蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償問題研究

后文文

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

一、當(dāng)前蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嶋H運作

（一）蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

蘇州地處江蘇省東南部、太湖東岸，濕地資源豐富。全市濕地總面積在江蘇省排名第三，內(nèi)陸湖泊濕地在全省排名第一。蘇州的濕地資源和濕地生態(tài)系統(tǒng)在維持蘇州自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、維護(hù)城市生態(tài)安全方面發(fā)揮著極其重要的作用。但長期以來，濕地被人們當(dāng)作毫無價值的荒地或是耕地的后備資源，致使?jié)竦刭Y源被盲目開發(fā)與利用。對此，蘇州市政府予以了高度重視，并充分認(rèn)識到了生態(tài)補(bǔ)償在濕地治理中的重要作用。2010年初，蘇州市委、市政府在全國率先推出了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確將生態(tài)濕地作為生態(tài)補(bǔ)償重點。緊接著在2010年11月頒布實施《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），使生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。2012年2月，蘇州市人大常委會又在全省率先出臺了《蘇州市濕地保護(hù)條例》，要求對濕地資源實行嚴(yán)格保護(hù)，并進(jìn)一步明確要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

（二）蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶卣?/h3>

目前，在濕地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，較為流行這樣一種模式，即“國家或上級政府以政府財政作為資金支持，以下級政府或農(nóng)戶為補(bǔ)償對象，通過政府轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜、技術(shù)支持、項目實施等”[1]47手段實施補(bǔ)償。這種模式帶有強(qiáng)烈的自上而下的行政色彩，但收效迅速，對濕地的保護(hù)極其有力。蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償也采用了這一模式，以政府為補(bǔ)償工作的主導(dǎo)者，主要體現(xiàn)在三個方面：

首先，政府是濕地生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則的制定者。目前，全國性的濕地生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)還未出臺，各地只能結(jié)合地方實際情況，發(fā)揮自身主動性開始試點工作。蘇州市政府對本地濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┮庖娭饕w現(xiàn)在《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》、《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償專項資金管理暫行辦法》及《蘇州市濕地保護(hù)條例》中。其次，政府是濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕峁┱?。作為濕地生態(tài)資源后代受益者的代言人，蘇州市政府及相關(guān)部門在很大程度上承擔(dān)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)，也成為了最名正言順的補(bǔ)償主體。雖然蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t中提到了“責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”、“市場調(diào)控”，但目前來看，蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶峁┱咭琅f是由政府擔(dān)任，并且是由市級和縣市級、區(qū)級政府財政一力承擔(dān)解決。中央政府、企業(yè)等其他受到蘇州市濕地生態(tài)效益外溢的受益者幾乎沒有參與補(bǔ)償。再次，政府是濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行者。蘇州市環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、國土、規(guī)劃、財政、稅務(wù)等部門都是負(fù)責(zé)實施蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓块T，具有相應(yīng)的管理權(quán)限與管理職責(zé)。

二、蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償運作過程中存在的問題

（一）濕地補(bǔ)償管理過程監(jiān)督缺乏，生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制有待加強(qiáng)

首先，蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償存在嚴(yán)重的監(jiān)督缺位問題。目前蘇州市在濕地生態(tài)補(bǔ)償制度運作過程中對于監(jiān)督缺乏明確的規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)部不存在一個相對獨立的監(jiān)督方，對濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的實施推進(jìn)并沒有進(jìn)行獨立評價。雖然蘇州市在《辦法》中規(guī)定了一定的監(jiān)督評估流程，但都是針對生態(tài)補(bǔ)償資金運用的監(jiān)督，缺乏基于補(bǔ)償過程的監(jiān)督和補(bǔ)償效果的評估。就蘇州市政府而言，突出體現(xiàn)在難以確定下轄各級政府在濕地生態(tài)補(bǔ)償過程中是否遵循了市政府所規(guī)定的相關(guān)方針及程序、是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、是否致力于濕地補(bǔ)償目的的實現(xiàn)。其次，蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砼c實施涉及多個行政管理部門，雖然《意見》明確要求“市各有關(guān)部門要按照相關(guān)法律法規(guī)及各自職能，密切配合，共同做好生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償工作”[2]，并針對不同的部門進(jìn)行了一定的分工；但是，當(dāng)前參與蘇州濕地生態(tài)補(bǔ)償管理的市轄各級政府、財政、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、國土等行政部門呈現(xiàn)出明顯的分離狀態(tài)。濕地資源保護(hù)政策的制定和執(zhí)行以環(huán)保部門為主導(dǎo)，濕地生態(tài)補(bǔ)償以部門為單位實施。而作為濕地生態(tài)要素的土地、樹林、草地、湖泊、河流、野生動物等則分別由不同的部門來管理，每個部門各管一塊，并只針對自己負(fù)責(zé)的生態(tài)補(bǔ)償環(huán)節(jié)開展工作，致使各部門間的管理職責(zé)常常出現(xiàn)交叉，形成多頭管理，大大增加了生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\行成本。此外，蘇州市尚未建立一個針對濕地生態(tài)補(bǔ)償制度運作的頂層協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏一個權(quán)威機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，各個部門出現(xiàn)了各自為政的現(xiàn)象，蘇州市跨區(qū)域綜合補(bǔ)償經(jīng)常面臨難產(chǎn)。

