從外部控制到自我控制：學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的屬性及其執(zhí)行機制*

● 莊西真

從外部控制到自我控制：學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的屬性及其執(zhí)行機制*

● 莊西真

現(xiàn)代社會分工明確，分工有組織外分工和組織內(nèi)分工，組織外分工就是由不同的組織承擔(dān)不同的職能，學(xué)校就是這樣一個在分工社會里承擔(dān)培養(yǎng)社會發(fā)展需要的“人才”職能的組織。學(xué)校為了完成這個職能，就要進(jìn)行組織內(nèi)分工，即由不同的人在不同的崗位上為了相同的目標(biāo)而工作，為了保證不同的人有秩序的工作學(xué)校組織就采取了一系列控制措施。本文借鑒組織社會學(xué)的相關(guān)理論，分析了學(xué)校內(nèi)部控制的規(guī)則屬性以及運行機制。提出必須改變傳統(tǒng)的學(xué)?？刂品绞讲拍苓_(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

學(xué)校控制；規(guī)則；執(zhí)行機制

學(xué)校內(nèi)部控制是指一學(xué)校內(nèi)部的管理控制系統(tǒng)，即為保證學(xué)校組織活動正常進(jìn)行所采取的一系列必要的管理措施，不僅包括學(xué)校決策部門授權(quán)與指揮組織運行的各種方式方法，也包括對學(xué)校欲開展的各種活動進(jìn)行綜合計劃、控制和評價而制定的各項規(guī)章制度。對于學(xué)校組織內(nèi)部管理的設(shè)想很多，把這些設(shè)想付諸實際的也很多，但是，其結(jié)果似乎不能令人滿意，原因之一就在于我們對學(xué)校組織的內(nèi)部運行還是了解的不多。組織社會學(xué)的規(guī)則理論對于規(guī)則的屬性、規(guī)則執(zhí)行和規(guī)則的演變已經(jīng)取得豐富的成果，形成了較為成熟的理論體系，而學(xué)校組織內(nèi)部約束又是組織規(guī)則系統(tǒng)的一部分。本文試圖借鑒組織社會學(xué)中的規(guī)則理論，從學(xué)校組織成員微觀層次研究學(xué)校內(nèi)部控制，即對學(xué)校組織內(nèi)部控制的執(zhí)行過程、執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題以及執(zhí)行反饋與內(nèi)控演進(jìn)等方面展開分析，以期加深對現(xiàn)代學(xué)校組織的內(nèi)部運行機制的理解。

一、學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)則的屬性

（一）組織社會學(xué)中的規(guī)則概念

何謂組織規(guī)則？規(guī)則在組織中具體表現(xiàn)為慣例、程序、規(guī)章、傳統(tǒng)以及其他形式的制度等。規(guī)則是區(qū)別正式組織和非正式群體的標(biāo)志特征，是正式組織的定義性特征?，F(xiàn)代社會的正式組織以其集體行為的結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定的模式為特征，這些結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定的模式是依賴組織規(guī)則得以維系和反映的。美國組織社會學(xué)家詹姆斯·馬奇等認(rèn)為，規(guī)則使組織活動慣例化，并定義了部門間以及決策結(jié)構(gòu)間的權(quán)威關(guān)系和關(guān)聯(lián)。[1]

規(guī)則在組織管理中舉足輕重，具體表現(xiàn)為：第一，規(guī)則經(jīng)常被認(rèn)為是進(jìn)行組織工作模式化的工具。馬克斯·韋伯所描述的科層制就是以規(guī)則為導(dǎo)向的管理體系，組織內(nèi)部有一套正式的規(guī)則和條令支配組織成員的決策和行為[2]。第二，規(guī)則是組織管理權(quán)力來源的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代科層組織管理人員的權(quán)力按其來源不同可分為合理—合法型權(quán)力、傳統(tǒng)型權(quán)力和特殊威信型權(quán)力，其中與現(xiàn)代管理形式最為接近的是合理—合法型權(quán)力。合理—合法型權(quán)力是建立在法的基礎(chǔ)上的，所謂的“法”就是抽象規(guī)則的總和。第三，規(guī)則是管理效率的來源。法國組織社會學(xué)家拉法耶認(rèn)為規(guī)則是非人格的控制機制，遵守者服從于組織書面法律或規(guī)章，而不是頒發(fā)法令的某個人。建立在非人格的規(guī)則基礎(chǔ)上的組織控制體系是理性的，等級制的控制中心是其效率來源之一，[3]即通過理性的制度設(shè)計克服個人缺陷，產(chǎn)生一種“倍增效應(yīng)”，使得整體的“制度行為”超越“個體行為”的總和，也就是所謂的“一加一大于二”的效果?，F(xiàn)實社會中的組織運行的實踐在某種程度上也證明了上述的說法。

