初始林權(quán)分配的公正原則研究
——新集體林權(quán)制度改革政策分析

劉 杰

(1.中國社會科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京 100732;2.東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

這是一項有關(guān)經(jīng)濟制度的政治研究?！霸谑澜缟系娜魏我环N政治制度下，政治學(xué)的大部分是經(jīng)濟學(xué)，經(jīng)濟學(xué)的大部分是政治學(xué)”[1]，這一思想使研究者建立這樣一種研究理念:對一種經(jīng)濟事實的政治研究，與對一種政治事實的經(jīng)濟研究同樣重要。

制度經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為:“現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)的研究中心是產(chǎn)權(quán)制度和治理產(chǎn)權(quán)的獲取或轉(zhuǎn)讓的規(guī)范體系”[2]。轉(zhuǎn)型中國，產(chǎn)權(quán)制度改革已成為經(jīng)濟發(fā)展的根本推動力。重新界定所有權(quán)歸屬、變更產(chǎn)權(quán)制度，或者說一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是一個難點。有效的產(chǎn)權(quán)制度由產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)實施等部分有機構(gòu)成。產(chǎn)權(quán)界定，特別是轉(zhuǎn)型期初始產(chǎn)權(quán)界定①我們把轉(zhuǎn)型期國家產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺水a(chǎn)權(quán)的過程稱為初始產(chǎn)權(quán)界定，即個人最初從國家或集體手里獲得的產(chǎn)權(quán)稱為初始產(chǎn)權(quán)，而非歷史意義上的產(chǎn)權(quán)起源。是否公平、穩(wěn)定，直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)實施的效率與安全。初始產(chǎn)權(quán)是如何被界定的?這是關(guān)乎轉(zhuǎn)型中國產(chǎn)權(quán)改革成敗的一個根本問題。而治理初始產(chǎn)權(quán)的獲取或轉(zhuǎn)讓的規(guī)范體系如何形成并確立，多數(shù)研究仍集中于現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)的理論闡釋與應(yīng)用，而少有學(xué)者系統(tǒng)研究產(chǎn)權(quán)變化過程的政治邏輯。

本文以我國新集體林權(quán)制度改革政策②改革開放以來，我國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了三次較大規(guī)模的調(diào)整:第一次是20世紀(jì)80年代的“林業(yè)三定”階段。第二次是20世紀(jì)90年代的集體林權(quán)主體多元化階段。第三次是新世紀(jì)的集體林權(quán)改革階段。中共中央國務(wù)院為解決歷史遺留問題和建立現(xiàn)代林業(yè)體系，積極推進(jìn)、深化和完善集體林權(quán)制度改革。2003年啟動試點改革，出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(中發(fā)[2003]9號)。在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年制定出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號)，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革在全國的全面推廣實施。這次改革被稱為改革開放以來的“第二次土地革命”，也被稱之為新集體林權(quán)制度改革。為經(jīng)驗分析對象，通過具體研究初始林權(quán)分配的公正原則，揭示當(dāng)代中國經(jīng)濟政策內(nèi)蘊的公平正義觀，進(jìn)而說明產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟建構(gòu)中的政治邏輯。

一、公正及公正原則

公正是人類社會具有永恒價值的基本理念，是現(xiàn)代人類社會生活中最基本的政治要求之一。公正關(guān)注的主題是“社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作所產(chǎn)生的利益之劃分的方式”[3]。人們用公正原則來指導(dǎo)對憲法、法律和社會經(jīng)濟政策的制定和修改。

