度性調(diào)整。

中央政府經(jīng)過一系列的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的漸進(jìn)性的對(duì)地方政府的放權(quán)，在事實(shí)上承認(rèn)了地方政府的利益，使得地方政府的利益得以公開化，從而使得地方政府具有了雙重身份特征：一方面，它依然是中央政府在一個(gè)地區(qū)的代表，它是中央政府政策得以貫徹執(zhí)行的代理人，它要服從于中央的利益；但另一方面，它又是地方利益的代表者，維護(hù)地方利益和促進(jìn)地方發(fā)展是它獨(dú)立于中央的職能，地方政府在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有了越來越多的自主權(quán)。

地方政府獲得了獨(dú)立的主體地位之后，進(jìn)而獲得了一定的資源配置方面的自主權(quán)。這就打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下整齊劃一的格局，地方政府有了自己的舞臺(tái)，調(diào)動(dòng)起了其積極性，為了尋求本地利益最大化，就會(huì)采取保護(hù)市場(chǎng)的策略，實(shí)施符合區(qū)劃理性的產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)競(jìng)相加大各自的交通、能源、環(huán)保、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，改善行政區(qū)域內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)要素的集聚能力，并和其他地方展開競(jìng)爭(zhēng)以及加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)等方面的合作，客觀上起到呵護(hù)市場(chǎng)的作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在改革開放的初期，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立和改革不到位等原因，地方政府甚至直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，表現(xiàn)為基地建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)和直接投資國有控股公司等。地方政府的經(jīng)濟(jì)主體和利益主體地位的形成極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得地方政府具備了更多的財(cái)力、物力，進(jìn)而使其能夠更好地貫徹落實(shí)中央的政策，同時(shí)增強(qiáng)了地方政府的治理能力，推進(jìn)了教育、醫(yī)療、交通基礎(chǔ)設(shè)施等公共事務(wù)的發(fā)展。而數(shù)次的政府機(jī)構(gòu)改革、國家公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)以及當(dāng)代西方政府改革與治理中常用的市場(chǎng)化工具的引入等也在一定程度上提高了政府及其工作人員的能力，為更好地執(zhí)行政策和地方治理提供了人力、智力和制度上的保證，從而提升了政府的治理能力。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放后的這種放權(quán)舉措對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)的活力、調(diào)動(dòng)地方的積極性、加快地方發(fā)展無疑具有重要的作用。

但是，在地方政府取得了相對(duì)獨(dú)立的地位之后，由于中央和地方政府之間權(quán)力劃分的制度化保障的缺乏，也催生了地方政府的一些變異行為。行政性分權(quán)使得地方政府具備了獨(dú)立的主體地位，地方利益也得到了公開化，而忠誠的政治文化也開始讓位于以GDP為核心的政績觀。這樣，地方政府在執(zhí)行中央政策的時(shí)候便運(yùn)用了自由裁量權(quán)。當(dāng)政策有利于地方發(fā)展的時(shí)候，地方政府就去執(zhí)行，甚至擴(kuò)大執(zhí)行；而當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)的是限制性政策的時(shí)候，就會(huì)歪曲執(zhí)行或者不執(zhí)行，不能夠充分理解、認(rèn)知上級(jí)政府政策的精神和實(shí)質(zhì)。政策執(zhí)行上出現(xiàn)了“表面化、局部化、擴(kuò)大化、全異化、停滯化”[5]29等執(zhí)行不力行為，中央政策得不到有力貫徹。

同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)績效為主的官員政績考核指標(biāo)壓力下和政治錦標(biāo)賽中官員晉升意識(shí)的內(nèi)輸入，政府官員將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為重中之重，而延緩對(duì)生態(tài)治理的投入。生態(tài)治理的重要性在一定程度上被放在了相對(duì)次要的位置上。生態(tài)危機(jī)往往是不受控制的經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果，如果把目標(biāo)僅僅定在增長而掩蓋住生態(tài)問題和生態(tài)后果，便會(huì)強(qiáng)化生態(tài)危機(jī)?！暗赖氯∠虻纳鷳B(tài)治理的局限性容易出現(xiàn)‘吉登斯悖論’。……自覺地保護(hù)生態(tài)往往被一部分精英人物掛在口上，真實(shí)的行動(dòng)卻很少”[6]94。通過現(xiàn)場(chǎng)辦公的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)生態(tài)政治責(zé)任的明確，促進(jìn)社會(huì)良性治理的實(shí)現(xiàn)。