（二）學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)則的屬性

現(xiàn)代社會組織化的學(xué)校正式適應(yīng)工業(yè)社會對大批量有知識、守規(guī)矩的員工的需要而產(chǎn)生的，因此，不管是小學(xué)、中學(xué)還是大學(xué)，都受工業(yè)社會中經(jīng)濟組織特點的影響，不僅學(xué)校組織架構(gòu)，而且學(xué)校組織管理也是如此。分析當(dāng)今學(xué)校的組織特點可以看出，內(nèi)部約束是其規(guī)則體系的有機組成部分，無論從最基本的內(nèi)部控制體系到高級的整體組織結(jié)構(gòu)，學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行均脫胎于典型科層制的組織結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出縱向等級制和橫向制約的體系特征。

1．學(xué)校內(nèi)部控制的本質(zhì)

在學(xué)校組織內(nèi)部是內(nèi)部控制強制執(zhí)行的 “法”為奧援，這是學(xué)校管理權(quán)威的來源之一。一是縱向等級制權(quán)威體系，學(xué)校內(nèi)部控制的授權(quán)控制系統(tǒng)以及信息流動系統(tǒng)體現(xiàn)的都是等級制的控制模式。學(xué)校不同層級的部門和人員的控制范圍、控制責(zé)任和控制權(quán)力是不同的，形成的是垂直的等級制的控制鏈，比如中學(xué)組織中的校長—教務(wù)處主任—年級組—教師，大學(xué)組織中的黨委——校長——各二級學(xué)院以及各職能處室等；二是橫向平行制約體系，一個完整的內(nèi)部約束流程需要多部門的協(xié)作和制衡，構(gòu)成部門間相互平行的管理制約體系，比如中學(xué)校里面的校長辦公室、教務(wù)處、總務(wù)處、德育處、團(tuán)委；高等學(xué)校里各職能處室與各二級學(xué)院之間的相互牽制，等等。

2．學(xué)校內(nèi)部控制的目標(biāo)與原則

學(xué)校內(nèi)部控制的基本思想與組織規(guī)則的本質(zhì)是一致的，都服從于學(xué)校組織的“教化”與“培養(yǎng)接班人”的目標(biāo)。但是，前者比后者的目標(biāo)更為寬泛，實現(xiàn)手段也不盡相同，學(xué)校組織規(guī)則的目標(biāo)是通過分工（分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化）、非人格控制（對事不對人）等手段使組織成員各司其職以達(dá)成有序狀態(tài)，維持組織運行秩序、實現(xiàn)效率；學(xué)校內(nèi)部控制則是通過防錯糾弊和控制風(fēng)險等手段實現(xiàn)其組織目標(biāo)。

學(xué)校組織內(nèi)部控制的各種職務(wù)（崗位）分離的控制原則和授權(quán)控制原則可以分別從科層制和內(nèi)部控制兩個方面理解：從科層制效率角度看是通過組織內(nèi)專業(yè)分工實現(xiàn)專門化，獲取管理效率；從組織內(nèi)部控制的角度看則是基于相互競爭（兼有監(jiān)督作用）的考慮。運作過程的規(guī)范也是學(xué)校內(nèi)部控制的重要原則之一，這個原則的特點是設(shè)有若干個關(guān)鍵控制點，固化各科任教師、各職能部門員工和學(xué)生的行為，使得學(xué)校組織成員的行為結(jié)構(gòu)化、程式化，既體現(xiàn)了規(guī)則的工具特征、效率特征，也克服了組織成員個人固有的缺陷，提高了學(xué)校組織的理性化程度，同時也達(dá)成了通過內(nèi)部控制以防錯糾偏的基本目標(biāo)。