1.公正概念界定

公正是一個涉及各個領(lǐng)域較為復(fù)雜的綜合性概念。日常生活中，人們通常將正義、公正、公平甚至平等視為同一序列的概念，并在同一意義上使用。這些概念間雖有一些細(xì)微的差別，但更多的是一種語用方面而不是實質(zhì)上的差別。它們是作為人們評價一定行為、評判一定制度的標(biāo)準(zhǔn)或根據(jù)而使用并發(fā)揮其作用。學(xué)術(shù)領(lǐng)域，一些學(xué)者亦主張在有關(guān)宏觀理念與觀念的描述中，這些概念可以通用，都可用英文“justice”。但在微觀行為準(zhǔn)則設(shè)計與具體制度安排時，這些概念還是存在差別。一般認(rèn)為，正義(常譯為justice)，是人類社會具有永恒價值的基本理念是指為人類社會發(fā)展所必需的、有助于增進(jìn)公共利益的應(yīng)然安排。它超越于既定的法律規(guī)則和其他一些制度規(guī)范，高于公平、公正和平等。一般用在比較莊嚴(yán)、重大的場合。公平、公正是指社會成員的權(quán)利和利益分配符合公認(rèn)的、既定的標(biāo)準(zhǔn)，它們是正義的基本表現(xiàn)形式[4]。公平(常譯為fair)強調(diào)的是衡量標(biāo)準(zhǔn)的“同一個尺度”，用以防止社會對待中的雙重(或多重)標(biāo)準(zhǔn)問題，具有工具價值。而公正(常譯為impartiality)帶有明顯的“價值取向”，它側(cè)重社會的“基本價值取向”，并且強調(diào)這種價值取向的正當(dāng)性[5]。平等(常譯為equality)原有“衡平法”之意，是指權(quán)利和利益完全相同或相等的分配，是公平、公正從而也是正義的一種基本形式。它們之間的關(guān)系是:正義優(yōu)先于公平、公正，公平、公正優(yōu)先于平等[6]。

筆者認(rèn)為，公正是最一般的稱謂，可以復(fù)合公平、正義，也可以代表正義、公平和平等。①在有關(guān)一些理論家的思想引用中，我們通常將公正與正義、公平、平等等概念通用，尊重原著及翻譯。公正的社會性、整體性和借助公力實現(xiàn)的特點較為突出，它比正義更具有現(xiàn)實性和可操作性，比公平、平等更具有涵蓋性與包容性。公正的這一特征，使其更易為現(xiàn)代社會的制度設(shè)計和政策制定提供有力、有效及合理解釋。在這里，公正強調(diào)一種規(guī)范價值，側(cè)重于一個社會的基本價值取向。具體包括兩層含義:一是涉及的對象應(yīng)當(dāng)是公共利益，“正義以公共利益為依歸”(亞里士多德)。二是指作為第三方，對公共利益的安排應(yīng)當(dāng)具有合理性，表現(xiàn)為行為獨立、不受干擾和不偏不倚。從整體而言，公正是以保證人的基本生存和發(fā)展權(quán)利，以及需要的滿足為價值依據(jù)，包含一系列原則及相應(yīng)規(guī)則，在一定社會結(jié)構(gòu)和機制作用下呈現(xiàn)出來的社會狀態(tài)、評價活動和理論體系。

2.分配公正

分配公正是公正的一種類型，它既包括社會中基本自由權(quán)利如何安排，也包括社會成員之間的社會經(jīng)濟利益關(guān)系如何調(diào)節(jié)。分配公正不僅是經(jīng)濟過程中的一個環(huán)節(jié)，而且是政治生活中的一個核心內(nèi)容。羅爾斯認(rèn)為，正義的主題是社會基本結(jié)構(gòu)，是指一種社會制度如何分配基本權(quán)利和義務(wù)，以及對于由社會合作產(chǎn)生的利益進(jìn)行劃分的合理方式。分配公正涉及權(quán)利、機會和福利等一切社會基本益品的分配。社會基本益品(Primary Goods)，指的是人們生活不可或缺的基本手段，包括基本自由、機會、權(quán)利、收入以及其他“自尊的社會基礎(chǔ)”等。在經(jīng)濟領(lǐng)域，分配公正的實質(zhì)是將各種公正原則應(yīng)用于社會經(jīng)濟部門，來選擇或者設(shè)計社會經(jīng)濟制度。社會經(jīng)濟制度或政策是社會用來分配機會、收入和財富的形式，體現(xiàn)社會分配的公正原則。