（二）以當(dāng)?shù)卣疄檠a(bǔ)償主體，生態(tài)補(bǔ)償資金來源過于單一

濕地資源開發(fā)者通常只關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益，將開發(fā)造成的生態(tài)破壞成本轉(zhuǎn)嫁給整個社會；濕地生態(tài)保護(hù)的受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也未考慮應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)成本；濕地生態(tài)保護(hù)者一般也不能從市場自動獲得生態(tài)保護(hù)外部經(jīng)濟(jì)性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。[3]76這造成政府成為了濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕踔潦俏ㄒ恢黧w。蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)償為主，而補(bǔ)償資金全部來源于政府。這就意味著蘇州市政府必須將有限的資金最大化地利用起來，但政府本身所采用的行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償模式不利于資金的高效運作，反而常常會帶來效率低下乃至權(quán)力尋租、權(quán)錢交易問題，在某些情況下實則是在增加交易成本，浪費有限的生態(tài)補(bǔ)償資金。除了蘇州市政府在一定條件下提供部分補(bǔ)償資金外，區(qū)級、縣級市政府都需自籌補(bǔ)償資金以用于所轄區(qū)域濕地的生態(tài)補(bǔ)償，而目前蘇州各區(qū)域之間、太湖流域各政府之間、各利益群體之間的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支付近乎為零。這種單一的補(bǔ)償來源，實際上是在用蘇州市各級政府的財政收入來對濕地生態(tài)的受損者進(jìn)行補(bǔ)償。而如果從財政的源頭考究，其實則是以蘇州市全民稅收作為補(bǔ)償資金的唯一來源。那么，全民就成為了濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼嬲黧w也是唯一主體，這顯然是有悖于制度運作最基本的公平、正義原則。雖然，在蘇州市生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t中提到了“政府主導(dǎo)與市場調(diào)控相結(jié)合”的補(bǔ)償原則，但市場這一手段仍未被充分重視，良性的投融資機(jī)制尚待建立。這體現(xiàn)在三個方面：一是政策環(huán)境的缺失。介于生態(tài)資源所有權(quán)的特殊性，市場參與補(bǔ)償需要政府的首肯與推進(jìn)，需要政府對某些生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理界定，需要政府通過相關(guān)政策予以引導(dǎo)；二是市場交易手段的缺失。目前國際上較為流行的碳交易、水交易、生態(tài)標(biāo)志認(rèn)證、信托基金等市場補(bǔ)償手段在蘇州市濕地補(bǔ)償過程中并未得到有效使用。即便有一些“綠色產(chǎn)品”的標(biāo)識，也僅僅是停留于生態(tài)保護(hù)的層面，并沒有作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目剂?；三是市場交易平臺的缺失。生態(tài)補(bǔ)償中受益者與受損者基于補(bǔ)償談判的平臺尚未建構(gòu)，致使受益者與受損者無法進(jìn)入市場、借助于談判來實現(xiàn)兩者利益的均衡。

（三）生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究工作欠缺，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)

濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌七M(jìn)需要基于準(zhǔn)確充實的濕地基礎(chǔ)研究工作，這些基礎(chǔ)研究工作包括詳細(xì)的濕地目錄、分布地圖以及科學(xué)的濕地評價體系。從這個角度來看，從蘇州市到整個中國的濕地生態(tài)補(bǔ)償都存在著基礎(chǔ)研究工作不足的問題。全國范圍的濕地資源調(diào)查始于1995年，目前蘇州市乃至全國還未建立起科學(xué)統(tǒng)一的濕地生態(tài)指標(biāo)體系，也沒有經(jīng)過實踐檢驗的可靠的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系，更沒有專業(yè)的機(jī)構(gòu)對濕地生態(tài)環(huán)境的變化進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測。其次，蘇州市雖然設(shè)立了統(tǒng)一的濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，但是其科學(xué)性還有待斟酌。一般認(rèn)為，濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)包括生態(tài)服務(wù)價值與受償者的發(fā)展成本與機(jī)會成本。理論上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于受償者的機(jī)會成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)價值之間[4]?！兑庖姟丰槍竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了如下說明：“對于水稻類濕地，連片1000-10000畝的按照200元/畝給予補(bǔ)償，而連片10000畝以上的，按照400元/畝給予補(bǔ)償；對于太湖、陽澄湖等重點湖泊，則湖泊周圍的村落按照每個村落50萬元給予補(bǔ)償”。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實際上并未真正得到受償者的理解與支持。因為受益者與受損者總是存在著這樣的矛盾，即濕地生態(tài)補(bǔ)償主體看重濕地系統(tǒng)的生態(tài)效益，追求生態(tài)效益最大化；濕地生態(tài)補(bǔ)償客體看重濕地系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)利益，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。[5]基于理性人假設(shè)，鎮(zhèn)、村、農(nóng)民都會有一定的自利性，作為利益的受損方，在生態(tài)補(bǔ)償中他們總會傾向于實現(xiàn)利益的最大化。在缺少協(xié)商的情況下，由政府單方面給出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即便從理論分析上看是科學(xué)合理的，也未必能夠達(dá)到他們的心理預(yù)期。因而，他們對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同度并不會高，相反會抱有補(bǔ)償金額能夠日益提高的非理性需求，這使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)募钚宰饔脽o從發(fā)揮。

（四）補(bǔ)償過程規(guī)范問題屢禁不止，生態(tài)補(bǔ)償政策權(quán)威遭受質(zhì)疑

蘇州市對濕地的生態(tài)補(bǔ)償無論從政治意圖還是從政策本身出發(fā)都具有極大的積極意義，但是，在具體的補(bǔ)償實施過程中，卻存在著諸多問題。基層行政官員對補(bǔ)償認(rèn)識的不一致、各地區(qū)補(bǔ)償進(jìn)展的不平衡、各村鎮(zhèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、補(bǔ)償資金分配使用的不透明、補(bǔ)償效果監(jiān)管的不到位等問題頻頻產(chǎn)生。其中最為突出的問題是將濕地生態(tài)補(bǔ)償與濕地生態(tài)治理相混淆。不僅如此，當(dāng)前蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程的滯后，造成補(bǔ)償實施過程中的某些環(huán)節(jié)無法可依，執(zhí)行過程帶有很大的主觀隨意性，生態(tài)補(bǔ)償政策遭到了外界的諸多質(zhì)疑。蘇州市頒布的《蘇州市濕地保護(hù)條例》盡管以法的形式來明確了濕地保護(hù)的重要性，但是涉及濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬H以一言概之。出臺的《意見》和《辦法》又都屬于政策性文件，宣傳有余，規(guī)范不足，對于一些細(xì)節(jié)問題也沒有進(jìn)行深究與補(bǔ)充，給濕地生態(tài)補(bǔ)償政策的實施帶來了很多操作上的障礙。其次，蘇州乃至整個中國濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層立法滯后，突出體現(xiàn)在濕地產(chǎn)權(quán)界定不明晰。在濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的運作過程中，由于濕地沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，各個利益主體只考慮自身的利益而將公共利益置于一邊。無法從法律層面確立濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾匚?、明確濕地資源的所有權(quán)和使用權(quán)，也就無法明確濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化也無法得到保障，在具體的生態(tài)補(bǔ)償實施過程中出現(xiàn)諸多違規(guī)行為。