3．學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計邏輯

學(xué)校組織內(nèi)部規(guī)則系統(tǒng)是由成文規(guī)則和不成文規(guī)則有機構(gòu)成的，成文規(guī)則不同于風(fēng)俗、習(xí)慣以及慣例等非正式規(guī)則，是學(xué)校內(nèi)部行動的框架，具有剛性遵守的特征，比如各種貼在墻上的規(guī)章制度、規(guī)范條例等，它們詳細(xì)規(guī)定了學(xué)校內(nèi)部教師、行政人員、教學(xué)輔助人員、學(xué)校職員以及學(xué)生行為應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則程序和對未能遵守規(guī)則的行為的相應(yīng)懲罰措施。而學(xué)校內(nèi)部約束則必須是成文規(guī)則，具有非人格的控制機制的特征，其突出表現(xiàn)在內(nèi)部控制制定時的基本假設(shè)：學(xué)校組織成員是理性的自利性經(jīng)濟人，是機會主義者，一旦組織控制制度存在漏洞和疏忽，組織成員的錯誤和舞弊行為就必然會發(fā)生，事實上也的確如此，媒體報道的不斷增加的關(guān)于現(xiàn)今發(fā)生在大學(xué)、中學(xué)校園內(nèi)的職務(wù)犯罪行為某種程度上也說明學(xué)校內(nèi)部控制不健全、不得力。因此，要求學(xué)校組織所設(shè)計的內(nèi)控制度力求全面、盡善盡美，盡量對各個環(huán)節(jié)做出嚴(yán)格周到的控制制度設(shè)計，要盡量把問題想到“前頭”了，同時將施控者（在這里施控者和后面的受控者都是一個相對的概念，一般是指上級教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)、校長、教師等各級各類教育管理者）和受控者（一般是指下屬成員、學(xué)生等）的行為明確化、固定化，減少乃至杜絕控制鏈條中的情感因素，對于違反內(nèi)部控制的行為予以處罰。因此，內(nèi)部控制作為非人格的控制機制，在理想執(zhí)行狀態(tài)下，其規(guī)范的對象不限于受控方，施控方本身亦是規(guī)則的控制對象，內(nèi)控制度是施控主體權(quán)威的唯一來源，其他諸如領(lǐng)袖氣質(zhì)、人格魅力、倫理道德等則不能作為內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行的考慮因素。

內(nèi)部控制與科層控制均屬于非人格的控制機制，兩者的共同點在于“非人格”，對人性、情感因素視而不見，科層控制是組織結(jié)構(gòu)控制，學(xué)校內(nèi)部控制是以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)建立的制度、規(guī)則控制。但兩者也存在明顯的區(qū)別，即科層控制強調(diào)等級制的“上對下”的線性控制；而內(nèi)部規(guī)則控制不僅包括等級關(guān)系的控制，還包括基于同一層級的橫向部門之間的相互牽制，即互相控制?？梢赃@樣說，學(xué)校內(nèi)部控制是網(wǎng)絡(luò)化的立體控制，是一種相互牽制。

二、學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行機制

在組織社會學(xué)領(lǐng)域，對科層制的研究主要形成了韋伯的經(jīng)典科層制理論、美國的哥倫比亞學(xué)派以及法國的組織社會學(xué)學(xué)派。韋伯以其嚴(yán)謹(jǐn)、縝密的邏輯思維為我們設(shè)計了一個以法理型權(quán)威支配為核心的理想的科層制模型；哥倫比亞學(xué)派以科層制規(guī)則的動態(tài)演變?yōu)轭A(yù)設(shè)，以翔實的實證材料為我們展示了科層制運行中靈活性的一面；法國的“權(quán)力規(guī)則“的組織社會學(xué)派以科層制的權(quán)力關(guān)系和策略性為中心，將組織看作是一種行動領(lǐng)域，權(quán)力和規(guī)則是行動者建構(gòu)行動領(lǐng)域過程中的核心要素，這個學(xué)派主要代表人物費埃德伯格在此概念基礎(chǔ)上提出具體行動體系理論，其基本內(nèi)涵在于：一是不再單一強調(diào)正式規(guī)則的作用，而是將正式規(guī)則和非正式規(guī)則融合為混合的“游戲規(guī)則”；二是突出行動者在規(guī)則建構(gòu)和執(zhí)行中的重要性，研究的重心是執(zhí)行者在有限規(guī)則中的實際行動，以及由這些行動構(gòu)建的“實際規(guī)則”。[4]

從上文所述可知，經(jīng)典的組織理論對學(xué)校內(nèi)部控制的啟發(fā)作用在于制度設(shè)計，內(nèi)部控制的設(shè)計是靜態(tài)的，是建立在抽象理性假設(shè)基礎(chǔ)之上的，而實際執(zhí)行時，其情形卻是復(fù)雜多變的、動態(tài)的，在設(shè)計時可能不會考慮外部環(huán)境的多變性以及非正式規(guī)則的影響。而在內(nèi)部控制的執(zhí)行過程中，則必須考慮正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互影響；學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計是從組織控制層次考慮的，假定執(zhí)行者是理性的，而學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行則需要落實到執(zhí)行者的行為，關(guān)注的層次應(yīng)該側(cè)重于學(xué)校組織中的個體成員針對學(xué)校內(nèi)部控制而采取的相應(yīng)行動。因此，運用具體行動體系的規(guī)則理論構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行機制是合適的。