3.公正原則

公正的實現(xiàn)依賴于一定的原則及系列規(guī)則，即公正原則必須落實到社會制度上面，或者使公正原則體現(xiàn)為政治法律制度和社會經(jīng)濟政策。

羅爾斯在原初狀態(tài)和無知之幕的假設(shè)前提下，提出了自由的平等原則及差別原則。羅爾斯主張，由于人的本性是“一種自由和平等的理性存在物[3]”，因而平等地享有自由權(quán)利應(yīng)是正義論的首要原則。差別原則是要求國家應(yīng)對社會成員的社會經(jīng)濟差別予以調(diào)節(jié)，使之最大限度地善待最差者的地位，即“最大化地位最差者的利益”，也稱為“最大最小化規(guī)則”(Maximin Rule)。在這兩條原則中，自由原則是首要原則，差別原則建立在自由原則基礎(chǔ)上。

與羅爾斯不同，諾齊克主張程序正義論，諾齊克注重個人權(quán)利。他用“持有”代替“分配”，闡釋了其正義原則:持有的獲取正義原則、持有的轉(zhuǎn)讓正義原則及矯正的正義原則，強調(diào)程序正義。他批判地分析了羅爾斯分配正義中的不公正，即違背程序正義。根據(jù)這種理論，諾齊克提出了“最弱意義上的國家”概念，強調(diào)國家“守夜人”的角色。

社群主義的主要代表人物沃爾澤則否認(rèn)存在一種可以貫穿于各個領(lǐng)域的公正原則，而是以共同理解的社會意義為基礎(chǔ)，從社群角度出發(fā)來闡釋其公正思想。沃爾澤認(rèn)為，作為社群的成員資格優(yōu)先于正義，因為成員資格構(gòu)造了所有其他分配性選擇，而正義原則必須運用于所有現(xiàn)存的具有特定成員資格的世界，因此分配的正義與否都是與所分配的利益或產(chǎn)品的社會意義相關(guān)聯(lián)的[7]。

我國學(xué)者以馬克思主義為指導(dǎo)，在批判地吸收當(dāng)代西方公正理論的基礎(chǔ)上，基于中國社會制度發(fā)展及社會主義初級階段政策實踐的迫切需求，形成了大量較為系統(tǒng)、深刻的認(rèn)識。王海明認(rèn)為，公正最主要的內(nèi)容是平等，進(jìn)而提出并論證了平等總原則及其兩個分原則?？傇瓌t是:每個人因為基本貢獻(xiàn)(締結(jié)社會)平等而應(yīng)平等地享有基本權(quán)利，因為具體貢獻(xiàn)不平等而應(yīng)比例平等地享有非基本權(quán)利。并從總原則推導(dǎo)出三項具體原則:政治平等原則、經(jīng)濟平等原則和機會平等原則[8]。

吳忠民則將公正原則歸結(jié)為:基于基本權(quán)利的保證原則，基于事前的機會平等原則，基于事后的按貢獻(xiàn)分配原則以及進(jìn)行必要的一次分配后的再調(diào)劑原則(矯正原則)。公正的保證原則是立足于確保社會成員的基本權(quán)利，而公正的調(diào)劑原則是注重在相對較高層面上推動廣大社會成員的進(jìn)一步發(fā)展。調(diào)劑原則的實施是以保證原則的實施為前提條件，從時序上看是一前一后[9]。

賈可卿在對羅爾斯及其批評者觀點修正的基礎(chǔ)上，概括出如下原則:一是由基本地位恒定化推導(dǎo)出平等原則;二是由有利地位最大化推導(dǎo)出貢獻(xiàn)原則;三是由不利地位最小化推導(dǎo)出需要原則。這三個原則既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，一般而言，前者在邏輯和重要性上優(yōu)先于后者[6]。

