我國(guó)海關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)際合作的挑戰(zhàn)與策略探討

■ 馬永飛 中國(guó)海關(guān)派駐世界海關(guān)組織亞太地區(qū)情報(bào)聯(lián)絡(luò)中心

一、經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展及其對(duì)貿(mào)易和海關(guān)的影響

隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)活動(dòng)的進(jìn)一步擴(kuò)大和深入，各國(guó)（地區(qū)）間資本流動(dòng)不斷加快，國(guó)際交通運(yùn)輸和通信網(wǎng)絡(luò)得到了高速發(fā)展，建立在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步基礎(chǔ)上的各種新經(jīng)濟(jì)合作模式雨后春筍般地大量涌現(xiàn)，其中世界海關(guān)國(guó)際合作的新發(fā)展，既給我國(guó)海關(guān)帶來(lái)了發(fā)展的新機(jī)遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。中國(guó)海關(guān)應(yīng)該如何抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，是一個(gè)很值得研究的問(wèn)題。

（一）經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展及帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟(jì)全球化的主要趨勢(shì)表現(xiàn)為全球范圍的貿(mào)易自由化，投資自由化，以及金融自由化。這種自由化的本質(zhì)，是各種不同形態(tài)的資本通過(guò)跨國(guó)界的大規(guī)模自由流動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的資本增值過(guò)程和價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程。2010年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)為6.5萬(wàn)億美元，首次超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。這一成效在很大程度上受益于我國(guó)改革開放30多年來(lái)始終堅(jiān)持積極主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。

經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)每個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是一柄雙刃劍，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。以中國(guó)為例，2011年共遭遇來(lái)自19個(gè)國(guó)家（地區(qū)）分別發(fā)起的起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案件69起，涉案金額約59億美元。特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱和科學(xué)技術(shù)比較落后的發(fā)展中國(guó)家，看不見的人才外流等不利影響，必將加重發(fā)展中國(guó)家本已存在著的貧窮和分配不均等問(wèn)題。

（二）對(duì)海關(guān)國(guó)際合作提出的最新要求

國(guó)際合作作為現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)國(guó)家之間相互依存的產(chǎn)物，是各國(guó)對(duì)外交流、共同發(fā)展不可缺少的重要保證。目前，我國(guó)正在為全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，并形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放格局，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、安全等方面同國(guó)際社會(huì)建立起前所未有的密切聯(lián)系，我國(guó)內(nèi)政外交的關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步增強(qiáng)。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不僅需要切實(shí)做好國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的各項(xiàng)工作，還需要切實(shí)做好對(duì)外方面的各項(xiàng)工作，中國(guó)海關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，推進(jìn)國(guó)際合作如何配合國(guó)家的政治、外交的發(fā)展，已經(jīng)成為一項(xiàng)需要迫切解決的任務(wù)。

“9.11”恐怖事件發(fā)生后，世界各國(guó)日益重視全球貿(mào)易的安全與便利，并先后推出一系列的措施。以世界海關(guān)組織（以下簡(jiǎn)稱WCO）為代表的國(guó)際組織，積極推動(dòng)國(guó)際間海關(guān)合作，先后修訂了《京都公約》，制定了《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，試圖全面規(guī)范海關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)做法。此外，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、修訂海關(guān)法規(guī)、實(shí)施機(jī)構(gòu)重組、改革業(yè)務(wù)制度、拓展管理資源。這些國(guó)際海關(guān)合作與他國(guó)海關(guān)的發(fā)展都在不同層面豐富海關(guān)國(guó)際合作的內(nèi)容，也給我國(guó)的海關(guān)國(guó)際合作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