（一）正式控制和非正式控制的融合機制

學(xué)校內(nèi)部控制作為正式的成文規(guī)則，其特征體現(xiàn)為控制和服從，體現(xiàn)為透明性和可預(yù)見性，與非正式的控制方式的模糊性、私下性有明顯的區(qū)別，但費埃德伯格認(rèn)為應(yīng)取消正式規(guī)則和非正式規(guī)則的簡單二元劃分，他認(rèn)為組織個體行為的“實際規(guī)則”始終來源于正式規(guī)定和非正式過程的相互結(jié)合，兩者有機融合為“混合規(guī)則”，并認(rèn)為在最為變化多樣的區(qū)域里，塑造和界定許多行動領(lǐng)域的是正式與非正式的，顯在的與暗含的規(guī)則、設(shè)計、機制、慣例與契約的一種結(jié)合。[5]內(nèi)部控制執(zhí)行的對象是“實際規(guī)則”，而非單一的“正式規(guī)則”，如果將內(nèi)部控制作為學(xué)校組織的行動領(lǐng)域之一，整個學(xué)校組織就是行動的環(huán)境背景，從內(nèi)部控制執(zhí)行的角度看，管理哲學(xué)、學(xué)校文化和道德價值觀既是正式控制的環(huán)境，又是非正式的內(nèi)部控制，與正式內(nèi)部控制相互作用，建構(gòu)成為學(xué)校組織的“混合規(guī)則”。

費埃德伯格認(rèn)為，在每一個地方，正式規(guī)則（“控制的規(guī)則”）和非正式規(guī)則（“自主的規(guī)則”）都保持同樣的張力，有時共同構(gòu)成結(jié)合性的力量，有時則構(gòu)成彼此削弱對方的力量，每一個學(xué)校組織的行為和行動，始終是由混合體造就的。內(nèi)部正式控制和非正式控制的作用同一領(lǐng)域，并在不同情境下發(fā)揮不同的功能：第一，內(nèi)部約束的自身正式化程度和法規(guī)化程度。有的程序性內(nèi)部控制完全可以以制度的形式予以固化，無需執(zhí)行者的判斷，這樣的話正式控制就占據(jù)主導(dǎo)地位；相反，有的內(nèi)部控制需要執(zhí)行者在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量，因人、因地、因時、因勢的相機行事，如在學(xué)校組織高層決策控制、倫理控制準(zhǔn)則的執(zhí)行中非正式控制可能會取得主導(dǎo)地位。第二，內(nèi)部控制目標(biāo)得以詳細(xì)說明的程度，以及內(nèi)部約束活動、程序與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度，組織社會學(xué)中稱之為最終化程度。最終化程度越高，組織正式控制就會越起到主導(dǎo)作用；相反，與運行效率相關(guān)的內(nèi)部控制，其目標(biāo)以及與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度尚不能完全清晰表達(dá)，非正式控制則發(fā)揮主導(dǎo)作用。第三，執(zhí)行者對內(nèi)部控制的認(rèn)知和內(nèi)化程度。認(rèn)知和內(nèi)化程度越高，內(nèi)部控制規(guī)則越有可能成為組織成員個體意識中的一部分，非正式的自我控制就會起到主導(dǎo)作用；反之，就需要依靠組織正式的內(nèi)部控制制度的約束力。

總之，學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行框架應(yīng)從兩個層面構(gòu)架：一是從內(nèi)部控制倚仗的“法”的特性出發(fā)，構(gòu)建正式內(nèi)部控制的強制執(zhí)行機制，實現(xiàn)內(nèi)部控制的最基本要求，達(dá)到制度他律的效果。隨著教育行政管理部門以及學(xué)校組織本身制訂的內(nèi)部控制規(guī)范體系的不斷出臺，將進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部控制的強制執(zhí)行機制；二是加強學(xué)校組織非正式控制的規(guī)范作用，對于正式控制制度無法規(guī)范的組織成員行為，可以通過學(xué)校價值觀和內(nèi)部倫理規(guī)則的引導(dǎo)和鼓勵，實現(xiàn)道德他律的目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的權(quán)力分享與制衡機制

