民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件處理模式探討

榮榮

(蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 蘇州 215008)

民事爭議與行政爭議關(guān)聯(lián)案件指在人民法院審理案件的過程中，同時(shí)存在需要解決的民事爭議與行政爭議，其在法律事實(shí)上有一定的聯(lián)系，處理結(jié)果互為前提條件或互為因果關(guān)系的案件形式①。

一、民事爭議與行政爭議關(guān)聯(lián)案件的表現(xiàn)形式

(一)以行政爭議為主，涉及民事爭議

這類案件主要出現(xiàn)在行政訴訟中，因公民、法人或其他組織對(duì)具有行使國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時(shí)，又請(qǐng)求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。此類案件中，通常民事爭議的處理和解決，取決于行政爭議的認(rèn)定和處理，即行政爭議對(duì)民事爭議有預(yù)決作用。目前，司法實(shí)踐中常見的是因行政處罰行為引發(fā)的行政爭議與民事爭議關(guān)聯(lián)案件。如甲到乙開設(shè)的飯店吃飯中毒，相關(guān)行政部門對(duì)乙進(jìn)行罰款。甲認(rèn)為行政機(jī)關(guān)處罰過輕，故向法院提起行政訴訟請(qǐng)求加重對(duì)乙的處罰，同時(shí)提出要求乙賠償其醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等民事賠償要求。

以行政爭議為主，涉及民事爭議的案件的特點(diǎn)是：此類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位，民事爭議具有從屬性，二者具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，民事爭議與行政爭議有的雖可以分開審理，但民事爭議的解決要以行政爭議解決為先決條件和依據(jù)，而行政爭議的解決不受民事爭議的影響，即當(dāng)事人應(yīng)先提起行政訴訟。

(二)以民事爭議為主，涉及行政爭議

這類案件既可能是因民事爭議而起，也可能是由行政爭議引發(fā)，既可能發(fā)生在民事訴訟中，也可能發(fā)生在行政訴訟中，但無論何種情況，民事爭議案件是關(guān)鍵與焦點(diǎn)，只不過因?yàn)樾姓袨榈慕槿?如一方當(dāng)事人以取得行政許可、行政確認(rèn)作為自己行為合法的依據(jù))使糾紛變得更為復(fù)雜，因?yàn)榇藭r(shí)法院面臨著是否認(rèn)同行政行為效力的問題。此時(shí)的行政爭議學(xué)者稱其為附屬問題。

1.行政爭議的解決為前提的情況

(1)抽象行政行為作為附屬問題

當(dāng)抽象行政行為作為當(dāng)事人行為的依據(jù)且對(duì)方當(dāng)事人對(duì)此行政行為提出異議時(shí)，法院首先要審查抽象行政行為的合法性問題。如某房屋拆遷公司依據(jù)當(dāng)?shù)卣募t頭文件向法院主張強(qiáng)行拆除公民甲的房屋，而甲則提出該紅頭文件不合法。那么，拆遷公司的民事主張能否得到法院的支持就在于紅頭文件是否合法。

(2)以實(shí)質(zhì)審查為要件的具體行政行為作為附屬問題

所謂以實(shí)質(zhì)審查為要件的行政行為是指，行政主體依法不僅要審查有關(guān)事實(shí)材料在形式上是否齊備、完整，而且要對(duì)事實(shí)材料的真實(shí)性做出判斷的行政行為。該類案件通常發(fā)生在以實(shí)質(zhì)審查為要件的行政登記、行政許可和行政確認(rèn)行為中。上述兩種情形民事爭議的解決有賴于行政爭議的解決。

2.民事爭議的解決為前提的情況

以形式審查為要件的具體行政行為作為附屬問題的屬于該種情況。

所謂以形式審查為要件的具體行政行為是指，行政主體依法只需審查有關(guān)事實(shí)材料在形式上是否齊備、完整，不需審查事實(shí)材料的真實(shí)性的行政行為。

