不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置新探

謝根成 翟軍利

(廣東商學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510320)

我國(guó)2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》沒(méi)有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記下定義，但一般認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記是指國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)經(jīng)權(quán)利人的申請(qǐng)，以法定程序?qū)⑾嚓P(guān)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)記載或不記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的現(xiàn)象。其中“國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)”被稱(chēng)為“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)”。從既有法律經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完整的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有三個(gè)構(gòu)成要素，分別為:基礎(chǔ)要素、程序要素與結(jié)果要素。其中，基礎(chǔ)要素包括不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和不動(dòng)產(chǎn)登記簿。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)主導(dǎo)著登記的進(jìn)程，不動(dòng)產(chǎn)登記簿反映登記的結(jié)果。沒(méi)有這兩個(gè)基礎(chǔ)要素，則不動(dòng)產(chǎn)登記沒(méi)有實(shí)際意義［1］。由此可以說(shuō)明不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有著重大意義。

一、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)《物權(quán)法》第10條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記的制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法由法律、行政法規(guī)規(guī)定。由此，可以看出我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只是一個(gè)授權(quán)性的規(guī)定，只規(guī)定了國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，但是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一由哪個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施尚未明確。

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)具有兩大特點(diǎn):一是登記機(jī)構(gòu)分散，呈現(xiàn)“多部門(mén)登記，分級(jí)登記”的局面。我國(guó)目前現(xiàn)行立法中至少有五個(gè)登記機(jī)關(guān)，有土地局、林業(yè)局、工商局、房產(chǎn)局、證券管理部門(mén)等。有關(guān)土地方面的物權(quán)由土地管理部門(mén)登記，林業(yè)的所有權(quán)登記由林業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行，房屋所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)由城建部門(mén)管理。其中， 《土地登記規(guī)則》第7條規(guī)定:“國(guó)家土地管理局主管全國(guó)的土地登記工作，縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地登記工作?！痹撘?guī)則雖規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府”作為土地登記機(jī)構(gòu)，但是并沒(méi)有明確規(guī)定土地工作部門(mén)到底應(yīng)以哪一級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)。其他有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的立法也有關(guān)于此項(xiàng)類(lèi)似的通?。?］。而這種規(guī)定所造成的結(jié)果就是導(dǎo)致各登記機(jī)關(guān)權(quán)限不清，出現(xiàn)許多重復(fù)登記或不登記的現(xiàn)象。這種不動(dòng)產(chǎn)登記的“多部門(mén)登記，多級(jí)登記”的現(xiàn)象因登記機(jī)關(guān)的分散，既不利于當(dāng)事人進(jìn)行登記，也不利于當(dāng)事人進(jìn)行查閱。

二是我國(guó)現(xiàn)行登記機(jī)構(gòu)登記與行政管理部門(mén)的職權(quán)結(jié)合在一起，登記具有行政管理性。從第一個(gè)特點(diǎn)就可以看出，登記隸屬于行政機(jī)關(guān)，進(jìn)行登記只具有行政管理性而忽視了物權(quán)公示性。然而不動(dòng)產(chǎn)登記的理論基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的物權(quán)法理論，而不是土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)行政管理理論。不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的不是行政管理，而是為了完成物權(quán)變動(dòng)進(jìn)行物權(quán)公示并提供統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)［3］426。否則，這種不動(dòng)產(chǎn)登記的行政管理性不僅造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律基礎(chǔ)的不統(tǒng)一，也會(huì)造成登記部門(mén)職權(quán)不清，造成部門(mén)利益之間的沖突，增加行政管理的成本，降低管理效率。

由這兩大特點(diǎn)可以看出目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的弊端比較突出，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是非常必要的，這一點(diǎn)我國(guó)《物權(quán)法》已經(jīng)明確。

二、學(xué)界對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置的爭(zhēng)論及評(píng)析

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)置已是學(xué)術(shù)界不爭(zhēng)的事實(shí)，而且我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)此也有明確規(guī)定。關(guān)鍵是應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的問(wèn)題。對(duì)此國(guó)內(nèi)學(xué)者有以下幾種意見(jiàn):