法國組織社會學(xué)家克羅齊埃和費埃德伯格指出，在人類關(guān)系和社會行動中發(fā)揮關(guān)鍵作用的是權(quán)力關(guān)系，權(quán)力與規(guī)則密切相連，并認(rèn)為規(guī)則的不確定性是權(quán)力的來源，不確定性的存在使得行動者之間有討價還價的選擇余地，權(quán)力關(guān)系就產(chǎn)生了。組織內(nèi)部控制的本意是希望通過具體的控制措施限制執(zhí)行者的選擇余地，最大程度地遏制權(quán)力濫用現(xiàn)象，強調(diào)組織不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約和相互監(jiān)督，任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制規(guī)則之上的特殊權(quán)力。但是，組織內(nèi)部控制固有缺陷的存在就說明了組織運作的現(xiàn)實與對其的理性設(shè)計不一致，由于環(huán)境的動態(tài)變化以及內(nèi)部控制自身的不確定或者說局限性為權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生提供了可能。權(quán)力關(guān)系是內(nèi)部控制執(zhí)行過程中重要的影響因素，權(quán)力分享和權(quán)力制衡是內(nèi)部控制執(zhí)行的重要機制。

作為內(nèi)部控制施控者的學(xué)校管理者或上級而言，與規(guī)則相應(yīng)的是兩種權(quán)力：一方面是理性化的權(quán)力，或者說是制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；另一方面是例外處理的權(quán)力，即相機處置的權(quán)力。如何找到兩種權(quán)力之間的最佳結(jié)合點事關(guān)組織內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，也就是說權(quán)力機制是學(xué)校組織內(nèi)部控制執(zhí)行的重要機制。學(xué)校內(nèi)部控制出于權(quán)力制衡和對動態(tài)環(huán)境及時反映的要求，提出充分授權(quán)的原則，但同時強調(diào)要建立配套業(yè)績考評機制和配套獎懲制度，以保證授予權(quán)力的正確運用，這實際上并未擺脫內(nèi)部控制的集權(quán)式思維，下級完全可以同樣利用業(yè)績考評機制和獎懲制度的不確定性和局限性制造對己有利的權(quán)力（事實上也是這樣做的）。所以詹姆斯·盧卡斯提出組織內(nèi)部的權(quán)力分享概念，其理由是權(quán)力分享與授權(quán)相比是一個不及物動詞，它不可以直接施動于某人，而只可以與另一個人一起做事，這促使我們思考“如何與別人一起工作”的問題。[6]權(quán)力分享還意味著權(quán)力的流動，領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的角色可以互換，追隨者有時會成為領(lǐng)導(dǎo)者，它意味著力量之間的暫時平衡，以便去實現(xiàn)關(guān)鍵和一致的目標(biāo)。權(quán)力分享機制之于學(xué)校內(nèi)部控制的意義在于：一方面權(quán)力分享意味著學(xué)校組織成員不是簡單的受控對象，要求成員在某種程度上實現(xiàn)自我管理和自我控制，這是在內(nèi)部控制作為正式規(guī)則約束力有限的情形下必須轉(zhuǎn)變的內(nèi)部控制的思路，即內(nèi)部控制最為重要的意義并不是直接約束學(xué)校組織成員的行為，而是為成員的自我約束提供指引框架，實現(xiàn)行為規(guī)范的自律效果；另一方面權(quán)力分享是實現(xiàn)真正意義上權(quán)力制衡的途徑，限制學(xué)校組織中各級管理者擅自逾越內(nèi)部控制界限，保證內(nèi)部控制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行的反饋機制

組織規(guī)則理論認(rèn)為，違反規(guī)則是各級各類組織中的常態(tài)，其原因很多，馬奇將其概括為如下幾點：無知、不一致和不相容性；容忍度、共謀和腐敗。其中不一致、容忍度、共謀等能夠很好地解釋學(xué)校內(nèi)部控制固有缺陷問題。不一致是指許多偏離規(guī)則的行為是由于規(guī)則體系自身的不一致而產(chǎn)生的，具體到內(nèi)部控制則表現(xiàn)為組織控制制度與國家法規(guī)的沖突、組織控制制度和潛規(guī)則的矛盾，或部門間控制制度的不一致，喚起執(zhí)行者的多種身份和多種規(guī)則，執(zhí)行者的行動就會陷入困境；容忍度是指對組織規(guī)則的合法偏離程度，體現(xiàn)對規(guī)則的靈活把握，組織面臨的環(huán)境是動態(tài)變化的，內(nèi)部控制作為規(guī)則程式化和穩(wěn)定的特征，制約了組織的適應(yīng)性，這就必然要求執(zhí)行者相機行事。[7]因此，追求組織適應(yīng)性和效率經(jīng)常成為逾越組織內(nèi)部控制的借口。不相容職務(wù)的恰當(dāng)分離可以為避免單獨的人員從事和隱瞞不合規(guī)行為提供一定的保證，是組織內(nèi)部控制的基本原則，但共謀的存在可能使組織內(nèi)部控制的執(zhí)行偏離原有的制度設(shè)計，因此，組織內(nèi)部控制強調(diào)的是合理保證。劉祖云將控制失效的原因提煉為三個：一是規(guī)范失效；二是規(guī)范變通；三是規(guī)范扭曲。[8]規(guī)范變通和規(guī)范扭曲現(xiàn)象在組織內(nèi)部控制執(zhí)行中尤為突出。