（四）現(xiàn)場(chǎng)辦公一定程度上彌補(bǔ)了社會(huì)資本不足

社會(huì)資本是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種網(wǎng)絡(luò)中的互惠和信任規(guī)范。擁有基于社會(huì)信任、社會(huì)規(guī)范、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠互利基礎(chǔ)之上的社會(huì)資本，是一個(gè)區(qū)域內(nèi)真正長期保持均衡、和諧發(fā)展的重要基礎(chǔ)。跨界地區(qū)處于不同行政管轄范圍內(nèi)，很多區(qū)域型公共服務(wù)呈現(xiàn)碎片化和分割化，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)跨界公共事務(wù)缺乏參與的積極性和主動(dòng)性，甚至發(fā)生很多邊界沖突，跨界地區(qū)逐漸成為社會(huì)資本薄弱地區(qū)。這主要表現(xiàn)為公民關(guān)心公共事務(wù)的責(zé)任心不強(qiáng)、各行政區(qū)公民彼此之間信任度較低、區(qū)域團(tuán)體之間的協(xié)作和合作精神缺乏、社會(huì)交易成本上升等，成為影響跨界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的軟原因。社會(huì)資本，包括信任、規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，是治理集體行動(dòng)困境的有效選擇。但是，在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)自治組織發(fā)展的不成熟，社會(huì)資本的相對(duì)不足，使得聯(lián)合治理在一定時(shí)期是相對(duì)困難的。依靠行政組織等級(jí)權(quán)威的現(xiàn)場(chǎng)辦公的介入，能夠在一定時(shí)間內(nèi)集中力量解決群眾關(guān)心的迫切的生態(tài)問題，促進(jìn)社會(huì)生態(tài)問題的解決。在社會(huì)資本存量不足的情況下，現(xiàn)場(chǎng)辦公是一種有效的社會(huì)資源配置手段。

三、對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”改進(jìn)的幾點(diǎn)思考

“現(xiàn)場(chǎng)辦公”能夠有效地促進(jìn)跨行政區(qū)域的生態(tài)問題的治理，促進(jìn)政策過程中的信息及時(shí)獲取和政策的有效執(zhí)行，是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理社會(huì)資本不足的一種有效補(bǔ)充。但是，這不是對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”進(jìn)行制度化、法律化的確認(rèn)。“現(xiàn)場(chǎng)辦公”是當(dāng)下政治生態(tài)中的運(yùn)行選擇，是后發(fā)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治實(shí)踐。現(xiàn)場(chǎng)辦公在消解行政阻滯、協(xié)調(diào)府際關(guān)系和彌補(bǔ)社會(huì)資本不足三方面具有積極意義，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威與效率的結(jié)合，促進(jìn)了政策執(zhí)行。但是，作為操作技術(shù)需要依據(jù)一般規(guī)則和程序獲得，減少肆意的行政自由裁量。行政權(quán)力植入對(duì)于問題的解決具有雙面性?！艾F(xiàn)場(chǎng)辦公利弊共存，作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)朝著不采用現(xiàn)場(chǎng)辦公也能解決各種問題的方向努力，逐步以科學(xué)決策、層次領(lǐng)導(dǎo)取代現(xiàn)場(chǎng)辦公。但在當(dāng)前乃至將來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)者現(xiàn)場(chǎng)辦公還是值得肯定的一種工作方法?！盵7]19既是如此，在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作過程中，必須處理好政治實(shí)踐中的效率選擇和價(jià)值選擇。我們必須正確看待政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的“現(xiàn)場(chǎng)辦公”，要發(fā)揮政府與社會(huì)的合作，減少隨意性和不確定性，在政府與社會(huì)的有效互動(dòng)中來循序解決問題。