(一)由 (基層)人民法院作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

持該種觀點(diǎn)的學(xué)者①梁慧星先生認(rèn)為:“登記只能由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院管轄，即一級(jí)法院統(tǒng)一管轄。廢止目前實(shí)行的多部門(mén)登記，以及在有些地方施行的按照權(quán)利人的級(jí)別進(jìn)行分級(jí)登記的管轄制度。此制度建立的目的，是為了維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)登記地籍資料的統(tǒng)一性?！眳⒁?jiàn)梁慧星主編:《中國(guó)物權(quán)法建議草案建議稿》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年第1版，第143頁(yè)。認(rèn)為，一方面不動(dòng)產(chǎn)登記直接決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由法院作為登記機(jī)關(guān)，可以保證登記的權(quán)威性和中立性，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的目標(biāo)。另一方面，司法機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可以節(jié)約訴訟成本。一旦當(dāng)事人發(fā)生訴訟，可以直接進(jìn)入上訴程序，提高審判效率。但是這種選擇顯然有一定的弊端，主要體現(xiàn)在以下方面:首先，我國(guó)各級(jí)法院的職能是依法行使審判權(quán)。若其承擔(dān)登記任務(wù)，一來(lái)是與登記的目的不相符，二來(lái)其所需人力資源、物力資源等均缺乏而恐怕難以勝任，也會(huì)影響到法院審判職能的發(fā)揮。其次，所謂司法機(jī)關(guān)承擔(dān)登記任務(wù)可以節(jié)約訴訟成本，一旦當(dāng)事人發(fā)生訴訟，可以直接進(jìn)入上訴程序，提高審判效率。這一點(diǎn)是基于德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記得出的結(jié)論。德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記是由地方法院負(fù)責(zé)，也叫做不動(dòng)產(chǎn)登記局。但作為法院的不動(dòng)產(chǎn)登記局并不是普通法院，而是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的司法機(jī)構(gòu)。因此，在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是司法行為，其行為結(jié)果和法院初審判決的效力相同，因不動(dòng)產(chǎn)登記而產(chǎn)生的爭(zhēng)議不必起訴，而是直接向上一級(jí)法院上訴［4］。我國(guó)法律沒(méi)有可以直接上訴的規(guī)定，如果將不動(dòng)產(chǎn)記機(jī)構(gòu)設(shè)立在基層法院的話(huà)，需要修改法律，這是困難的。最后，若法院作為登記機(jī)構(gòu)，將無(wú)法為當(dāng)事人提供有效的救濟(jì)途徑。司法是公民權(quán)利受到侵害時(shí)得到救濟(jì)的最后途徑，法院必須具有權(quán)威性和公正性。若當(dāng)事人因登記錯(cuò)誤而遭到起訴，追究法院的責(zé)任，則會(huì)影響法院的權(quán)威性。法院既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，這本身就不符合“自己不能作為自己行為的法官”的法理。法院審判機(jī)關(guān)，不是行政主體，不適用行政訴訟程序或民事訴訟程序而導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法得到救濟(jì)。

(二)由行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為登記具有行政監(jiān)督的功能，不動(dòng)產(chǎn)登記是國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督的手段。所以，由行政機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任具有一定的合理性。其中，王利明教授主張?jiān)谡畽C(jī)構(gòu)中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記局來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作②王利明認(rèn)為:應(yīng)當(dāng)在政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)登記活動(dòng)的單獨(dú)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，其名稱(chēng)可以為不動(dòng)產(chǎn)登記局，從中央到地方分級(jí)設(shè)立相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)登記工作，從而確保等級(jí)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一。參見(jiàn)王利明主編:《物權(quán)法研究》(修訂版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年第2版，第325頁(yè)。。這種觀點(diǎn)雖然符合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)立的中立性和專(zhuān)門(mén)性原則，但是根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看這樣并不能很好地解決問(wèn)題。各方面的資源需要重新配置且成本高昂。而原來(lái)的機(jī)構(gòu)、人員、資源勢(shì)必會(huì)造成浪費(fèi)，不具有可行性。而且其主張的從中央到地方分級(jí)管理的模式對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記較為不利。一方面，分級(jí)管理在登記管理時(shí)難免出現(xiàn)交叉與疏漏，使得登記資料出現(xiàn)混亂。另一方面，在第三人進(jìn)行登記資料的查詢(xún)時(shí)，由于不了解具體的登記機(jī)構(gòu)就不知道到哪個(gè)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行查詢(xún)，不利于登記的公示性。

