論地方政府引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度的完善

王志敏 游智穎 謝艷華

（河北工程大學(xué)，邯鄲 056038）

發(fā)展風(fēng)險投資，特別是創(chuàng)業(yè)投資，能夠推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，單純依靠市場配置風(fēng)險資本，往往存在對初創(chuàng)期企業(yè)投資不足問題。美國、以色列等國家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)過程中，政府往往通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“引導(dǎo)基金”）來引導(dǎo)社會資金的創(chuàng)業(yè)投資行為，在推動高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展上效果顯著，成為各國仿效的對象。

引導(dǎo)基金與其他政府投資方式不同，是一種創(chuàng)新政府投資方式。它改變了傳統(tǒng)的政府直接投資企業(yè)的方式，由政府出資先設(shè)立引導(dǎo)基金，再選擇合適的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行扶持，進(jìn)而引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資取向。這樣，既達(dá)到用財政資金做杠桿，撬動更多社會資金投入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的目的，又起到借助有經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)業(yè)投資者幫助政府選評項目、投資項目和管理項目，從而提高政府投資質(zhì)量和效率的作用。

一、我國地方政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀分析

近年來，我國政府引導(dǎo)基金在國家政策的強(qiáng)勢推動下發(fā)展得如火如荼，先后有二十多支地方政府引導(dǎo)基金成立。具有代表性的引導(dǎo)基金有：2001年成立的中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過跟進(jìn)投資、參股投資等形式吸引國內(nèi)外創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)參與到園區(qū)通訊、集成電路以及網(wǎng)絡(luò)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投資中來，在推動中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)方面取得引人注目的成就；2006年由國家開發(fā)銀行與中新創(chuàng)業(yè)投資共同組建的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，共參股了16家基金，是公認(rèn)的市場化做較好的基金；同樣成立于2006年的上海浦東科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，資金規(guī)模10億元人民幣，完成了與國際知名VC合作的首單。2010年以來，伴隨著中央和各地調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃的下達(dá)，引導(dǎo)基金在我國得到前所未有的重視，更多的地方政府認(rèn)識到引導(dǎo)基金的作用，正在積極籌措或設(shè)立新的引導(dǎo)基金。目前，引導(dǎo)基金形成了以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴(kuò)散的分布特征。

從實(shí)踐看，在已成立的引導(dǎo)基金中，運(yùn)行良好、效果顯著的，僅限于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、科技創(chuàng)新活躍程度高的蘇州、上海、北京等地，其他地方政府成立的引導(dǎo)基金要么尚未開始運(yùn)行，要么作用十分有限。尤其是中西部地區(qū)并沒有因引導(dǎo)基金的出現(xiàn)改變原來在創(chuàng)業(yè)投資上嚴(yán)重落后的局面。對于地方政府來說，引導(dǎo)基金治理機(jī)制還在摸索中，存在諸多不確定因素，尋租風(fēng)險、委托管理風(fēng)險等使各地政府在引導(dǎo)基金的發(fā)展上顧慮重重。資金充裕、科技發(fā)達(dá)的東部地區(qū)由于整體上從業(yè)機(jī)構(gòu)與人員專業(yè)化程度高，項目資源豐富，上述問題與風(fēng)險并沒有對當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)基金的發(fā)展繁榮形成較大阻礙，但是，對于資金與項目較為匱乏的中西部地區(qū)則影響巨大。沒有完善的引導(dǎo)基金治理制度，引導(dǎo)基金對民間創(chuàng)業(yè)投資的激發(fā)和引導(dǎo)作用就不可能發(fā)揮。

世界上許多國家(地區(qū))在引導(dǎo)基金建立和發(fā)展初期條件并不比我國中西部地區(qū)優(yōu)越卻也取得了成功。比如，以色列在建國之初，資金及項目資源并不比歐美國家占優(yōu)，但現(xiàn)在誰能否定以色列在世界的經(jīng)濟(jì)地位和科技水平？我國臺灣的引導(dǎo)基金發(fā)展歷程也可以作為這方面有力佐證，臺灣地區(qū)引導(dǎo)基金起步階段，臺灣的資金與項目資源條件并不突出，但引導(dǎo)基金依然成為臺灣騰飛的重要助力。好的制度才是他們成功的重要依托。因此，對于創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展相對落后地區(qū)來講，因地制宜制定引導(dǎo)基金管理辦法，建立完善的引導(dǎo)基金治理制度是其改變不利地位的重要手段。引導(dǎo)基金治理制度應(yīng)包括兩個部分，一是引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度，包括人員任免和管理機(jī)制，二是引導(dǎo)基金外部治理制度，主要由引導(dǎo)基金對所扶持子基金的各項監(jiān)管制度組成。本文將主要就第一部分的制度建設(shè)進(jìn)行論述。