此類案件的特點(diǎn)是：無論案件形式表現(xiàn)為民事訴訟還是行政訴訟，其實(shí)質(zhì)是民事爭議，該爭議并非由行政行為引起，可能在行政行為之前就已存在，當(dāng)事人在民事訴訟中通常是以行政行為違法作為抗辯理由。這類案件如分別審理，各自判決，可能導(dǎo)致民事裁決與行政處理相互抵觸、沖突。

(三)民事爭議與行政爭議并重的關(guān)聯(lián)案件

這類案件常出現(xiàn)在行政訴訟中，主要是不服行政裁決的爭議案件。行政裁決是法定的行政主體依照法律法規(guī)授權(quán),居間裁判發(fā)生在平等民事主體間的與行政管理密切相關(guān)的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為的特殊之處在于其存在是以民事爭議的存在為前提。如果行政相對(duì)人對(duì)行政裁決不服,需要先提出行政訴訟請(qǐng)求要求撤銷行政裁決,但即使法院撤銷了行政裁決，民事爭議仍存在，又需民事訴訟來解決，這樣就出現(xiàn)民事爭議和行政爭議并存的局面。

(四)行政行為與民事行為共同侵權(quán)

例如一精神病人甲持刀追趕路人乙，乙跑到附近派出所尋求幫助，但值班民警坐視不管，乙被甲砍傷。這個(gè)案件中乙所受到的傷害由甲的傷害行為和行政機(jī)關(guān)的行政不作為共同構(gòu)成，可向甲的監(jiān)護(hù)人請(qǐng)求民事賠償和向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政賠償，自此，可發(fā)生民事爭議和行政爭議的交叉。若乙分別提起行政訴訟與民事訴訟，則前訴法院對(duì)被告責(zé)任的認(rèn)定必將對(duì)后訴法院產(chǎn)生影響，可能造成民事審判權(quán)對(duì)行政審判權(quán)的干預(yù)，或反之。而若兩訴法院各行其是，則有可能造成相互矛盾的判決。

另外，有些學(xué)者認(rèn)為由同一法律事實(shí)引發(fā)的民事與行政爭議之間相對(duì)獨(dú)立的案件也屬民事與行政關(guān)聯(lián)案件。如甲違章建房，侵犯了乙的相鄰權(quán)，乙提起民事訴訟請(qǐng)求停止侵害的同時(shí)提起行政訴訟請(qǐng)求規(guī)劃部門對(duì)甲進(jìn)行處罰。這中間民事爭議與行政爭議相對(duì)獨(dú)立，裁判結(jié)果互不影響，法院完全可以分別審理。因此，筆者認(rèn)為這類案件在理論和實(shí)踐中爭議不大，沒有深入研究的價(jià)值，應(yīng)排除在民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件之外。

二、我國對(duì)民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件的處理現(xiàn)狀

(一)立法缺失

立法并沒有對(duì)行政訴訟和民事訴訟兩者如何銜接作出明確的規(guī)定，對(duì)判決的既判力問題也沒有涉及，司法解釋也是零星規(guī)定，根本無法形成系統(tǒng)化的解決模式。我國行政訴訟尚未類型化，行政訴訟和民事訴訟制度本身還尚在完善中，缺乏統(tǒng)一的價(jià)值判斷和處理模式成為必然。

(二)司法機(jī)關(guān)各行其是

1.目前我國法院在司法實(shí)踐中處理民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件的常見做法

(1)在民事訴訟中發(fā)現(xiàn)涉及行政行為的合法性爭議問題，即中止民事訴訟，告知民事訴訟當(dāng)事人另行提起行政訴訟，待行政訴訟終結(jié)后依行政裁判結(jié)果作出民事判決；也有的法院將有關(guān)行政行為合法性問題直接移交給行政審判庭處理。

(2)在民事訴訟中發(fā)現(xiàn)涉及行政行為的合法性爭議問題，不予審查，充分尊重行政權(quán)，對(duì)行政確認(rèn)等文書作為法定依據(jù)予以采納，并據(jù)此作出民事判決。