另一種觀點(diǎn)是根據(jù)現(xiàn)狀由國(guó)土資源部下設(shè)的土地管理部門(mén)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)③于海涌認(rèn)為:在選擇不動(dòng)產(chǎn)登記的問(wèn)題上，在司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)選擇行政機(jī)關(guān);在土地管理機(jī)關(guān)和房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)之間應(yīng)選擇土地管理機(jī)關(guān);在不同級(jí)別的行政管理機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)選擇縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。簡(jiǎn)言之，以縣級(jí)土地行政機(jī)關(guān)作為我國(guó)統(tǒng)一地方不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是切實(shí)可行的理性選擇。參見(jiàn)于海涌:《論不動(dòng)產(chǎn)登記》，法律出版社2007年，第168頁(yè)。梁亞榮、王崇敏認(rèn)為:應(yīng)將土地登記部門(mén)和房屋登記部門(mén)分別獨(dú)立出來(lái)，以土地、房屋登記部門(mén)為基礎(chǔ)設(shè)立為隸屬于政府的，與土地、房產(chǎn)等管理部門(mén)相獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)于梁亞榮、王崇敏《不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置探析》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。。這樣一來(lái)利用原有資源不會(huì)造成浪費(fèi)，又可將房屋和土地等登記合二為一。這種觀點(diǎn)的問(wèn)題在于沒(méi)有將不動(dòng)產(chǎn)登記和行政部門(mén)的職權(quán)相分離出來(lái)，登記仍具有行政管理性質(zhì)，而沒(méi)有物權(quán)公示性。再次，不動(dòng)產(chǎn)還涉及到森林、草原、礦產(chǎn)等，如果讓土地部門(mén)作為登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記難免有些狹隘。因此，這種觀點(diǎn)也是不可行的。

(三)由公證機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記

這種觀點(diǎn)主要以錢(qián)進(jìn)、陳宏榕、俞劍英等為代表①錢(qián)進(jìn)認(rèn)為:我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)之最佳選擇應(yīng)該為公證機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)錢(qián)進(jìn):《誰(shuí)是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的最佳選擇》，載《中國(guó)公證》2006年第2期。陳宏榕認(rèn)為:確立公證機(jī)構(gòu)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是一種較為理想的制度。參見(jiàn)陳宏榕《應(yīng)確立公證機(jī)構(gòu)為統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)》，載《福建法學(xué)》2002年第4期。俞劍英認(rèn)為:公證機(jī)構(gòu)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)具有很大優(yōu)勢(shì)。參見(jiàn)《不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇》，載《中國(guó)公證》2008年第2期。。他們認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)是非訴機(jī)構(gòu)，不會(huì)產(chǎn)生與其職能不相符的問(wèn)題，可以實(shí)現(xiàn)登記與行政部門(mén)職權(quán)的分離，體現(xiàn)物權(quán)的公示性。但是這種觀點(diǎn)看似完善，卻是美中不足的。其面臨的問(wèn)題有二:一是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查將缺乏法理依據(jù)。因?yàn)閷?shí)質(zhì)審查權(quán)屬于行政權(quán)或司法權(quán)的范疇，公證機(jī)構(gòu)不具有［5］;二是我國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定登記程序的問(wèn)題，這就直接駁回了公證機(jī)構(gòu)的介入。而且公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。其沒(méi)有行政處罰權(quán)，不能對(duì)從事虛假登記的人行使行政處罰。