二、引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度現(xiàn)存問題

為了推進(jìn)引導(dǎo)基金發(fā)展，國務(wù)院出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2008〕116號），明確了引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和職責(zé)，由于各地創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展良莠不齊，資金、項目資源貧富不均，因此，該意見未對管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分、運(yùn)行機(jī)制加以具體規(guī)定，允許地方政府進(jìn)行補(bǔ)充完善。但是，各地政府制定的本地區(qū)管理辦法存在一定不足，特別是上述機(jī)構(gòu)績效考核制度、激勵與約束機(jī)制方面存在嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致相關(guān)主體由于相互行為及其后果難以預(yù)測而縮手縮腳。

（一）理事會的激勵與約束機(jī)制缺位

《指導(dǎo)意見》規(guī)定：引導(dǎo)基金以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，其決策機(jī)構(gòu)理事會由有關(guān)部門任命或派出人員組成。并沒有明確理事會是否為常設(shè)機(jī)構(gòu)。從各地引導(dǎo)基金管理辦法的規(guī)定來看，理事會多為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，成員多由政府各部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置與組成就決定了理事會為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，只在需要作出投資決策等重大決策時才召開，在此情況下難以保證理事會決策的科學(xué)性、專業(yè)性。

現(xiàn)行的各地地方政府引導(dǎo)基金管理辦法一般規(guī)定基金理事會為引導(dǎo)基金的決策機(jī)構(gòu)，但是，普遍沒有建立對理事會成員的激勵與約束機(jī)制。從各地制定的相關(guān)法規(guī)中可以發(fā)現(xiàn)，有對日常管理機(jī)構(gòu)、評審委員會考核的規(guī)定，有對引導(dǎo)基金整體業(yè)績考核的規(guī)定，卻沒有對理事會如何考核的規(guī)定，尤其是沒有對理事會成員的責(zé)任加以規(guī)定。理事會是引導(dǎo)基金的決策機(jī)構(gòu)，理應(yīng)對引導(dǎo)基金負(fù)全面責(zé)任，理事會有權(quán)力做出投資決策，卻不需要對決策承擔(dān)任何責(zé)任是很難說得過去的。這種只參與決策卻不承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制難以確保決策的科學(xué)性、民主性。而且，《指導(dǎo)意見》沒有規(guī)定理事會對評審委員會遞交的評審結(jié)果如何抉擇，僅規(guī)定：“引導(dǎo)基金理事會根據(jù)評審委員會的評審結(jié)果，對擬扶持項目進(jìn)行決策?！边@樣就使理事會擁有較大的自由裁量權(quán)，在理事會考核機(jī)制缺位的情況下，為權(quán)力尋租創(chuàng)造了機(jī)會，尋租風(fēng)險很難防范。

（二）日常管理機(jī)構(gòu)績效評價與考核、退出制度不完善

《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“引導(dǎo)基金可以專設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理與運(yùn)作事務(wù)，也可委托符合資質(zhì)條件的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理與運(yùn)作事務(wù)?！睆母鞯匾龑?dǎo)基金管理辦法來看，兩種方式都有，后一種方式更常見。

實(shí)踐中，多數(shù)地方政府引導(dǎo)基金選擇了國有風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)或公司成為受托機(jī)構(gòu)，此種方式管理引導(dǎo)基金地方政府通常比較放心，因而忽略了對日常管理機(jī)構(gòu)績效評價與退出機(jī)制的建設(shè)。如《重慶市科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第8條規(guī)定：管委會下設(shè)引導(dǎo)基金管理中心（條件成熟后可設(shè)獨(dú)立法人的引導(dǎo)基金管理公司），承擔(dān)引導(dǎo)基金的日常管理工作，負(fù)責(zé)提出引導(dǎo)基金使用年度計劃，負(fù)責(zé)篩選合作機(jī)構(gòu)、談判合作事宜、協(xié)商合作協(xié)議，并報管委會審定后組織實(shí)施等工作，引導(dǎo)基金政府出資部分的收益主要用于引導(dǎo)基金的持續(xù)投入，經(jīng)管委會批準(zhǔn)也可按一定比例作為引導(dǎo)基金管理中心的日常工作經(jīng)費(fèi)和必要的獎勵。”對“引導(dǎo)基金管理中心”由于過錯給引導(dǎo)基金造成損失的情況下如何處理未作任何規(guī)定?！督B興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》建立了受托機(jī)構(gòu)定期報告制度和年度審計制度，卻同樣缺省了罰則章節(jié)?！侗本┦泻５韰^(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定的較為全面：由區(qū)國資委依據(jù)對受托管理機(jī)構(gòu)的考核評價辦法，對受托管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度業(yè)績考核。對于引導(dǎo)基金管理過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，區(qū)國資委、財政局、海淀園創(chuàng)業(yè)促進(jìn)處等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時責(zé)令改正，并由有關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)處理。情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。受托管理機(jī)構(gòu)在引導(dǎo)基金管理過程中出現(xiàn)重大過失的，可以取消其對引導(dǎo)基金的管理資格。可是，以上規(guī)定顯然過于簡單，可操作性差。