三、完善蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

（一）強(qiáng)化濕地生態(tài)補(bǔ)償管理體系

首先，要建立濕地生態(tài)保護(hù)責(zé)任制及監(jiān)督制度。實施官員問責(zé)是當(dāng)前政府實現(xiàn)有效監(jiān)管的主要手段之一，針對濕地生態(tài)補(bǔ)償也可運用這一手段來促使相關(guān)官員進(jìn)行有效的自我監(jiān)督與管理。官員問責(zé)首先要明確領(lǐng)導(dǎo)任職期間的責(zé)任，市與縣級市、區(qū)，縣級市、區(qū)與鎮(zhèn)（街道）、鎮(zhèn)與村可以通過簽訂生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)責(zé)任書的方式，來明確責(zé)任、權(quán)利的歸屬。一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，不僅是直接接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇濉㈡?zhèn)，凡是參與生態(tài)補(bǔ)償工作的各部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，都必須接受問責(zé)處理。對于村、鎮(zhèn)不應(yīng)單單實行經(jīng)濟(jì)處罰，更應(yīng)側(cè)重于追究其管理者的行政責(zé)任，將責(zé)任具體落實到每一級別和每一崗位，實現(xiàn)全面的外部監(jiān)督。由于濕地生態(tài)治理的成效本身較難考量，如果采用模糊的問責(zé)表述實則是有勝于無。因此，需要在相關(guān)文件中對問責(zé)條件、問責(zé)過程進(jìn)行清晰的說明，對違規(guī)行為的嚴(yán)重程度做出科學(xué)的判定，明確處罰方式，不能用“予以行政處罰”這種籠統(tǒng)的描述。最后，對問責(zé)結(jié)果要予以及時公布，以警醒官員，督促其約束自身行為，實現(xiàn)良好的自我監(jiān)督。

再者，要建立橫向的濕地生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作機(jī)制。區(qū)域生態(tài)協(xié)作治理是目前環(huán)境治理的主流方向?？绮块T的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作可通過蘇州市政府的協(xié)調(diào)與努力在本市范圍內(nèi)得以實現(xiàn)，但是，跨行政區(qū)劃的生態(tài)補(bǔ)償工作則更依賴于上級政府的統(tǒng)籌安排。諸如太湖水域濕地生態(tài)補(bǔ)償工作的實施單靠蘇州市一已之力很難實現(xiàn)有效開展，如果缺乏無錫等太湖周邊市縣的協(xié)作與支持，其最終補(bǔ)償效果必然不容樂觀。這就需要政府之間的民主協(xié)商，提高縱向決策與橫向行動的協(xié)調(diào)性，以達(dá)成濕地環(huán)境治理的共識，導(dǎo)向集體行動。目前最佳的方案是以流域統(tǒng)一管理為主、地方政府區(qū)域管理為輔，由國家牽頭建立跨區(qū)域濕地生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作制度，各地方政府根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及生態(tài)效益的受益及受損情況，按濕地資源及生態(tài)容量有償使用的原則分?jǐn)傃a(bǔ)償份額，在合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)相互監(jiān)督與約束。

（二）拓展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償資金渠道

首先，必須引入市場這一資本集聚的能手，開發(fā)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場。目前，某些濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)已建立起了市場補(bǔ)償機(jī)制，但仍有其他生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場還有待開發(fā)（參見表1）。目前，“在世界范圍內(nèi)，通過同土地所有者簽署協(xié)議，產(chǎn)生了自發(fā)組織的市場化程度和可操作性都很強(qiáng)的私人交易，交易的生態(tài)服務(wù)類型包括水土調(diào)節(jié)（水源涵養(yǎng)、水土保持）、景觀美化、廢物凈化等多種形式”。[6]16

表1 濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場

其次，培育濕地生態(tài)補(bǔ)償資本市場。濕地生態(tài)是一個能夠帶來巨大收益的新興產(chǎn)業(yè)，只要資本投入能夠獲得一定回報，資本市場就完全有可能也有動力參與濕地生態(tài)補(bǔ)償?？梢試L試運用股票及證券這兩大金融市場，支持具有一定競爭優(yōu)勢并致力于濕地資源開放利用的生態(tài)環(huán)保企業(yè)上市發(fā)行股票，或是采用與政府、銀行合作投資的形式，利用債券市場發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券，通過社會融資的方式籌集環(huán)保投資資金，促使企業(yè)在實現(xiàn)自身規(guī)模效益的同時，實踐對濕地的生態(tài)補(bǔ)償；也可考慮引進(jìn)“綠色信貸”。今后，在全球范圍內(nèi)開展“綠色工程”貸款的投資銀行數(shù)量將持續(xù)增漲，我國銀行業(yè)也在積極開發(fā)針對環(huán)保項目的“綠色貸款”服務(wù)，而這些資金完全可以在保證未來增值的情況下用于濕地生態(tài)補(bǔ)償。