國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)公正原則的研究已逐步被吸納進(jìn)執(zhí)政黨的執(zhí)政理念并轉(zhuǎn)化為分配政策。胡錦濤指出，我們應(yīng)“綜合運用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展的成果”[10]。在這里，胡錦濤提出的以“四個公平”為主要內(nèi)容的社會公平觀充分體現(xiàn)了包容開放、科學(xué)發(fā)展的公正觀特征。

二、新集體林權(quán)制度改革內(nèi)蘊分配公正理念

林權(quán)是對“森林、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)稱，是以森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分為內(nèi)容的物權(quán)”[11]林權(quán)作為一種具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，它是森林、林木和林地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的集合。其權(quán)利主體主要有國家、集體和私人。在我國，森林一般屬國有，集體擁有林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)。就我國目前所進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革而言，是指在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)以及林木所有權(quán)明晰為私人林權(quán)。初始林權(quán)分配①在此，初始林權(quán)分配應(yīng)與初次分配概念相區(qū)分。所謂初次分配是指社會成員通過自己的勞動付出或生產(chǎn)要素的投入對于社會經(jīng)濟做出貢獻(xiàn)之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過諸如稅收等項目扣除的“收益”。是指集體林權(quán)明晰為私人林權(quán)的過程。

公正是新集體林權(quán)制度改革的根本出發(fā)點之一。解決集體經(jīng)營和20世紀(jì)80年代與90年代林權(quán)制度改革不完善所造成的林地資源分配不公問題是新集體林權(quán)制度改革的一個直接動因。林地資源分配不公主要表現(xiàn)在三個方面:一是集體造林時期的“干部林”。農(nóng)民種植了大量林木，投入大量勞動力，但在林地經(jīng)營權(quán)、林木處置權(quán)和收益權(quán)上，卻由村干部說了算，造成投資與收益嚴(yán)重的不對等狀態(tài)，影響農(nóng)民積極性。二是“林業(yè)三定”時期，由于工作不細(xì)，造成許多山林界址不清，經(jīng)營承包責(zé)任制無法落實。加上后來又實行“誰造誰有”的政策，山林權(quán)屬更加復(fù)雜，造林者許多投資不能回收收益，社會沖突不斷。三是“大戶林”。20世紀(jì)90年代，一些地方“一賣了之”、“一包了之”，一些集體山林被人為“歸大戶”。林地資源分配嚴(yán)重不均，影響了社會穩(wěn)定[12]。

針對歷史遺留的不公問題，中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出，“集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。”①以下簡稱《意見》，本文引證凡是出自該《意見》，以后一律只在文后注明。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，應(yīng)全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

由此形成的指導(dǎo)新集體林權(quán)制度改革的基本原則內(nèi)涵公正的基本理念:“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán);堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護;堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán);堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序”(《意見》)。這一基本原則是形成初始林權(quán)公正分配具體制度安排的直接依據(jù)。

公正原則是現(xiàn)代社會的制度設(shè)計和政策制定的最為重要的依據(jù)。新集體林權(quán)制度改革作為一種經(jīng)濟政策，內(nèi)蘊新時期執(zhí)政黨科學(xué)發(fā)展的公正價值觀。

三、基于林農(nóng)基本權(quán)利而確立的平等原則

對某種有價值的資源采用何種分配原則，首先需要明確的是這種資源的屬性。分配公正涉及權(quán)利、機會和福利等一切社會基本益品的分配。社會基本益品指的是人們生活不可或缺的基本手段。對社會基本益品的分配應(yīng)采取平等原則。

1.基于林農(nóng)生存權(quán)的平均原則

在新集體林權(quán)制度改革中，集體林權(quán)既是一種利益，又是一種權(quán)利。作為權(quán)利，林權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，是人權(quán)的一部分，屬基本權(quán)利?；緳?quán)利應(yīng)完全平等分配?！盎緳?quán)利是每個人因其同樣是締結(jié)社會的一股東而應(yīng)平等享有的權(quán)利;是每個人因其同樣是結(jié)成人類社會的一個人而應(yīng)平等享有的權(quán)利”[13]。權(quán)利的平等分配，是社會公正的根本原則。