二、外國(guó)海關(guān)在國(guó)際合作上的應(yīng)對(duì)策略

歐盟海關(guān)：在經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊下，歐盟為確保其經(jīng)濟(jì)在全球競(jìng)爭(zhēng)中保持持續(xù)優(yōu)勢(shì)地位，將27個(gè)成員國(guó)視為單一市場(chǎng)，一方面推進(jìn)海關(guān)管理程序和待遇標(biāo)準(zhǔn)在歐盟范圍內(nèi)的趨同化與一致化，并逐步與還沒(méi)有加入歐盟的東南歐國(guó)家簽署自由貿(mào)易協(xié)定；另一方面通過(guò)跨區(qū)域FTA，同美國(guó)、中國(guó)等非歐盟國(guó)家相關(guān)海關(guān)當(dāng)局的合作以推進(jìn)全球?qū)用娴馁Q(mào)易及通關(guān)程序便利化，并對(duì)地中海沿岸國(guó)家、拉美地區(qū)、南非和亞洲地區(qū)施加影響。歐盟各國(guó)海關(guān)大多都很重視國(guó)際合作，以法國(guó)海關(guān)為例，海關(guān)擔(dān)負(fù)著歐盟邊境、機(jī)場(chǎng)、海港、國(guó)際火車站以及與瑞士和安道爾邊境的海關(guān)檢查，并執(zhí)行海上和空中監(jiān)管任務(wù)，為保證國(guó)際影響力和執(zhí)法效能，其設(shè)立了國(guó)際情報(bào)中心，并創(chuàng)辦了3所海關(guān)學(xué)校，負(fù)責(zé)本國(guó)海關(guān)工作人員和外國(guó)留學(xué)生（主要來(lái)自非洲法語(yǔ)區(qū)國(guó)家）的培訓(xùn)工作。

美國(guó)海關(guān)：2002年11月25日，美國(guó)總統(tǒng)喬治·W·布什簽署了國(guó)會(huì)通過(guò)的關(guān)于成立國(guó)土安全部的法案，國(guó)土安全部在總統(tǒng)簽字60天后正式成立，收編了包括原隸屬于財(cái)政部的海關(guān)署在內(nèi)的23個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的23萬(wàn)大軍，其中海關(guān)署被分為兩塊，原海關(guān)80%的人員被收編到海關(guān)邊境保護(hù)局，20%的人員被收編到移民海關(guān)執(zhí)法局。由于運(yùn)往美國(guó)的海運(yùn)集裝箱近70%經(jīng)由世界20個(gè)大港發(fā)出，因此美國(guó)海關(guān)首先將這20大港作為推行CSI的重點(diǎn)（其中涉及我國(guó)港口為：香港、上海和深圳）。據(jù)消息稱，美國(guó)海關(guān)今后還將在其他輸美集裝箱量大且具備設(shè)施與技術(shù)條件的港口推廣CSI。

日本海關(guān)：日本作為自然資源缺乏的國(guó)家，貿(mào)易立國(guó)是日本的基本發(fā)展戰(zhàn)略。日本財(cái)務(wù)省關(guān)稅局相當(dāng)于日本的海關(guān)總署，共有正式官員174人，其中從事國(guó)際合作的有兩個(gè)部門，一是國(guó)際事務(wù)和研究課，共29人，主要從事雙邊合作及技術(shù)培訓(xùn)；二是參事室（由于課長(zhǎng)職數(shù)限制，日本海關(guān)在課級(jí)部門之外設(shè)立的級(jí)別相當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)，參事室設(shè)參事官，類似于我國(guó)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員）共18人，主要從事 WTO、WCO、APEC 及 ASEM等多邊框架的工作。兩個(gè)部門共47名官員，占關(guān)稅局總?cè)藬?shù)的27%。此外，日本海關(guān)培訓(xùn)學(xué)院還有3人專門負(fù)責(zé)對(duì)外培訓(xùn)的執(zhí)行，9個(gè)直屬地方海關(guān)都配有1名對(duì)外合作的專門官員，主要從事外國(guó)來(lái)訪的接待和介紹情況工作。