三、引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度完善的建議

（一）建立健全理事會的激勵與約束機(jī)制，完善理事會人選任免制度

1.理事會激勵與約束機(jī)制建立的基礎(chǔ)是理事會必須成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。首先，理事會成員為各部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，難以保障有效履行職責(zé)。如經(jīng)濟(jì)組織決策管理大師赫伯特·西蒙指出：經(jīng)濟(jì)組織的決策制定包括四個主要階段：（1）找出制定決策的根據(jù)，即收集情報；（2）找到可能的行動方案；（3）在諸行動方案中進(jìn)行抉擇，即根據(jù)當(dāng)時的情況和對未來發(fā)展的預(yù)測選定一個方案；（4）對已選擇的方案及其實(shí)施進(jìn)行評價。各地引導(dǎo)基金管理辦法通常將第一、二階段任務(wù)分派給基金日常管理機(jī)構(gòu)和評審委員會，理事會負(fù)責(zé)第三、四階段任務(wù)。但是，這樣的權(quán)力分配反過來加重了對理事會成員專業(yè)技能的要求。創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)是公認(rèn)的高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，要求從業(yè)人員必須具有較高的行業(yè)知識與技能，才能有效降低風(fēng)險，但是部門領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資水平與能力難免良莠不齊，再加上對引導(dǎo)基金關(guān)注度有限，作出決策的科學(xué)性、專業(yè)化程度可想而知。

其次，理事會由各部門領(lǐng)導(dǎo)兼職也導(dǎo)致其對引導(dǎo)基金監(jiān)督不力，無法有效防范委托風(fēng)險。風(fēng)險投資者、風(fēng)險投資管理者、創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間存在“由嚴(yán)重的信息不對稱性加上合約的不完全性所產(chǎn)生的代理風(fēng)險”是業(yè)界所公認(rèn)的?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：“引導(dǎo)基金理事會應(yīng)當(dāng)定期向財政部門和負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門報告運(yùn)作情況。運(yùn)作過程中的重大事件及時報告。”試問，前述所提領(lǐng)導(dǎo)在完成本部門工作之外如何做到對引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中的重大事件的及時發(fā)現(xiàn)，有效防范代理風(fēng)險？實(shí)踐中，多數(shù)引導(dǎo)基金管理辦法將該職責(zé)下放給了引導(dǎo)基金的日常管理機(jī)構(gòu)或委托給第三方，同時將責(zé)任也推給了上述受托機(jī)構(gòu)。在我國尚未對股權(quán)投資專門立法的情況下，委托風(fēng)險并未因此減少。由于理事會成員分身乏術(shù)，必然導(dǎo)致對引導(dǎo)基金關(guān)注不夠，難以及時發(fā)現(xiàn)問題。

非常設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)導(dǎo)致客觀上理事會成員難以有效履行職責(zé)，即使制定了針對理事會的考核制度，也難以對其業(yè)績進(jìn)行考核，因此，不建立常設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理事會，建立健全理事會的激勵與約束機(jī)制就是一句空話，難以落實(shí)。

2.完善理事會成員任免制度。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，理事會為引導(dǎo)基金的決策機(jī)構(gòu)，人選由有關(guān)部門任命或派出人員組成。從實(shí)際操作來看，多由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成。這種人員組成有利于各部門之間協(xié)調(diào)合作，減少引導(dǎo)基金運(yùn)作中的行政成本，但是作為引導(dǎo)基金的決策者、管理者，理事會的成員除具備政策領(lǐng)悟力和執(zhí)行力外，還必須具有創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)知識，才能確保由其作出的決策是科學(xué)的。但是，同時具備這兩種才能的官員有限，更何況要從多個部門分別選出。如果管理者不具備相關(guān)的專業(yè)背景與技能，肯定會加大決策風(fēng)險，管理者的能力以及素質(zhì)對基金的運(yùn)行有很大的影響，也是風(fēng)險的主要來源。一旦決策錯誤，很有可能導(dǎo)致基金的投資產(chǎn)生虧損。因此，必須加強(qiáng)管理者的選任制度建設(shè)，確保理事會成員整體具有較高的專業(yè)素質(zhì)與水平。