(四)應(yīng)設(shè)立一個(gè)中立的事業(yè)性組織來(lái)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記② 顧文斌先生建議:以縣、市為單位，建立統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的事業(yè)編制的物權(quán)登記機(jī)構(gòu)，來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)物權(quán)登記工作。參見(jiàn)顧文斌《關(guān)于物權(quán)登記機(jī)構(gòu)的新構(gòu)想》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2003年第5期

建立一個(gè)具有服務(wù)性的事業(yè)性組織進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，能夠體現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示性，可以實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，可以防止行政權(quán)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的不當(dāng)干預(yù)。而且政府也可以通過(guò)有效的手段對(duì)其進(jìn)行管理，滿(mǎn)足政府監(jiān)管職能的需要。但是其公信力卻會(huì)大大降低，因?yàn)橹薪闄C(jī)構(gòu)在性質(zhì)上只是一個(gè)民間組織，在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行審查方面不能借助行政權(quán)力來(lái)進(jìn)行。另外，在登記申請(qǐng)人從事虛假登記的情況下，對(duì)其實(shí)施行政處罰將會(huì)遇到一定的困難［6］。最后，中介機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有相應(yīng)的配套設(shè)施，同時(shí)還得培訓(xùn)高素質(zhì)技術(shù)人員，改革成本較大。因此，社會(huì)性中立的事業(yè)性組織負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記在目前是行不通的。

三、一些主要國(guó)家和地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的立法例及啟示

(一)由司法機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

作為一種重要的物權(quán)公示手段，世界各國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)都有自己的規(guī)定，由司法機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有以下幾個(gè)國(guó)家:日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第8條第12項(xiàng)規(guī)定:“登記事務(wù)，以管轄不動(dòng)產(chǎn)所在地的法務(wù)局，地方法務(wù)局，或其支局，派出所為登記所，而予以管轄?！钡聡?guó)《土地登記條例》第1條第1款規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)登記簿由地方法院 (不動(dòng)產(chǎn)登記局)統(tǒng)一掌管。不動(dòng)產(chǎn)登記局對(duì)本區(qū)域內(nèi)的土地有管轄權(quán)?！痹谌鹗?，依瑞士民法典及州法的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)通常為各州法院。

(二)由行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

從世界各國(guó)和地區(qū)立法資料看來(lái)，大都將行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。例如:在英國(guó)，土地登記機(jī)關(guān)為土地登記局，統(tǒng)一管理英國(guó)的城鄉(xiāng)土地權(quán)屬。土地管理局是政府唯一從事土地所有權(quán)的審查、確認(rèn)、登記、發(fā)證及辦理過(guò)戶(hù)換證的部門(mén)［7］。澳大利亞土地登記的權(quán)利在州政府，聯(lián)邦政府和地方政府可以和其他法人一樣擁有土地權(quán)利，其所有或使用的土地在州政府土地登記機(jī)關(guān)登記［8］。中國(guó)舊土地登記規(guī)則第4條第1款第1句規(guī)定:“土地登記，由土地所在地之市縣地政機(jī)關(guān)辦理之?！痹谖覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)，依《土地法》第39條的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記系由市縣地政機(jī)關(guān)辦理。具體言之，由臺(tái)灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專(zhuān)門(mén)的地政事務(wù)所，主辦不動(dòng)產(chǎn)登記。在我國(guó)香港，不動(dòng)產(chǎn)登記系由專(zhuān)門(mén)的“田土注冊(cè)處”負(fù)責(zé)，行政上隸屬于香港總署。我國(guó)歷史上制定民法之初也曾采取過(guò)法院統(tǒng)一登記的做法，后來(lái)因民國(guó)初期司法混亂而改為屬于行政機(jī)構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記，此法在我國(guó)臺(tái)灣沿用至今。但我國(guó)大陸目前的不動(dòng)產(chǎn)登記分散在多個(gè)部門(mén)是由于我國(guó)歷史上在改革之前曾長(zhǎng)期不承認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)尤其是不承認(rèn)土地的財(cái)產(chǎn)性，故而不動(dòng)產(chǎn)制度從財(cái)產(chǎn)法中被刪除，則實(shí)際不動(dòng)產(chǎn)的管理被分散在多個(gè)部門(mén)。改革之后，各不動(dòng)產(chǎn)陸續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)，原有制度并沒(méi)有被廢除。另一方面在理論上是由于過(guò)去長(zhǎng)期未進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)法的研究，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)登記的司法意義［3］419。