我國山區(qū)面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。山區(qū)人口占全國的56%。山區(qū)是貧困人口聚集的林區(qū)，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區(qū)[14]。在我國現(xiàn)有的土地面積中，林地有43億畝，相當(dāng)于耕地面積的2.4倍。其中農(nóng)村集體所有的林地約25.48億畝，占全國林地面積的60.1%，涉及農(nóng)民4億多[15]?？梢哉f，在山林依賴性較強的地區(qū)，林地資源就是農(nóng)民的生存來源。林權(quán)對現(xiàn)實中國的林農(nóng)而言，既是一種利益，更是有關(guān)生存的基本權(quán)利。

基于這一事實及對中國基本國情的認(rèn)知，《意見》明確強調(diào)“確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)”，力圖“通過家庭承包方式②這一方式是借鑒中國30多年來農(nóng)耕地分配的改革經(jīng)驗，以家庭為單位，依家庭人口數(shù)量平均分配耕地。這一平等規(guī)則，是中國這一農(nóng)業(yè)人口大國進(jìn)行大規(guī)模土地改革時，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本因素。落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位”。并針對具體實踐操作中可能出現(xiàn)的特殊情況，進(jìn)一步明確平等原則，“對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產(chǎn)權(quán)?！边@種分配原則通常直接表述為“均山、均權(quán)、均利”。這是一種平均分配，是平等的最高表現(xiàn)形式。這一政策內(nèi)涵這樣一種公正理念:林地是維護林農(nóng)生存的基本來源，具有社會保障功能，基本權(quán)利的平等分配，是集體林權(quán)公正分配的首要原則。

2.基于社區(qū)成員資格確立的地位平等原則

明晰林權(quán)的主體是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。這一主體是指本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的所有成員。一般來說就是當(dāng)?shù)氐拇迕?，他們所生子女，自出生后自動取得該集體成員資格，也有通過婚姻、收養(yǎng)關(guān)系或者移民遷入本集體依法取得成員資格。通常以在冊戶籍為主要依據(jù)。成員資格一律平等[16]。

林農(nóng)的社區(qū)成員資格可視為鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)的“公民身份”，這一身份是一種對鄉(xiāng)村社區(qū)成員在鄉(xiāng)村生活共同體內(nèi)的社會地位和政治地位的理解，它通過法律確定的個人權(quán)利和責(zé)任而獲得。在這里，林農(nóng)的地位是一種平等的地位:“財產(chǎn)、收入和其他社會資源的分配都能得到平等對待”，“每個人都享有同等的自由和權(quán)利，包括人身保護的權(quán)利、政治參與的權(quán)利以及政治社群為其成員提供的各種服務(wù)”[17]。這是基于林農(nóng)社區(qū)成員資格而確立的地位平等原則。

社會學(xué)家將公正觀歸納為兩種:一種是“消除地位差異”的公正觀。該觀點認(rèn)為社會分層結(jié)構(gòu)本身就是不公正的，要實現(xiàn)公正就必須消除此種差異結(jié)構(gòu)。另一種是“地位準(zhǔn)入”的公正觀，該觀點認(rèn)為分層結(jié)構(gòu)本身的差異是難以消除的，公正是指人或人群進(jìn)入到這些結(jié)構(gòu)中的過程是公正的[18]?！熬鶛?quán)、均股、均利”這一平等觀，是執(zhí)政黨基于林農(nóng)生存的需要，根據(jù)林農(nóng)地位恒定化確立的平等規(guī)則，突出了基本權(quán)利平等的保證原則與地位平等的事前原則，以保證實質(zhì)公正的實現(xiàn)，既體現(xiàn)出執(zhí)政黨力圖“消除地位差異”的公正觀，也內(nèi)涵“地位準(zhǔn)入”的公正觀?？梢哉f這一規(guī)則是支配初始林權(quán)分配最基本的操作性規(guī)則，也是確保所有林農(nóng)獲得根本利益的關(guān)鍵。這一政策可以保證林業(yè)發(fā)展的基本成果惠及所有林農(nóng)，內(nèi)涵“平等”、“共享”的公正觀，是新集體林權(quán)改革過程中維護林區(qū)社會穩(wěn)定的根本因素。