違反組織規(guī)則的常態(tài)現(xiàn)象要求學(xué)校建立內(nèi)部控制的執(zhí)行反饋機制，促進(jìn)內(nèi)部控制的持續(xù)演進(jìn)。規(guī)則是組織知識的積累，規(guī)則作為知識的儲存器。隨著組織外部環(huán)境的不斷變化和組織的持續(xù)運行，知識的積累和轉(zhuǎn)化會不斷地促進(jìn)規(guī)則的演化。規(guī)則理論認(rèn)為規(guī)則的約束力非常有限，表面上嚴(yán)格的正式結(jié)構(gòu)背后是一種不斷延續(xù)的組織化過程，上級下達(dá)命令——下級不完全執(zhí)行——上級發(fā)現(xiàn)這一事實隨之修改命令——下級進(jìn)一步回應(yīng)。學(xué)校內(nèi)部控制具有規(guī)則的演化特性，也只有沿著這一邏輯不斷演化，才能保證規(guī)則實施的有效性。

學(xué)校組織內(nèi)部控制的理論和實務(wù)的歷史發(fā)展表明，學(xué)校內(nèi)部控制執(zhí)行反饋是其演化的動力機制，內(nèi)部控制執(zhí)行反饋機制表現(xiàn)在兩個方面：一是正面的、積極的推動因素，即內(nèi)部控制對于學(xué)校管理效率的提升，如質(zhì)量評估、預(yù)算控制、信息與溝通等控制活動對于學(xué)校戰(zhàn)略實現(xiàn)、學(xué)校發(fā)展績效提升均具有正面作用，這些具體控制措施在實踐和理論方面的不斷改進(jìn)，促進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部控制的完善，由于學(xué)校組織與其它類型組織以及學(xué)校組織之間學(xué)習(xí)的機制和組織趨同機制的作用，比較成功的學(xué)校內(nèi)部控制得以在不同組織中推廣；二是負(fù)面的、消極的推動因素，即管理失控，學(xué)校管理失控必將導(dǎo)致學(xué)校質(zhì)量低下，這就會促使人心思變（變革管理方式）、人心思改（改變控制方式）。某種程度上可以說是管理失控促進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部控制的產(chǎn)生和發(fā)展。這正負(fù)兩方面的因素都可轉(zhuǎn)化為歷史編碼的知識，通過社會化的過程，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制向日臻完善的方向整體演進(jìn)。

三、初步的結(jié)論

現(xiàn)代學(xué)校組織之所以產(chǎn)生并正常運行，一個人之所以能夠成為學(xué)校、企業(yè)、政府等特定組織的成員，主要在于存在著一種契約關(guān)系。而在這種契約關(guān)系中，學(xué)校組織必須充分地釋放自己的能量，各個學(xué)校成員必須充分表現(xiàn)自己的情感、個性和能力及業(yè)績。不然，學(xué)校組織就難以存在，個人就很難成為一個組織的成員了。不過，我們必須承認(rèn)，學(xué)校組織成員個性的發(fā)揮在加盟一所學(xué)校前后所表現(xiàn)的形式及體現(xiàn)的程度存在著差別。在成為一個教師（或者學(xué)校職員）之前（其實，一個人自出生就成為家庭這個特殊組織的成員，本文中的組織是指企業(yè)、學(xué)校等相比家庭來說更為正式一點的組織），只要考慮社會規(guī)則就可以了，組織規(guī)則可以不考慮。但作為學(xué)校組織成員發(fā)揮個性，不但要考慮社會規(guī)則，還要考慮一個學(xué)校組織特有的規(guī)則。因為學(xué)校教師在作為教師的同時還是一個社會公民，他不能封閉生活在學(xué)校之中。當(dāng)然，學(xué)校組織的規(guī)則不如社會規(guī)則具有普遍性，但在學(xué)校組織內(nèi)部，對于全體教職員工和學(xué)生而言卻是十分權(quán)威和具有普遍強制力的。需要強調(diào)的是，一個人加入某一所學(xué)校時實際上已暗含了他對該組織特有規(guī)則的看法，某種程度上我們可以說他是因為認(rèn)同學(xué)校組織的規(guī)則，所以才成為該學(xué)校組織成員的。另一方面，一個組織要想吸引眾多優(yōu)秀人才加入進(jìn)來，它的規(guī)則必須具有高度的彈性和相容性，甚至可以不惜改變自己沿習(xí)已久的一些規(guī)則。在這一點上，個人和組織在規(guī)則認(rèn)同上似乎都有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)。內(nèi)部控制制度無疑屬于學(xué)校組織規(guī)則的組成部分，它應(yīng)該成為吸引優(yōu)秀人才的保證，而不應(yīng)該是障礙。但是，已有的學(xué)校內(nèi)部管理理論，一味地強調(diào)崗位、職位以及部門之間的牽制，而不太關(guān)注學(xué)校組織內(nèi)部是否存在這種控制的必要性，結(jié)果在許多單位，內(nèi)部約束效果不佳，流于形式。在這方面，經(jīng)濟演化理論能為我們完善學(xué)校組織內(nèi)部控制的理論、方法提供了啟發(fā)。按照經(jīng)濟演化理論，一個組織總是由眾多的單個成員組成，這樣形成了兩個系統(tǒng)：決定每個成員行為及效果的技巧系統(tǒng)與決定整個組織行為及效果的慣例系統(tǒng)。組織內(nèi)部控制首先必須解決的一個問題，就是正確地識別“技巧系統(tǒng)“與“慣例系統(tǒng)“，并協(xié)調(diào)這兩個系統(tǒng)，促進(jìn)組織的積極變化。