根據(jù)上述立法例及分析，我們可以看出，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)有兩大特點(diǎn):一是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)一般有兩種情形，即司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);二是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)置，無(wú)論是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，均設(shè)置統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行登記。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一就要結(jié)束“多部門(mén)登記”的局面，要將土地、房屋、水利、林業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記;就要結(jié)束不動(dòng)產(chǎn)“多級(jí)登記”的局面，改變各登記部門(mén)職權(quán)不清、重復(fù)登記的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記由一個(gè)統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行;就要明確不動(dòng)產(chǎn)登記與行政管理之間的關(guān)系，使不動(dòng)產(chǎn)登記的物權(quán)公示性得以恢復(fù)，減少交易負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置的設(shè)想

(一)選擇不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮的因素

1．應(yīng)考慮不動(dòng)產(chǎn)登記的目的。不動(dòng)產(chǎn)登記的主要目的在于公示，即通過(guò)登記將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移、變更的情況向公眾予以公開(kāi)，使公眾了解某項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)上所形成的物權(quán)狀態(tài)。公示原則體現(xiàn)了物權(quán)的變動(dòng)只有以法定公示方法進(jìn)行公示才能生效。公示原則的邏輯結(jié)果是公信原則。物權(quán)變動(dòng)公示后，若出讓人事實(shí)上無(wú)處分權(quán)即公示有瑕疵，善意受讓人基于對(duì)公示的信賴(lài)，仍能取得物的所有權(quán)。比如:甲將擁有的一處房產(chǎn)登記在自己的名下，而后又出賣(mài)給丙。則丙經(jīng)過(guò)過(guò)戶(hù)登記之后就享有了房屋的所有權(quán)。雖然甲是真正的權(quán)利人，但丙基于對(duì)房屋登記的信賴(lài)進(jìn)行過(guò)戶(hù)登記后就不對(duì)甲負(fù)返還義務(wù)。公示公信原則能更好地保護(hù)交易中善意受讓人的利益，維持交易秩序。

2．應(yīng)考慮不動(dòng)產(chǎn)登記的功能?！段餀?quán)法》確立的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之所以要登記是因?yàn)槲餀?quán)是支配權(quán)，具有排他性，物權(quán)的實(shí)施是以排除他人干涉為前提的。不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)過(guò)權(quán)利人的登記可以將這一信息公示出來(lái)，供第三人獲悉以更好地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益。可見(jiàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記的功能有:一是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記可以解決相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的糾紛;二是將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)屬及變動(dòng)情況登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，保證權(quán)利人行使權(quán)利，排除他人干涉;三是可以使有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的信息公開(kāi)透明，降低了交易的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)了交易的安全和秩序;四是也可加強(qiáng)政府的行政管理和監(jiān)管調(diào)控。