四、基于和諧社會的政治目標(biāo)而確立的“公平優(yōu)先于效率”原則

作為一種制度安排，林權(quán)只是解決了激勵問題，而技術(shù)進(jìn)步與規(guī)模效益則是現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，更是中國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新的增長點。而“均分林權(quán)”所帶來的后果是林地資源細(xì)碎化，有悖于規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。仔細(xì)研讀政策我們會發(fā)現(xiàn)，新集體林權(quán)制度改革的直接動因與目的并不完全一致，明晰產(chǎn)權(quán)解決的是激勵問題，側(cè)重于手段，其本質(zhì)是“對農(nóng)村重要生產(chǎn)資料再分配、內(nèi)部利益再調(diào)整”[19];立足點在于調(diào)整人與人之間的生產(chǎn)關(guān)系;而目的在于“進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明”(《意見》);核心在于發(fā)展生產(chǎn)力，解決人與自然的關(guān)系。從馬克思主義所主張的生產(chǎn)關(guān)系必須適合于生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r這一規(guī)律來看，“均分林權(quán)”與生產(chǎn)力的規(guī)模化發(fā)展并未體現(xiàn)出一致性。因此，鄉(xiāng)村利益的再分配與再調(diào)整所包含的公平與效率選擇必然成為困擾林權(quán)改革的最大難題?！凹w林地是實行規(guī)模經(jīng)營(大戶經(jīng)營)還是實行分散經(jīng)營(包山到戶)”?如果我們不考慮這一選擇背后隱含的執(zhí)政黨對集體林權(quán)制度安排的公平和效率的價值偏好，則是非常不現(xiàn)實的。

作為一種制度，公正原則具有可行性，必須與各種制度背景和文化傳統(tǒng)協(xié)調(diào)一致。堅持公平與效率相統(tǒng)一是任何一場制度變革的基本原則，也是一個理想原則，但當(dāng)公平與效率發(fā)生沖突時，一個現(xiàn)實、具體和整體的社會情境則是決定具體價值序列選擇的根本依據(jù)。轉(zhuǎn)型期中國的城市化進(jìn)程、林業(yè)人口與林地間的緊張關(guān)系、尚未完善的農(nóng)村社會保障制度體系以及劇烈的社會分層與嚴(yán)重的貧富分化而引致的轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜性與不穩(wěn)定性等特點，決定了目前林地的生存保障功能和社會穩(wěn)定功能要優(yōu)先于其效率功能。這正與中國改革開放之初為打破“大鍋飯”、破除平均主義的制度障礙及意識形態(tài)制約，確立“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值觀一樣，都是現(xiàn)實的社會情境的反映。

因此，基于構(gòu)建和諧社會的政治目標(biāo)，立足于現(xiàn)實、具體和整體的社會情境，確立了“公平優(yōu)先于效率”的公正規(guī)則?；谶@一價值判斷而形成的制度安排既包含執(zhí)政黨對于經(jīng)濟規(guī)律的基本認(rèn)知，也內(nèi)涵對中國國情的基本了解，更反映執(zhí)政黨現(xiàn)實的政治邏輯?！爱a(chǎn)權(quán)明晰重要，但更重要的指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)安排的政治哲學(xué)”[20]。

五、基于林業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律而確立的市場公正交換原則

公平優(yōu)先于效率的價值選擇，是一種事前規(guī)則，要確保初始權(quán)利平等分配的結(jié)果，是平等的一種形式。但權(quán)利的平等分配最終要與經(jīng)濟效率的發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，“分散到千家萬戶的小農(nóng)戶如何與大市場對接，如何實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高林地的經(jīng)營水平和產(chǎn)出率”[21]是經(jīng)濟政策必然面臨的社會經(jīng)濟現(xiàn)實。

