我國(guó)糧食行政管理體制改革分析

羅 斌

(北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

一、引 言

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。妥善地解決糧食問(wèn)題，是關(guān)乎市場(chǎng)穩(wěn)定、國(guó)計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安危的大事。解決糧食問(wèn)題是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何對(duì)糧食進(jìn)行行政管理是擺在我們面前的重大課題。胡錦濤總書記在黨的“十七大”工作報(bào)告中指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！?/p>

本文在我國(guó)行政管理體制改革的大背景下，分析現(xiàn)行糧食行政管理體制存在的問(wèn)題與原因，提出相應(yīng)地糧食行政管理體制改革的對(duì)策措施。

二、糧食行政管理體制改革的理論基礎(chǔ)

趙東霞指出行政管理體制也稱政府體制，是指行政系統(tǒng)的職能配置、權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式［1］。孫曉娟和朱明仕認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制是立足于我國(guó)的基本國(guó)情，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)相協(xié)調(diào)的政府組織體系、運(yùn)行機(jī)制和管理制度［2］。具體到糧食行政管理體制，就是指與糧食流通相適應(yīng)的政府組織體系、運(yùn)行機(jī)制和管理制度。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有:提高效率，增進(jìn)公平，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要提高效率，就必須培養(yǎng)市場(chǎng)體系，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。要增進(jìn)公平，就需要通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)的收入分配。要促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與穩(wěn)定，就需要使用財(cái)政政策、貨幣政策以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策等政策工具來(lái)干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)。

經(jīng)過(guò)多年的改革，我國(guó)已經(jīng)建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換為基本原則的自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì);是以法制為基礎(chǔ)的規(guī)制經(jīng)濟(jì);是以利益為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)［3］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要以政府所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能為基礎(chǔ)，通過(guò)歸并、調(diào)整和整合現(xiàn)有的政府職能和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建與之相適應(yīng)的高效率的政府管理體制。

三、糧食行政管理體制存在的問(wèn)題及原因

1.地方糧食行政管理執(zhí)法主體缺位

目前，我國(guó)縣一級(jí)糧食局有部分已經(jīng)被劃入了事業(yè)單位，不再隸屬于行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政管理執(zhí)法主體缺位，因而造成人員編制空缺，財(cái)政經(jīng)費(fèi)缺乏，不能很好地落實(shí)社會(huì)糧食統(tǒng)計(jì)和糧食流通監(jiān)督檢查等職能。糧食行政管理部門雖然組建了糧食稽查機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有組建相應(yīng)的法制處(科)室，很難開展案件審核、復(fù)議、訴訟、聽證和監(jiān)督等工作。

2.糧食行政管理法律依據(jù)不足

迄今為止，除《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》外，我國(guó)還沒(méi)有一部專門的法律來(lái)規(guī)范糧食系統(tǒng)的相關(guān)行為。目前，我國(guó)糧食行政執(zhí)法的依據(jù)是國(guó)務(wù)院2004年頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》 (以下簡(jiǎn)稱《條例》)，但在執(zhí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)了覆蓋面有限，執(zhí)法規(guī)定不到位，實(shí)際操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。例如，《條例》第四十一條中規(guī)定，未經(jīng)糧食行政管理部門許可或者未在工商行政管理部門登記擅自從事糧食收購(gòu)活動(dòng)，由糧食行政管理部門查出的，移交工商行政管理部門予以處罰。這使得監(jiān)督檢查權(quán)與行政處罰權(quán)相分離［4］。糧食行政管理部門沒(méi)有直接處罰權(quán)，對(duì)于外地到本區(qū)域設(shè)點(diǎn)收糧和流動(dòng)收糧者就不能進(jìn)行有效管理。

3.糧食行政管轄范圍有限

《條例》規(guī)定“糧食經(jīng)營(yíng)者指從事糧食收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體工商戶”，但目前糧食行政管理部門僅僅能夠從事政策性用糧的購(gòu)銷活動(dòng)，并對(duì)從事糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)幕顒?dòng)進(jìn)行管理。而其他從事銷售、加工、進(jìn)出口的糧食經(jīng)營(yíng)者，卻不在糧食行政管理部門的管轄范圍內(nèi)。這種設(shè)置，使糧食行政管理部門難以對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行全面管理。