3．應(yīng)考慮不動(dòng)產(chǎn)登記的審查。不動(dòng)產(chǎn)登記的審查有兩種:形式審查和實(shí)質(zhì)審查。形式審查即登記機(jī)關(guān)不管當(dāng)事人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的申請(qǐng)是否為實(shí)體上的權(quán)利關(guān)系，只進(jìn)行形式上的審查。只要當(dāng)事人遞交的書(shū)件齊備，即依據(jù)契約所記載的內(nèi)容登記。主要代表國(guó)家是法國(guó)、意大利等。其優(yōu)點(diǎn)是公權(quán)力不得干預(yù)私權(quán)利，提高了登記的效率。缺點(diǎn)是登記無(wú)公信力，登記人是否是真正權(quán)利人不得而知，從而可能損害真正權(quán)利人的利益。實(shí)質(zhì)審查是登記機(jī)關(guān)除了對(duì)申請(qǐng)書(shū)件是否完備進(jìn)行審查外，還對(duì)與實(shí)體法上的權(quán)利是否一致進(jìn)行審查，經(jīng)審查確定后方可予以登記。主要代表國(guó)家是德國(guó)、瑞士、奧地利。實(shí)質(zhì)審查的優(yōu)點(diǎn)是防止了登記權(quán)利人與真實(shí)權(quán)利人不一致的情形，更好地保護(hù)了善意受讓人的利益。而缺點(diǎn)是公權(quán)力過(guò)分干預(yù)了私權(quán)利。

我國(guó)《物權(quán)法》第12條對(duì)登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)作出了規(guī)定，即登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行以下職責(zé):(1)查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料;(2)就有關(guān)登記事項(xiàng)詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人;(3)如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng);(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請(qǐng)登記不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看。從該規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行實(shí)質(zhì)審查的模式。從審查的材料看，申請(qǐng)人要提供權(quán)屬證明和其他材料，權(quán)屬證明就是物權(quán)歸屬或變動(dòng)的證明，而且還要對(duì)登記事項(xiàng)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。這說(shuō)明登記機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行查驗(yàn)。另外，申請(qǐng)登記時(shí)的補(bǔ)充材料，必要時(shí)的實(shí)地查看，實(shí)際上賦予了登記機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。如此而來(lái)，實(shí)質(zhì)審查對(duì)登記機(jī)關(guān)的要求就更高。

(二)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則

根據(jù)物權(quán)法基本原理及其規(guī)定，我們可以得出設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則:

1．統(tǒng)一性原則。登記制度不僅有橫向上平等主體之間的私權(quán)關(guān)系，而且有縱向上的行政管理關(guān)系，承載著個(gè)人目標(biāo)與國(guó)家目標(biāo)的雙重價(jià)值，不動(dòng)產(chǎn)登記要實(shí)現(xiàn)這雙重目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是指由一個(gè)登記機(jī)關(guān)，根據(jù)統(tǒng)一的法律，按照統(tǒng)一的程序進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，并頒發(fā)統(tǒng)一的權(quán)屬證書(shū)［9］。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也是我國(guó)物權(quán)法公示公信原則對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的要求。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況中的“多部門(mén)登記、多級(jí)登記”的情況，卻是分散了登記的信息，造成了登記的混亂，不利于當(dāng)事人的查閱，降低了市場(chǎng)交易的效率，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展產(chǎn)生了相對(duì)的阻礙。

2．獨(dú)立性原則。從不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，登記具有私法性，是一種私法上的行為。在因交易行為而發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中，登記必須以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)的。登記的主要效果是發(fā)生私法意義上的物權(quán)變動(dòng)，登記機(jī)構(gòu)的登記主要目的是確保這種變動(dòng)具有公示性和真實(shí)性。因此，無(wú)論是由哪個(gè)部門(mén)作為登記機(jī)關(guān)，均不能對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行不必要的干涉，不能強(qiáng)加給當(dāng)事人任何意志。登記機(jī)構(gòu)的登記只是對(duì)民事主體私法行為的確認(rèn)及向社會(huì)公眾予以公示。這種確認(rèn)和公示旨在保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)交易安全。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立而存在的，能獨(dú)立行使職權(quán)。登記行為也不受其他部門(mén)的干涉，以保證不動(dòng)產(chǎn)登記的私法性質(zhì)。

3．效率性原則。效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是行政管理的整體要求。效率原則就是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)其職責(zé)通過(guò)合理的登記程序?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，在最短的時(shí)間內(nèi)確定登記或不登記的原則。我國(guó)《物權(quán)法》第13條規(guī)定登記機(jī)構(gòu)不得有下列行為:(1)要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估;(2)以年檢等名義進(jìn)行重復(fù)登記;(3)超出登記范圍的其他行為。由此可以看出，這些行為不僅是影響登記機(jī)構(gòu)效率也是法律規(guī)定的禁止性的行為。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的效率原則有利于權(quán)利人節(jié)省時(shí)間和精力，同時(shí)也加快了市場(chǎng)交易的速度，符合市場(chǎng)交易的要求。