市場制度是一個根本的價值取向。改革開放30多年的經(jīng)驗證明，中國特色市場經(jīng)濟道路的選擇，大大促進(jìn)了技術(shù)發(fā)展與資源的有效組合，并為經(jīng)濟發(fā)展提供了重要動力，市場已成為提高經(jīng)濟資源可利用性和生產(chǎn)率的有力機制。同時，市場作為一種經(jīng)濟制度，對實現(xiàn)社會公正也有重要作用，可以促進(jìn)自由、平等和秩序[1]。弗里德曼指出，市場經(jīng)濟是公正的，因為每個人都是“按他和他所擁有的生產(chǎn)手段的產(chǎn)出”取酬[20]。市場制度是新集體林權(quán)制度改革進(jìn)程的一個根本取向，認(rèn)為“培育林業(yè)發(fā)展的市場主體，發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展”(《意見》)。

因此，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)基本完成，只是邁開了集體林權(quán)制度改革的第一步，圍繞放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，及時開展綜合配套改革是新集體林權(quán)制度改革政策內(nèi)涵的必要內(nèi)容。為破除林業(yè)管理中落后的制度壁壘，消除行政壟斷，使資源進(jìn)行合理流動，保證投資者的利益，努力構(gòu)建公正交換的市場秩序。《意見》明確強調(diào)要“加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地?！蓖ㄟ^產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)努力解決林權(quán)初始分配引致的林地細(xì)碎化與林業(yè)資源集約化經(jīng)營的矛盾。

將公平優(yōu)先于效率的初始分配原則與相對自由的市場交換原則緊密銜接，努力構(gòu)建公平與效率相統(tǒng)一的市場秩序，以實現(xiàn)經(jīng)濟效率的提升和林農(nóng)收益的增長，這反映了執(zhí)政黨現(xiàn)實的政治價值選擇背后尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的支配邏輯。

六、基于合法性的基本理念而確立的程序正義原則

合法性(Legitimacy)是一個涉及多學(xué)科的復(fù)雜概念?，F(xiàn)代意義的合法性與韋伯的合法性理論緊密相關(guān)。韋伯在闡釋法理型權(quán)威時系統(tǒng)表達(dá)了合法性的兩層含義:其一是合法律性，其二是建立在合法律性基礎(chǔ)上的“同意”。

在我國，法從產(chǎn)生之初就與“正直”、“公平”之意相聯(lián)系。公正一直是中國關(guān)于法的制定與運用的最經(jīng)常的價值觀念與價值評價標(biāo)準(zhǔn)。一些西方學(xué)者也把“公正”概念當(dāng)作構(gòu)成中國傳統(tǒng)法律制度基礎(chǔ)和法律實踐的原則來考察。

集體林權(quán)制度改革是一個涉及4億多農(nóng)民生存與發(fā)展的經(jīng)濟制度改革，如何將這場改革與公平、正義這一最重要、最經(jīng)常的價值觀念與價值評價標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，法律是一個必經(jīng)途徑，大眾參與更是不可缺少的過程環(huán)節(jié)。此時，程序正義便顯示出其獨特的政治價值。程序正義被視為“看得見的正義”，“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”。①在英美流行的一句法律格言(Justice must not only be done，but must be seen to be done)。所謂“看得見的正義”，實質(zhì)上就是指法律實踐過程的公正，相對于實質(zhì)結(jié)果而言的法律程序的正義。

集體林權(quán)制度改革堅持的基本原則之一是“要堅持依法辦事和公開公平公正。做到改革的內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果公開，確保廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實現(xiàn)村民自主決策、民主管理”(《意見》)。并對具體組織實施、方案制定、勘界發(fā)證、承包合同簽訂、林權(quán)證核發(fā)、林權(quán)糾紛調(diào)處、林權(quán)檔案管理以及群眾滿意度等方面都制定了較為詳細(xì)的考核指標(biāo)，以確保程序正義的實施[22]。