(3)在民事訴訟中發(fā)現(xiàn)涉及行政行為的合法性爭議問題，對(duì)其不做任何評(píng)價(jià)，而直接依民事實(shí)體法作出判決。當(dāng)民事判決與行政行為發(fā)生沖突時(shí)，由當(dāng)事人憑生效民事判決書到有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更行政行為，以使行政行為所確認(rèn)的權(quán)利狀態(tài)與民事判決所確定的民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容一致。

(4)將關(guān)聯(lián)案件交行政審判庭審理，通過行政附帶民事訴訟的方式將民事爭議一并解決。

2.目前法院各做法的優(yōu)勢與弊端評(píng)析

(1)第一種做法遵從了行政行為公定力原理，肯定了行政行為一經(jīng)作出即具有公定力、拘束力和執(zhí)行力非經(jīng)法定程序不得更改的效力優(yōu)先性，但是，若中止民事訴訟，等待當(dāng)事人提起行政訴訟，會(huì)出現(xiàn)由于當(dāng)事人出于某種原因遲遲不起訴而使民事訴訟無限期中止擱置的尷尬。若直接移送行政審判庭，又有違不告不理原則，侵犯了當(dāng)事人的訴權(quán)，而且，是移交本院的行政審判庭抑或按行政管轄原則移交有行政管轄權(quán)的法院審理也是一個(gè)不容忽視的問題：由本院行政審判庭審理會(huì)侵犯有行政管轄權(quán)法院的管轄權(quán)；由有行政管轄權(quán)的法院審理可能會(huì)出現(xiàn)法院之間的矛盾，如該法院拒絕接收案件等。另外，由于我國的法律、法規(guī)在多數(shù)情況下只賦予行政機(jī)關(guān)形式審查的權(quán)力，并不要求其對(duì)當(dāng)事人提供的材料真?zhèn)涡约懊袷聶?quán)利義務(wù)的真實(shí)歸屬進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從材料充分、合法角度來看，行政行為可能是無可挑剔的，但如果遇到當(dāng)事人故意隱瞞真實(shí)情況時(shí)，該行政行為就不一定是正確的。如我們?cè)谇懊嫣岬降陌咐杭自谝业拿{迫下與之簽訂買賣合同并辦理產(chǎn)權(quán)變更登記，之后甲起訴請(qǐng)求撤銷與乙之間的買賣合同。該案如果先進(jìn)行行政訴訟，無論如何審查，行政登記行為都是正確的，而若維持行政行為則甲的民事權(quán)利無從保護(hù)。從這里可以看出，在有些情況下民事權(quán)利義務(wù)的真實(shí)狀態(tài)與具體行政行為的合法與否是沒有聯(lián)系的。

(2)第二種做法固然尊重了行政權(quán)，但如果不問行政行為合法與否一律予以采納，由于我國行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，難免有違法、錯(cuò)誤的行政行為存在，被法院作為有效證據(jù)采納后，若當(dāng)事人又提起行政訴訟，該行政行為被撤銷，當(dāng)事人又會(huì)依行政判決來請(qǐng)求民事重審撤銷民事判決，如此反復(fù)，浪費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，也大大損害了司法的權(quán)威性。

(3)上述第三種做法是我國民事審判的傳統(tǒng)做法，該做法雖然可以避免上兩種做法的不當(dāng)，能夠協(xié)調(diào)民事判決與行政行為之間的不一致，但當(dāng)法院作出與行政行為不一致的判決時(shí)，并未通過法定程序撤銷還在發(fā)生法律效力的行政行為，在實(shí)質(zhì)上卻否定了行政行為，這與公定力的原理不相符。

(4)第四種做法可以實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)，減輕訟累，但同樣存在第一種做法的弊端，即民事權(quán)利義務(wù)的真實(shí)狀態(tài)與具體行政行為的合法與否是沒有聯(lián)系的。并且由于缺乏相關(guān)立法，法院對(duì)于行政附帶民事訴訟的范圍及程序理解不一，做法不同。

(三)司法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊

由于民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及司法權(quán)與行政權(quán)的碰撞，為避免麻煩，有些審判人員往往回避敏感問題，只求盡快結(jié)案，不考慮案件質(zhì)量，僅從方便審判角度考慮，這樣的做法無視當(dāng)事人的利益，常常使當(dāng)事人狀告無門；還有的法院之間或法院內(nèi)部互相推諉辦案。