4．專(zhuān)門(mén)性原則。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的另一個(gè)要求就是要具有專(zhuān)門(mén)性。其人員資格、工作程序等需要符合不動(dòng)產(chǎn)登記的專(zhuān)業(yè)要求。因此，要加強(qiáng)登記機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，建立相應(yīng)的職業(yè)準(zhǔn)入制度。運(yùn)用資格考試的方式選拔人員，從而建立一支專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)服務(wù)隊(duì)伍。

5．現(xiàn)實(shí)性原則。目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“多部門(mén)登記、多級(jí)登記”和登記與行政管理部門(mén)的職權(quán)結(jié)合在一起的局面。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置只有符合我國(guó)的國(guó)情，適應(yīng)過(guò)渡時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改革方案才能落實(shí)。要改革這種局面，我們既不能稍加修改，又不能跨越式改革。一方面，不動(dòng)產(chǎn)改革應(yīng)考慮到現(xiàn)行各登記部門(mén)的實(shí)際情況。比如:經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、各部門(mén)登記資料、專(zhuān)業(yè)人才安排等情況。另一方面，還要考慮到改革的成本。若新建立一個(gè)登記機(jī)構(gòu)，則改革成本過(guò)大，而且現(xiàn)行登記部門(mén)為了既得利益也會(huì)加大改革阻力。所以不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，結(jié)合各方面因素進(jìn)行可行性研究，建立一個(gè)統(tǒng)一的、完善的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。

(三)在縣一級(jí)行政級(jí)別機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記局

通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為把不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)設(shè)立在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)是比較合理且可行的。具體來(lái)說(shuō)是在縣一級(jí)行政級(jí)別機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記局，內(nèi)設(shè)登記科與管理科。登記科專(zhuān)門(mén)進(jìn)行各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的登記，而管理科是對(duì)原有的各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記行政部門(mén)進(jìn)行整合而成，其僅保留且只保留對(duì)各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的行政管理權(quán)，將不屬于行政管理的其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的登記事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給登記科。對(duì)原有不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)的可用資源 (如不動(dòng)產(chǎn)登記材料等)、人才資源 (經(jīng)過(guò)考核篩選的原有人力資源)以及在實(shí)踐中不斷積累的經(jīng)驗(yàn)等都可以分門(mén)別類(lèi)地轉(zhuǎn)移和繼承給新設(shè)立的不動(dòng)產(chǎn)登記科或不動(dòng)產(chǎn)管理科，以更好地利用資源，減少損失。

這樣做的好處有:第一，可以解決不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)“多部門(mén)登記、多級(jí)登記”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一性的原則，結(jié)束不動(dòng)產(chǎn)重復(fù)登記的現(xiàn)象，解決各登記機(jī)關(guān)權(quán)限不清的問(wèn)題。第二，將不動(dòng)產(chǎn)登記科與不動(dòng)產(chǎn)管理科分開(kāi)設(shè)立可以解決不動(dòng)產(chǎn)登記與行政管理部門(mén)職權(quán)相結(jié)合的問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)登記科專(zhuān)司不動(dòng)產(chǎn)歸屬和變動(dòng)等事項(xiàng)，具有物權(quán)公示性，符合了物權(quán)法的原理。不動(dòng)產(chǎn)管理科則專(zhuān)司不動(dòng)產(chǎn)行政統(tǒng)計(jì)管理事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的監(jiān)管職能。第三，這個(gè)設(shè)置既滿(mǎn)足了對(duì)土地、房屋、水利、森林、草原等不同不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行物權(quán)登記與行政管理的需要，也滿(mǎn)足了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)交易的需求。這樣不僅有利于國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)方面的宏觀調(diào)控，也提高了不動(dòng)產(chǎn)交易的效率，有利于建立良性的交易市場(chǎng)。最后，將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)設(shè)立在縣一級(jí)是由于分級(jí)管理的模式不利于登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)的審核，也不利于當(dāng)事人進(jìn)行申請(qǐng)登記，而設(shè)立在縣一級(jí)這種便利是非常明顯的。