作為制約組織每一位成員行為及效果即行為能力的“技巧“，其主要特征表現(xiàn)在三個方面：（1）固定的程序。每位成員都有相對固定的做事風(fēng)格，從而決定了在處理并解決問題方面表現(xiàn)出固定的行為特征，形成相對固定的程序，人類的這種技巧對于提高行為效果非常重要；（2）不可模仿的知識，納爾遜與溫特稱之為“說不出來的知識”。[9]其原因可能是技巧實施成本過于高昂使之缺乏經(jīng)濟可行性；（3）行為選擇。大多情況下，組織成員行為選擇是深思熟慮的結(jié)果，但有時候，組織成員的行為也是在沖動和不理性的情況下做出的。納爾遜和溫特認(rèn)為，“在運用一種技巧的過程中進(jìn)行的行為選擇，一般不涉及審慎思考。“技巧是行為取得良好效果的保證，在行為必須惟一選擇的條件下（內(nèi)部約束就是如此），成員對行為選擇必須采取自動方式（隨大流），從而對成員在行為選擇上的創(chuàng)造性和負(fù)責(zé)精神將起限制作用。嚴(yán)厲要求員工在行事過程中遵循制度這種做法當(dāng)然有一定的道理，但這也是傳統(tǒng)組織內(nèi)部控制的最大失誤，即根本不允許組織成員去發(fā)揮什么主觀能動性。技巧在規(guī)定狀態(tài)中適用，可以將各種成員的行為界定于較好的通道內(nèi)工作（假定規(guī)定是最合理的，是技巧選擇的最佳方案），這樣可以很快使各成員在行為選擇上取得共識，從而確保令行禁止、步調(diào)一致，順利實現(xiàn)各項組織目標(biāo)。但是這一點一般無法實現(xiàn)，因為現(xiàn)有的組織內(nèi)部控制并不是一個組織對其行為所作最佳選擇的結(jié)果，往往是對一些內(nèi)部控制基本原理的簡單具體化，根本體現(xiàn)不出一個特定組織的行為規(guī)律。有人是這樣想的：傳統(tǒng)的組織內(nèi)部控制在管理效率方面可能是高的，因為它只需要成員“自動選擇”；若鼓勵全體成員在執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)則時有一定的“發(fā)揮主觀能動性”的審慎選擇，則會可能產(chǎn)生行為遲緩?fù)侠?，成員間缺乏配合和打破技巧規(guī)則的風(fēng)險。