三、處理民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件的構(gòu)想

(一)先民后行

這種處理模式適用于抽象行政行為和以形式審查為要件的具體行政行為作為民事案件附屬問題時(shí)。

1.抽象行政行為作為民事案件附屬問題

當(dāng)在民事訴訟中一方當(dāng)事人提出對(duì)方當(dāng)事人行為所依據(jù)的抽象行政行為違法時(shí)，要根據(jù)抽象行政行為的不同類型，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于行政法規(guī)，其屬于廣義的法律范疇，是法院審判的法定依據(jù)，法院無權(quán)審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)制訂、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等其他抽象行政行為，盡管法院無權(quán)在裁判中宣告其違法、無效或撤銷該抽象行政行為，但法院可以審查其合法性，并決定是否采納。當(dāng)民事案件裁判的作出依賴于此類抽象行政行為時(shí)，民事審判庭基于其全面、客觀的審查證據(jù)合法性的職能，應(yīng)當(dāng)將此類抽象行政行為作為證據(jù)甄別其合法性，并決定是否予以采納，這一點(diǎn)與行政訴訟法的規(guī)定一致。

2.以形式審查為要件的具體行政行為作為民事案件的附屬問題

當(dāng)在民事訴訟中一方當(dāng)事人以行政機(jī)關(guān)作出的以形式審查為要件具體行政行為作為自己行為的依據(jù)，若當(dāng)事人就具體行政行為的合法性問題已另行提起行政訴訟的，行政訴訟應(yīng)先中止，首先由民事審判庭根據(jù)民事實(shí)體法查明當(dāng)事人之間的真實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系并作出民事判決后，行政訴訟恢復(fù)審理，按民事判決的內(nèi)容作出維持或撤銷具體行政行為；若當(dāng)事人未就具體行政行為的合法性提起行政訴訟，仍由民事審判庭根據(jù)民事實(shí)體法查明當(dāng)事人之間的真實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系并作出民事判決，倘該民事判決與具體行政行為不一致，由法院通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)民事判決的內(nèi)容對(duì)具體行政行為進(jìn)行變更；而若當(dāng)事人僅就以形式審查為要件的具體行政行為為訴訟標(biāo)的提起行政訴訟未提起民事訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟，同時(shí)審判人員應(yīng)行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟。若當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)(可在法律中予以規(guī)定，如一個(gè)月的起訴期限)未提起民事訴訟的，則法院僅依照《行政訴訟法》的規(guī)定審查具體行政行為的合法性，且民事爭議當(dāng)事人不得再提起民事訴訟。

(二)先行后民

這種處理辦法適用于以實(shí)質(zhì)審查為要件的具體行政行為作為附屬問題時(shí)。即在民事訴訟進(jìn)行中，一方當(dāng)事人提出證據(jù)證明對(duì)方當(dāng)事人行為所依據(jù)的具體行政行為違法，審判人員應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)告知當(dāng)事人行政行為對(duì)案件裁判的影響，征求當(dāng)事人是否另行提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查；若當(dāng)事人另行提起行政訴訟，則應(yīng)中止民事訴訟，待具體行政行為的效力被行政訴訟確定后再恢復(fù)民事訴訟程序。若當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)(可在法律中予以規(guī)定，如一個(gè)月的起訴期限)未提起行政訴訟，則視為當(dāng)事人對(duì)具體行政行為的合法性沒有異議，繼續(xù)民事審判，并可以具體行政行為為依據(jù)作出判決，但對(duì)無效行政行為和有明顯瑕疵的違法行政行為可直接否認(rèn)其效力。

(三)行政附帶民事訴訟

這種處理模式適用于以行政爭議為主，涉及民事爭議和民事爭議與行政爭議并重的關(guān)聯(lián)案件以及行政行為與民事行為共同侵權(quán)這三類案件。

注釋：

①江偉、范躍如：《民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究》，《中國法學(xué)》，2005年第3期，第165頁。

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