韓國(guó)海關(guān)：韓國(guó)財(cái)政部（MINISTRY OF FINANCE）下轄的關(guān)稅廳（CUSTOMS BUREAU）是唯一全面負(fù)責(zé)有關(guān)關(guān)稅政策事務(wù)以及海關(guān)規(guī)章制度實(shí)施的中央海關(guān)機(jī)構(gòu)。新時(shí)期，韓國(guó)海關(guān)愿景是成為“二十一世紀(jì)世界最佳海關(guān)”，現(xiàn)階段正積極致力于使國(guó)家成為東北亞商業(yè)中心。韓國(guó)海關(guān)在多邊海關(guān)合作事務(wù)中日趨活躍，在地區(qū)海關(guān)合作中有所作為，擔(dān)任2008年至2010年WCO地區(qū)副主席，承辦下屆亞太RILO，從2011年起在WCO設(shè)立海關(guān)合作基金，努力在情報(bào)執(zhí)法和能力建設(shè)上實(shí)現(xiàn)“雙管齊下”。韓國(guó)海關(guān)為確保包括進(jìn)出口企業(yè)在內(nèi)的供應(yīng)鏈各方利益，正積極與亞太地區(qū)主要國(guó)家開展AEO相互認(rèn)證，以便確保獲取國(guó)內(nèi)認(rèn)證企業(yè)在國(guó)外也同樣享受優(yōu)惠，同時(shí)考慮韓國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入知識(shí)創(chuàng)新階段，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也更為廣泛地參與了國(guó)際合作。

三、加強(qiáng)海關(guān)國(guó)際合作的構(gòu)想和建議

（一）建立健全雙邊和多邊會(huì)晤機(jī)制

機(jī)制創(chuàng)新是工作創(chuàng)新的重要前提，是不斷提高工作質(zhì)量的有力保障。對(duì)此，為增強(qiáng)國(guó)際合作的主動(dòng)性，我國(guó)海關(guān)：一是應(yīng)當(dāng)與我國(guó)綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展同步，在多邊、地區(qū)、雙邊等各層面上，按照中共中央外交和經(jīng)貿(mào)布局要求，突出駐歐盟、美國(guó)、俄羅斯等地大使館海關(guān)組的窗口和橋梁作用，考慮擴(kuò)大完善海關(guān)駐外機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，在最前沿收集信息，幫助對(duì)外企業(yè)切實(shí)在通關(guān)手續(xù)、投資發(fā)展等方面的問(wèn)題，充分利用和體現(xiàn)區(qū)域合作優(yōu)勢(shì)。二是盡快完善我國(guó)海關(guān)與其他成員國(guó)海關(guān)之間的三級(jí)會(huì)晤機(jī)制，即署級(jí)、對(duì)應(yīng)直屬海關(guān)級(jí)和對(duì)應(yīng)邊境隸屬海關(guān)級(jí)的會(huì)晤機(jī)制，在機(jī)制的作用下，就各國(guó)海關(guān)共同關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行專題研究并加以妥善解決，尤其要充實(shí)完善國(guó)家海關(guān)間“互助合作協(xié)定”，達(dá)成合作領(lǐng)域逐步深化的共識(shí)，并圍繞各國(guó)海關(guān)的政策法律法規(guī)、通關(guān)制度、貿(mào)易制度及貿(mào)易的變化等開展各類交流活動(dòng)，制定各國(guó)海關(guān)間相互培訓(xùn)人員及互派留學(xué)生等規(guī)劃。三是在海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)下，由隸屬海關(guān)關(guān)際合作雙方建立交流聯(lián)絡(luò)管道，指定相關(guān)的聯(lián)絡(luò)部門和人員，定期互訪，深入熟悉和了解各自海關(guān)的管理制度、業(yè)務(wù)制度和法律制度等基本情況，建立關(guān)際合作的基礎(chǔ)。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以選擇重點(diǎn)項(xiàng)目，如風(fēng)險(xiǎn)管理、AEO企業(yè)認(rèn)證管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，進(jìn)行深入的考察和學(xué)習(xí)，為我所用。