國家林業(yè)局副局長張建龍強調(diào)指出，改革要符合構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。通過林改，建立農(nóng)民與山林長久的和諧關(guān)系，公開公平公正地調(diào)處村民之間、村民與村集體之間的利益關(guān)系，穩(wěn)定社會，鞏固基層政權(quán)，滿足人與人之間、人與社會、人與自然和諧的需求[23]。

集體林權(quán)制度改革經(jīng)由程序正義而呈現(xiàn)的合法性，深刻包含現(xiàn)代合法性的基本含義:一是集體林權(quán)制度改革依法進(jìn)行，具有合法律性;二是集體林權(quán)制度改革經(jīng)由民眾的參與體現(xiàn)了“大眾合意”之意志。獲得“公意”的合法性是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)來源。特別是在現(xiàn)代，合法性是與政治緊密聯(lián)系在一起。哈貝馬斯說:“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值。”“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性，只有它們才需要合法化”[24]。

七、小 結(jié)

“有一些經(jīng)濟政策，設(shè)計它們是為了減少那種既削弱對生產(chǎn)的刺激又損害經(jīng)濟效率的不平等的范圍和數(shù)量。在這條路的許多岔口上，社會面臨著選擇:或是以效率為代價的稍多一點的平等，或是以平等為代價的稍多一點的效率。按照經(jīng)濟學(xué)家的習(xí)慣用語來說，也就是出現(xiàn)了平等與效率之間的抉擇”[25]。

生存理性與經(jīng)濟理性一直是困擾中國這樣一個超大規(guī)模國家人多地少的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的一個難題。著名的中國問題研究專家Jean曾經(jīng)指出，中國讓盡可能多的農(nóng)民都有一小塊地用作生產(chǎn)糧食，這點與其說是一個經(jīng)濟問題，還不如說是一個政治問題[26]。在一個超大規(guī)模國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，尋求一種穩(wěn)步的漸進(jìn)性變遷方式，始終是改革開放以來中國執(zhí)政黨經(jīng)濟改革的政治邏輯之一，也逐步抽象為一種“模式”或“經(jīng)驗”，通常被稱為“中國模式”或“中國經(jīng)驗”。

就現(xiàn)實世界而言，一個社會的經(jīng)濟發(fā)展是社會進(jìn)步的前提，但經(jīng)濟發(fā)展只是社會發(fā)展的必要條件，而非充分條件。社會作為一個有機體，經(jīng)濟、政治和文化始終處于不可分割的聯(lián)系中。這一理念似乎眾所周知。但是這一理念如果落實為指導(dǎo)實踐的有效的、操作性的制度措施，意味著我們還有漫長的路要走。實踐操作中，程序正義如何轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)正義，抑或?qū)嵸|(zhì)正義必須經(jīng)由程序正義的實際過程，不僅需要制度設(shè)計者具備縝密的政治智慧、專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)和有效的組織安排，更需要對中國本土社會較為深刻的經(jīng)驗把握。

在這些經(jīng)驗中，我們不但需要“了解一個社會在經(jīng)濟上是否富有，而且還需要了解這個社會的資源怎樣分配”[27]。利益資源的制度分配方式反映一個社會的基本價值取向，是公正關(guān)注的主要內(nèi)容。當(dāng)代中國執(zhí)政黨始終以保證人的基本生存和發(fā)展權(quán)利以及需要的滿足為價值依據(jù)，并形成指導(dǎo)實踐的公正原則。這些公正原則體現(xiàn)在現(xiàn)實社會的經(jīng)濟政策制定、修改及實施過程中。

作為反映人類社會經(jīng)濟活動的科學(xué)，“不存在象純粹經(jīng)濟學(xué)這種東西”，“脫離政治學(xué)的經(jīng)濟學(xué)是無用的”[1]。這不僅僅是一種理念，更應(yīng)該成為指導(dǎo)實踐的現(xiàn)實原則。

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