（三）促進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)同

加強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償宣傳。蘇州市在濕地保護(hù)的宣傳上碩果頗多，國內(nèi)第一本濕地教科書的出版、首個濕地自然學(xué)校的建立，以及各種形式的濕地保護(hù)宣言行動，都為普及濕地知識，提高公眾濕地保護(hù)意識起到了積極的推動作用。在此基礎(chǔ)上，濕地生態(tài)補(bǔ)償也急需得到全社會的重視與支持。社區(qū)群眾是濕地生態(tài)補(bǔ)償政策落實的直接對象，而他們對生態(tài)補(bǔ)償這一概念的的認(rèn)知與參與意愿將直接影響補(bǔ)償?shù)淖罱K效果。隨著民眾環(huán)境意識的逐漸提高和外部環(huán)境政策的逐步寬松，非政府組織必將通過其特殊的社會地位和影響力在促進(jìn)濕地保護(hù)、推動濕地補(bǔ)償方面發(fā)揮重要作用，有的還將成為承擔(dān)和轉(zhuǎn)移政府、市場風(fēng)險、轉(zhuǎn)化社會危機(jī)的中堅力量。[7]114

因此，蘇州市需進(jìn)一步加強(qiáng)對濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇蟊娦麄骱涂破战逃?，使公眾能夠?zhǔn)確理解生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鎸崈?nèi)涵，提升公眾的生態(tài)補(bǔ)償意識，從而認(rèn)可政府制定的生態(tài)補(bǔ)償政策，積極主動地參與濕地生態(tài)補(bǔ)償實踐。

社區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償決策與監(jiān)督。濕地生態(tài)補(bǔ)償涉及濕地所在地社區(qū)群眾的切身利益，他們作為利益相關(guān)者，對生態(tài)補(bǔ)償實施實效的體驗是最直接的，對補(bǔ)償?shù)墓叫?、合法性有著最?qiáng)烈的訴求；因而，社區(qū)對生態(tài)補(bǔ)償資金分配的合理性、使用的透明度、補(bǔ)償實施的規(guī)范性都十分關(guān)注。為社區(qū)開通生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督渠道是蘇州市確保濕地生態(tài)補(bǔ)償順利實施的重要手段。便民意見箱、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、新聞曝光等都可推廣為社區(qū)群眾行使監(jiān)督的有效工具。政府可以采取問卷調(diào)查、座談會、實地走訪等形式征詢社區(qū)對生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行的意見；也可設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督站，使社區(qū)可以通過與監(jiān)督站的配合查處違規(guī)人員。政府也可考慮定期召開有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔l(fā)布會，保證公眾的知情權(quán)，使社區(qū)群眾的意見得到更好的反饋。

（四）完善濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度

濕地資源產(chǎn)權(quán)界定是完善濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度的第一步。由于濕地概念進(jìn)入我國較晚，在我國憲法中并沒有對濕地資源的直接規(guī)定，但是對濕地生態(tài)系統(tǒng)各組成要素的所有權(quán)進(jìn)行了相關(guān)界定。憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。即我國濕地資源的所有權(quán)一種歸國家所有，一種歸集體所有。但實際上，國家和集體的所有權(quán)已被分割，地方與個人成為了事實上的所有者。蘇州市政府是目前蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，但是濕地的所有權(quán)是歸屬于國家與集體所有的。對此，可行的措施是首先根據(jù)濕地分布的特點，對于較稀缺的、重點濕地資源以公共產(chǎn)權(quán)的形式界定，國家擁有所有權(quán)，蘇州市濕地管理部門行使管理權(quán)；其次，對于歸屬于鎮(zhèn)、村集體所有的濕地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具有使用權(quán)及收益權(quán)，但要明確禁止其進(jìn)行所有權(quán)的買賣和非法轉(zhuǎn)讓；對于面積較小的濕地、人工濕地等，可以以某種程度的私人產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行界定，主要是賦予其濕地資源的使用權(quán)及一定的收益權(quán)。

同時要加快落實生態(tài)補(bǔ)償立法。濕地治理與濕地生態(tài)補(bǔ)償雖有內(nèi)容上的交叉，但是兩個不同的概念?！短K州市濕地保護(hù)條例》的出臺說明了蘇州市對濕地保護(hù)的重視，而針對濕地實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹T多內(nèi)容，如補(bǔ)償對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等也都需要以法律形式予以確立。雖然在全國來看，國務(wù)院還沒有出臺專門的《濕地生態(tài)補(bǔ)償條例》，但是針對目前蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償中出現(xiàn)的補(bǔ)償目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)、措施、法律責(zé)任等法律規(guī)定缺失的問題，蘇州市應(yīng)考慮將這些內(nèi)容例入本市的濕地保護(hù)條例中，以法律的權(quán)威賦予其實施的正當(dāng)性。

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