(四)設(shè)立時(shí)必須注意的幾個(gè)問(wèn)題

1．要明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)。根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)法理可以得出不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)應(yīng)包括:①審查權(quán)。登記工作人員對(duì)申請(qǐng)人提供的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的權(quán)利。②調(diào)查權(quán)。登記工作人員可以對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)或在必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地查看的權(quán)利。③決定權(quán)。根據(jù)審查的結(jié)果給予登記或不登記的權(quán)利。

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括:①對(duì)申請(qǐng)人提供的材料依法進(jìn)行審查。②及時(shí)、準(zhǔn)確地辦理登記。③及時(shí)頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)。④當(dāng)發(fā)生登記錯(cuò)誤或異議登記、變更登記的情形時(shí)，及時(shí)通知相對(duì)人。

2．要建立從業(yè)資格和職業(yè)準(zhǔn)入制度。登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一以后必須保證登記人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)能滿(mǎn)足登記工作的需要。登記工作者要具有從事登記服務(wù)工作應(yīng)具備的專(zhuān)門(mén)登記知識(shí)，以滿(mǎn)足不同登記的需要。不動(dòng)產(chǎn)登記局應(yīng)制定嚴(yán)格的考核要求以錄取人員，而且在一定時(shí)期內(nèi)還要進(jìn)行再次考核。登記工作人員還需具有良好的職業(yè)道德素質(zhì)，以提高不動(dòng)產(chǎn)登記的水平。

3．要根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定及物權(quán)原理建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記程序制度。只有不動(dòng)產(chǎn)登記程序的統(tǒng)一，不動(dòng)產(chǎn)登記局才能進(jìn)一步制定其內(nèi)部程序，才能有序地進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，提高不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的辦事效率，節(jié)約登記成本。

4．要建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息的公開(kāi)查閱制度。

不動(dòng)產(chǎn)登記的目的就是公示，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記的一個(gè)重要作用是公示作用。這樣可以使雙方或多方的不動(dòng)產(chǎn)交易公開(kāi)化、透明化，更好地保護(hù)交易各方的利益，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。

5．要建立不動(dòng)產(chǎn)登記局的責(zé)任賠償制度。若是由于登記錯(cuò)誤、遺漏而給權(quán)利人造成損失，則不動(dòng)產(chǎn)登記局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，對(duì)受損權(quán)利人進(jìn)行賠償。登記局在承擔(dān)賠償責(zé)任后可以對(duì)有過(guò)錯(cuò)的登記工作人員進(jìn)行追償。建立不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任賠償制度可以保證登記的公平、公正，以便提高登記工作人員的水平。

［1］李昊，常鵬翱，葉金強(qiáng)，等．不動(dòng)產(chǎn)登記程序的制度建構(gòu)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005:1．

［2］曹昌偉．論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇［J］．廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(2):89－92．

［3］孫憲忠．論物權(quán)法［M］．修訂版．北京:法律出版社，2008．

［4］孫憲忠．中國(guó)物權(quán)法總論［M］．2版．北京:法律出版社，2009:333．

［5］季秀平．論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一［J］．淮陰師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(3):626－630．

［6］李慶峰．關(guān)于統(tǒng)一我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)的思考［J］．科技信息，2009(2):602．

［7］陳麗．英國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度及成因探究［J］．貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(6):109－114．

［8］夏?。辛送恋夭庞幸磺?托倫斯土地登記制度簡(jiǎn)述［J］．今日國(guó)土，2006(Z3):53－57．

［9］梁亞榮，王崇敏．不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置探析［J］．法學(xué)論壇，2009(1):133－137．