（二）完善國(guó)際情報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系

在推進(jìn)海關(guān)合作的進(jìn)程中，由于成員國(guó)多處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)信息管理已成為現(xiàn)實(shí)需要。一是搭建海關(guān)工作組信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各國(guó)海關(guān)數(shù)據(jù)信息聯(lián)網(wǎng)，在這一平臺(tái)上，適時(shí)對(duì)外公布各國(guó)法律法規(guī)和政策，實(shí)現(xiàn)規(guī)定范圍內(nèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享，公布相關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù)，向各成員和企業(yè)界發(fā)布集體行動(dòng)計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)展情況，提供各成員的聯(lián)絡(luò)人名單等。二是建立國(guó)際貿(mào)易價(jià)格綜合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，按照WTO估價(jià)規(guī)則建立健全海關(guān)國(guó)際貿(mào)易價(jià)格綜合網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)進(jìn)出口貨物價(jià)格信息資料進(jìn)行分析和研究，全面掌握對(duì)外貿(mào)易發(fā)展變化的趨勢(shì)，及當(dāng)前進(jìn)出口貨物的實(shí)際成交價(jià)格、境外相同貨物、類似貨物價(jià)格等方面的信息，為海關(guān)審價(jià)、稽查工作，打擊進(jìn)出口企業(yè)虛報(bào)價(jià)格行為提供真實(shí)可靠的情報(bào)保障。三是倡導(dǎo)實(shí)施以“監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換”為核心內(nèi)容的3M新型海關(guān)合作模式，積極參與全球海關(guān)網(wǎng)絡(luò)特別工作組的工作，開展與毗鄰國(guó)家海關(guān)的邊境協(xié)調(diào)管理合作，探索提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平，密切在打擊走私、緝毒、反瞞騙、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的合作，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的貿(mào)易環(huán)境。

（三）培養(yǎng)一支優(yōu)秀的外事人才隊(duì)伍

在海關(guān)外事工作中，我們要始終樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和精品意識(shí)，圍繞“加強(qiáng)和改善兩國(guó)海關(guān)合作”這一主線，密切關(guān)注兩國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展動(dòng)向，突出合作重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)外事對(duì)業(yè)務(wù)的服務(wù)，在做好外事與業(yè)務(wù)的兩個(gè)整合和兩個(gè)統(tǒng)籌方面下功夫。

近年來(lái)擬與我國(guó)深化海關(guān)合作、商建自貿(mào)區(qū)的的國(guó)家越來(lái)越多，為緩解目前中國(guó)海關(guān)國(guó)際合作工作壓力大、任務(wù)重的局面，需要逐步解決國(guó)際合作人力資源匱乏、力量單薄的矛盾，更需要建立起一個(gè)包括三個(gè)層面的國(guó)際合作人才圈：第一圈是總署國(guó)際司和各相關(guān)司局現(xiàn)有的國(guó)際合作人才；第二圈是海關(guān)院校、研究中心的人才；第三圈是相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的個(gè)人人才。與此同時(shí)，要圍繞這個(gè)目標(biāo)建立各種工作機(jī)制，加快發(fā)現(xiàn)或培養(yǎng)海關(guān)急需的國(guó)際型人才，并為他們創(chuàng)造展示才能、開闊視野、拓展思維和親自實(shí)踐的機(jī)會(huì)；還要建立激勵(lì)機(jī)制，可以考慮采用接受國(guó)外培訓(xùn)甚至立功受獎(jiǎng)等方式。

（四）加強(qiáng)兩岸三地及對(duì)港澳臺(tái)合作

近年來(lái)我國(guó)兩岸三地海關(guān)合作成效十分明顯。2001年內(nèi)地海關(guān)分別與香港、澳門海關(guān)簽署了海關(guān)合作互助安排，確定在簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)、經(jīng)驗(yàn)交流、人員交流、校際交流、情報(bào)交換、打擊走私等方面開展合作，并建立了雙方高層年度會(huì)晤、聯(lián)絡(luò)官定期會(huì)晤和粵港海關(guān)會(huì)晤機(jī)制。CEPA正式實(shí)施后，兩岸三地海關(guān)通過(guò)卓有成效的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，對(duì)加快兩岸通關(guān)速度、聯(lián)合打擊走私發(fā)揮了積極作用。2002年，我國(guó)海關(guān)成功挫敗中國(guó)臺(tái)北海關(guān)參與RILO工作的圖謀。2005年，在中美兩國(guó)海關(guān)正式實(shí)施中美CSI前夕，成功迫使美國(guó)海關(guān)從其官方網(wǎng)站中將“臺(tái)灣高雄”從主權(quán)國(guó)家的城市名單中刪除。在鞏固成績(jī)的基礎(chǔ)上，建議今后：一是加強(qiáng)兩岸三地海關(guān)間的聯(lián)系，完善合作平臺(tái)，形成持續(xù)推動(dòng)合作的局面及長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制；二是加強(qiáng)對(duì)區(qū)域海關(guān)合作的分析預(yù)測(cè)，著力解決推進(jìn)海關(guān)國(guó)際合作中所涉及到的項(xiàng)目、方法、手段、步驟等具體問(wèn)題，進(jìn)一步分析確定雙方合作的具體項(xiàng)目；三是以協(xié)調(diào)和簡(jiǎn)化海關(guān)業(yè)務(wù)制度為中心，加快推動(dòng)優(yōu)先領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)CEPA等合作項(xiàng)目建設(shè)。