（一）處理好“現(xiàn)場(chǎng)辦公”與完善政策過程的關(guān)系

“現(xiàn)場(chǎng)辦公”有應(yīng)急處理之意。在生態(tài)問題治理中，高層決策者現(xiàn)場(chǎng)辦公能迅速集中決策權(quán)，盡可能地收集到足夠的信息，依靠自身的智慧和膽略，判明當(dāng)前生態(tài)問題的局勢(shì)和政策實(shí)施阻滯，消除政策執(zhí)行中的阻滯性因素，以較短的時(shí)間和較高的工作效率選擇相對(duì)滿意的決策方案。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的直觀感受，能夠促使上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)應(yīng)變，促進(jìn)決策更加合理和完善。應(yīng)急處理式的“現(xiàn)場(chǎng)辦公”在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)問題的解決，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但是，這種應(yīng)急式的政治運(yùn)作，使得政府疲于奔命，不利于政府的常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)?！艾F(xiàn)場(chǎng)辦公并不完全標(biāo)志決策效率高?，F(xiàn)場(chǎng)辦公由于時(shí)間緊迫，缺乏深思熟慮，論證和分析不充分，容易導(dǎo)致決策不符合實(shí)際，難以貫徹執(zhí)行，影響工作效率，或者出現(xiàn)決策失誤，造成損失。”[8]10“現(xiàn)場(chǎng)辦公”不能替代正常的政策過程。必須加強(qiáng)公共溝通機(jī)制建設(shè)，暢通政策信息傳遞渠道，最及時(shí)和最真實(shí)的信息有利于增強(qiáng)生態(tài)治理決策的合理性。必須健全和完善政策過程，規(guī)范利益表達(dá)、利益綜合、政治決策和決策實(shí)施，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和常態(tài)化，建立現(xiàn)代化的政府決策信息支持系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，促進(jìn)政府決策更好地體現(xiàn)民意，表達(dá)民眾的要求，改善府民關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)治理。

（二）處理好“現(xiàn)場(chǎng)辦公”與理順府際關(guān)系的聯(lián)系

現(xiàn)場(chǎng)辦公是對(duì)下級(jí)地方政府能力的有效補(bǔ)充，在一定程度上有助于下級(jí)地方政府能力的提升。但是中央政府、上級(jí)地方政府不能越俎代庖，在尊重中央和上級(jí)行政權(quán)威的同時(shí)，要明確劃分政府間的職權(quán)，合理劃分政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，破除不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致的職責(zé)同構(gòu)，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的稅收權(quán)限進(jìn)行明確的法律意義上的劃分，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。區(qū)分公共物品的主體的屬地性，并發(fā)展中央政府與地方政府、上級(jí)政府和下級(jí)政府及下級(jí)政府之間的伙伴關(guān)系，促進(jìn)府際關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（三）處理好“現(xiàn)場(chǎng)辦公”與社會(huì)資本建設(shè)之間的關(guān)系

“現(xiàn)場(chǎng)辦公”是一種建立在行政人員完全理性基礎(chǔ)之上的政治實(shí)踐?！艾F(xiàn)場(chǎng)辦公”是主導(dǎo)型政府的政治思維邏輯，面對(duì)生態(tài)問題，由上級(jí)政府出面，以內(nèi)部方式加以處理、協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)。但是，政府決策的單一性主體，由于其自身能力和掌握行政資源的局限往往導(dǎo)致決策的低效、失效或決策結(jié)果的供給不足。政治實(shí)踐和政治理論的發(fā)展提出了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“政府失靈”的現(xiàn)實(shí)命題?？朔ъ`，必須要大力促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，壯大社會(huì)資本，減少政府的作用范圍，真正建設(shè)和實(shí)踐“小政府、大社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多主體的網(wǎng)絡(luò)治理，并促進(jìn)廉價(jià)政府的實(shí)現(xiàn)。要加強(qiáng)法治，完善制度安排，鼓勵(lì)和促進(jìn)功能性組織的發(fā)展，為功能性組織的發(fā)展提供良好的法律和制度環(huán)境，從而提高社會(huì)的自組織和自治能力。

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[2]劉關(guān)林.對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”的再認(rèn)識(shí)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，1990（7）.

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[7]呂宇強(qiáng)，韓廷珍.現(xiàn)場(chǎng)辦公的利、弊、度[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，1996（7）.

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