其實，一個學(xué)校組織內(nèi)部控制是否達(dá)到了合理水平，主要取決于其是否真正恰當(dāng)?shù)靥幚砗昧藢W(xué)校教職員工們在執(zhí)行內(nèi)部控制的行為中“自動選擇”與“自覺選擇”的關(guān)系，即促使“強制性內(nèi)部控制”與“自動化成主動自覺式內(nèi)部控制”有機結(jié)合起來。這表明，學(xué)校組織內(nèi)部控制只強調(diào)“強制規(guī)范”盡管是必要的，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該同時提倡“引導(dǎo)性規(guī)范”以鼓勵學(xué)校成員發(fā)揮主觀能動性去“自我控制”自己的行為，為創(chuàng)造學(xué)校組織價值做出盡可能多的努力。組織行為及其效果即組織行為能力主要取決于組織的“慣例”。這種組織慣例主要為了三個目標(biāo)：一是積累好的經(jīng)驗；二是維護(hù)組織穩(wěn)定；三是不斷優(yōu)化組織行為。一個學(xué)校組織只要把各種慣例告知其成員并要求他們按慣例去做，就能大大提高學(xué)校組織運行的效率和效果。慣例是所有成員能在一個組織內(nèi)成為“同事”并“共事”最終協(xié)作行動分享成果的一種制度保障，是所有組織成員行為規(guī)則的“共同選擇”。雖然，組織慣例中不可避免會產(chǎn)生某些成員的陽奉陰違甚至抵抗行為，但誰也不愿撕破臉皮明目張膽地反對并對抗慣例，而且表面上會做出完全同意并自覺遵守的姿態(tài)。按照納爾遜和溫特有關(guān)慣例特點的概述，這就意味著組織全體成員處于“休戰(zhàn)”（均衡）狀態(tài)，從而維護(hù)了組織的穩(wěn)定。為了保護(hù)這種穩(wěn)定，組織建立了各種制度，他們認(rèn)為內(nèi)部控制是最重要的一種維持“休戰(zhàn)”狀態(tài)的制度。但他們又認(rèn)為這樣制度由于在特別禁止方面對過分偏離組織要求的行為存在給予嚴(yán)懲的威脅，因而使之在慣例遵行方面起著重要但有限的作用。這種制度不但會引起員工的對抗情緒，而且很可能使員工形成“滿足于照章辦事”而不去思考工作如何做才最好，使組織成員養(yǎng)成惰性和工作缺乏主見的習(xí)慣。組織穩(wěn)定是重要的，但是片面地維護(hù)組織穩(wěn)定會壓抑員工的創(chuàng)造性，員工很多的對組織和成員皆有利的行為，由于害怕打破組織常規(guī)而被視為對組織慣例的“挑釁”而不得不放棄，這與組織的本質(zhì)要求相悖。打破組織慣例的成本是很大的，維持組織慣例的成本也不小，在慣例實施的嚴(yán)肅性與靈活性之間找出一個均衡性，使組織慣例本身具有學(xué)習(xí)改進(jìn)的功能，可能是較好的出路。因此，好的學(xué)校組織內(nèi)部控制制度應(yīng)把“限制”與“激勵”成員行為兩者很好的結(jié)合起來。為此，學(xué)校組織內(nèi)部控制應(yīng)把“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”能力的培養(yǎng)作為重構(gòu)自己的一根主線。如果一種內(nèi)部控制不利于組織“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”能力的形成并提高，那么，就是失敗的內(nèi)部控制。對此，我們應(yīng)該認(rèn)識到，由于 “有限理性”導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部控制的約束力有限，因此，有必要通過非正式規(guī)則的作用和權(quán)力重心下移提升學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。內(nèi)部控制的執(zhí)行只能形成一種局部的、暫時的管控秩序，必須依賴執(zhí)行的反饋機制持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制，這樣才有可能看到我們預(yù)期的學(xué)校組織運行的理想效果。

[1][美]詹姆斯·馬奇，馬丁·舒爾茨，周雪光.規(guī)則的動態(tài)演變[M]．上海：上海人民出版社，2005．5-6.

[2][美]彼得·M·布勞，W·理查德·斯科特.正規(guī)組織：一種比較方法[M].北京：東方出版社，2006.2-3.

[3]戴維·畢瑟姆．官僚制[M]．長春：吉林人民出版社，2005．3-6.

[4]楊甜甜．作為行動領(lǐng)域組織中的權(quán)力與規(guī)則——評費埃德伯格的《權(quán)力與規(guī)則》[J]．社會學(xué)研究，2007，（4）：230-242.

[5]埃哈爾·費埃德伯格.權(quán)力與規(guī)則[M]．上海：上海人民出版社，2005．140-145.

[6]詹姆斯·盧卡斯．企業(yè)權(quán)力的學(xué)問[M]．上海：上海人民出版社，2000．309-310.

[7]詹姆斯·馬奇．決策是如何產(chǎn)生的[M]．北京：機械工業(yè)出版社，2007．53-57.

[8]劉祖云等．組織社會學(xué)[M]．北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2002．164-166.

[9][美]理查德·R·納爾遜，悉尼·G·溫特．經(jīng)濟變遷的演化理論[M]．北京：商務(wù)印書館，1997．87.

莊西真/江蘇技術(shù)師范學(xué)院職業(yè)教學(xué)研究院研究員，教育學(xué)博士

*本文是國家社會科學(xué)基金“十一五”規(guī)劃2010年度教育學(xué)一般課題“區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展模式創(chuàng)新的案例研究”的成果之一，課題批準(zhǔn)號是BJA100088。

(責(zé)任編輯：曾慶偉)