（五）從戰(zhàn)略高度進(jìn)一步規(guī)劃海關(guān)國(guó)際合作

從表面上看，海關(guān)國(guó)際合作無(wú)論是內(nèi)部工作機(jī)制還是外部工作機(jī)制，即各部門的國(guó)際合作工作聯(lián)絡(luò)員機(jī)制、協(xié)議評(píng)估機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制等等，已經(jīng)較為全面，但是，在機(jī)制的落實(shí)上存在著較大的缺陷。究其原因，一方面在于國(guó)際司作為一個(gè)非海關(guān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)部門，而海關(guān)國(guó)際合作涉及到大多是具體業(yè)務(wù)上的合作，因此，存在著難以推動(dòng)的局面；另一方面，也就是最為關(guān)鍵的是，海關(guān)國(guó)際合作工作機(jī)制并沒(méi)有納入法制化的軌道。對(duì)此建議，我國(guó)政府設(shè)立一個(gè)高級(jí)別的“海關(guān)國(guó)際合作戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)”。委員會(huì)主席由海關(guān)總署署長(zhǎng)親自擔(dān)任，分管副署長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行副主席。委員會(huì)成員不僅邀請(qǐng)海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的高級(jí)專家，還應(yīng)著重邀請(qǐng)海關(guān)系統(tǒng)外的高級(jí)專家參加；不僅邀請(qǐng)本國(guó)專家參加，在適當(dāng)時(shí)機(jī)還可考慮邀請(qǐng)外國(guó)或WTO、WCO等國(guó)際組織的專家參加。

該委員會(huì)應(yīng)全面負(fù)責(zé)從戰(zhàn)略高度來(lái)規(guī)劃我國(guó)海關(guān)國(guó)際合作，在理論層面，應(yīng)大力充實(shí)“海關(guān)國(guó)際問(wèn)題研究中心”的組織機(jī)制與研究力量，由其牽頭，組織相關(guān)海關(guān)人員、聘請(qǐng)國(guó)際問(wèn)題的學(xué)者專家對(duì)海關(guān)國(guó)際合作進(jìn)行前瞻性的理論研究，定期發(fā)布國(guó)際合作研究課題；在實(shí)踐層面，要依據(jù)海關(guān)國(guó)際合作中新產(chǎn)生的問(wèn)題，分析其長(zhǎng)期的影響，探索或?qū)嵤┬碌暮献髌脚_(tái)、合作機(jī)制，推動(dòng)海關(guān)國(guó)際合作的新發(fā)展。

發(fā)展對(duì)外合作關(guān)系是我國(guó)政府提高國(guó)際影響力的關(guān)鍵步驟；而發(fā)展全球貿(mào)易與物流相關(guān)產(chǎn)業(yè)，則是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措。我國(guó)海關(guān)應(yīng)當(dāng)緊密圍繞物流與貿(mào)易發(fā)展的實(shí)際需要，創(chuàng)新機(jī)制，采取靈活務(wù)實(shí)措施，通過(guò)建立友好交流關(guān)系、開展區(qū)域合作執(zhí)法等多種形式，全方位、多渠道、深層次開展海關(guān)國(guó)際合作，服務(wù)我國(guó)外經(jīng)貿(mào)大局，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。