（二）完善日常管理機(jī)構(gòu)績效評價與考核、退出制度

績效評價與考核、退出制度建立與完善，不僅關(guān)系到能否有效提高受托管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，而且會有效增強(qiáng)引導(dǎo)基金對創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)與人才的吸引力，從而為引導(dǎo)基金獲得更好的受托管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件與機(jī)會。

鑒于日常管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著為理事會作出決策提供服務(wù)和負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金日?；顒颖O(jiān)管的重要職責(zé)，理應(yīng)建立健全對日常管理機(jī)構(gòu)的激勵與約束機(jī)制，尤其是退出機(jī)制，使得受托管理引導(dǎo)基金日常事務(wù)的機(jī)構(gòu)有足夠的動力和危機(jī)意識。國有風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)或公司與非國有風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)或公司相比，更“聽話”、更“放心”，但是，并不一定就最有效益。在績效評價與考核、退出制度不完善的情況下，不求有功、但求無過的心理會相當(dāng)有市場，這會在一定程度上阻礙引導(dǎo)基金的效用發(fā)揮。因此，在引導(dǎo)基金與受托管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系處理上必須克服行政指令性，完全按照市場化原則，采用市場化方式對待，尤其是應(yīng)完善約束機(jī)制和退出機(jī)制，確保受托管理機(jī)構(gòu)對基金的運(yùn)作可信度高、效益好。具體來講：一是明確規(guī)定引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)的退出條件，將委托關(guān)系的存廢與引導(dǎo)基金運(yùn)作的效益目標(biāo)直接掛鉤，如規(guī)定引導(dǎo)基金連續(xù)三年未實(shí)現(xiàn)當(dāng)年效益目標(biāo)的，解除委托關(guān)系，重新選擇受托管理機(jī)構(gòu)；二是將引導(dǎo)基金受托管理期間的效益與基金管理費(fèi)掛鉤，實(shí)行浮動管理費(fèi)制，如規(guī)定引導(dǎo)基金連續(xù)三年完成當(dāng)年效益目標(biāo)的，上調(diào)向受托管理機(jī)構(gòu)支付的管理費(fèi)，如未完成，則管理費(fèi)維持不變，甚至可以下??；三是規(guī)定專門的獎勵措施，對在委托管理期間，表現(xiàn)特別突出、給引導(dǎo)基金帶來特別大收益或挽回重大損失、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的管理機(jī)構(gòu)給予專項獎勵。

需要強(qiáng)調(diào)的是，日常管理機(jī)構(gòu)績效評價與考核、退出制度的完善固然重要，但也應(yīng)當(dāng)把好“進(jìn)人”關(guān)，即基金日常管理機(jī)構(gòu)的選定。招標(biāo)無疑是一種較好的確定基金日常管理機(jī)構(gòu)的方式。同時，通過這種方式選拔受托管理機(jī)構(gòu)，能夠更好地保證引導(dǎo)基金與受托管理機(jī)構(gòu)之間建立相互獨(dú)立與合作關(guān)系，這樣，引導(dǎo)基金在對受托管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價與考核、退出審核時能夠更加獨(dú)立、公正、公平，確?？冃гu價與考核、退出制度發(fā)揮最大效用。

綜上所述，我國各地方政府已經(jīng)充分認(rèn)識到引導(dǎo)基金在推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不可忽視的作用，因而具有建立和發(fā)展引導(dǎo)基金的熱情，但是，由于對引導(dǎo)基金尋租風(fēng)險、委托管理風(fēng)險認(rèn)識不足，忽視了引導(dǎo)基金治理制度建設(shè)，尤其引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度建設(shè)，導(dǎo)致引導(dǎo)基金治理方面的法律十分匱乏，嚴(yán)重影響了引導(dǎo)基金效用的發(fā)揮。引導(dǎo)基金理事會和日常管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著引導(dǎo)基金內(nèi)部管理的重要職責(zé)，其激勵約束機(jī)制的完善直接決定引導(dǎo)基金能否高效運(yùn)作，因此，為使引導(dǎo)基金能夠充分調(diào)動民間創(chuàng)業(yè)投資的積極性，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上起到應(yīng)有的作用，有必要進(jìn)一步完善引導(dǎo)基金相關(guān)制度。

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