4.糧食行政管理機(jī)制不夠完善

(1)儲(chǔ)備糧管理機(jī)制不夠完善。

第一，中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。在通常情況下，中央儲(chǔ)備庫(kù)存有保障，儲(chǔ)備充足，但由于受中央儲(chǔ)備輪換計(jì)劃、出庫(kù)安排以及運(yùn)輸狀況等條件的限制，可能會(huì)在地方面臨區(qū)域性供糧緊張時(shí)難以發(fā)揮作用。地方糧食儲(chǔ)備雖然具有可實(shí)現(xiàn)就近投放、便于操作等優(yōu)勢(shì)，但開展地方儲(chǔ)備一方面需要一定的財(cái)政投入，另一方面又要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。出于自身利益的考慮，地方政府常常不愿意足額儲(chǔ)糧。

另外，由于中儲(chǔ)糧總公司自身倉(cāng)儲(chǔ)能力有限、人員不足，根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的規(guī)定，可合理確定執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)的委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)。這些委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)絕大部分是各級(jí)地方國(guó)有糧食企業(yè)。但中央財(cái)政把收購(gòu)與保管費(fèi)用統(tǒng)一交由中儲(chǔ)糧總公司包干使用，收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的收購(gòu)和保管等費(fèi)用及相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)貼由中儲(chǔ)糧公司撥付。在運(yùn)行過(guò)程中，存在著少數(shù)中儲(chǔ)糧分公司或直屬庫(kù)出現(xiàn)沒(méi)有及時(shí)足額撥付的情況，導(dǎo)致有關(guān)委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)承擔(dān)了不小的損失，影響了按最低收購(gòu)價(jià)進(jìn)行的正常糧食收購(gòu)與安全儲(chǔ)備。

張小華和陳林指出不論中央儲(chǔ)備還是地方儲(chǔ)備，都要求實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，以稻谷補(bǔ)貼費(fèi)用為例:中央儲(chǔ)備糧儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼80元/噸，而地方儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼為60元/噸;中央儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存兩年輪換費(fèi)用為150元/噸，地方儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存兩年輪換費(fèi)用為100元/噸，補(bǔ)貼費(fèi)用相差較大［5］。

第二，地方儲(chǔ)備糧管理機(jī)制不健全。很多地方出現(xiàn)了保管費(fèi)用低，輪換風(fēng)險(xiǎn)大;儲(chǔ)糧結(jié)構(gòu)與糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)不對(duì)稱;體系建設(shè)滯后，倉(cāng)儲(chǔ)資源利用不足;儲(chǔ)量不足，影響宏觀調(diào)控等問(wèn)題。

(2)多頭管理的格局不利于糧食行政管理部門職能的行使。由于糧食流通涉及面較寬，管理部門多，糧食行政管理權(quán)被分設(shè)在國(guó)家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)、工商、糧食、財(cái)政、農(nóng)發(fā)行、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)部門，糧食行政管理部門不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)。糧食行政管理部門一旦發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，大多需要移交到工商、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)或衛(wèi)生部門等來(lái)執(zhí)行，但處理結(jié)果卻很難知道，這樣就影響了糧食行政執(zhí)法的效果。有的糧食行政執(zhí)法工作需要幾個(gè)部門共同協(xié)作，但由于各部門職能不同，工作重點(diǎn)不同，難免在工作中夾雜部門利益。這種糧食事權(quán)多頭管理，職能邊界不清，勢(shì)必造成調(diào)控措施不協(xié)調(diào)，管理效率不高等問(wèn)題。

5.糧食行政監(jiān)管難度大

糧食流通過(guò)程，一般需要經(jīng)過(guò)收儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，難度較大。個(gè)體糧商數(shù)量及需要監(jiān)管的糧食品種多，監(jiān)管工作任務(wù)繁重，造成了監(jiān)管難度大。

6.糧食流通管理不完善

(1)糧食流通設(shè)施整體上還比較落后，不能適應(yīng)糧食流通現(xiàn)代化的要求。具體表現(xiàn)為糧食流通設(shè)施缺乏、運(yùn)輸方式落后和糧食裝卸儲(chǔ)運(yùn)不能銜接配套，設(shè)施布局與糧食流通的需要也存在一定差距，并且還缺乏穩(wěn)定的糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制。

(2)糧食流通管理與市場(chǎng)化運(yùn)作要求存在較大差距。糧食的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)要求具有與之相適應(yīng)的、完善的糧食流通管理措施和辦法，而現(xiàn)行的糧食流通實(shí)際運(yùn)作中還沿用過(guò)去的一些傳統(tǒng)做法，在一定程度上制約了糧食流通的發(fā)展。

(3)糧食流通中存在著資源浪費(fèi)和糧食的無(wú)序流動(dòng)。具體表現(xiàn)在:一是糧食流通體系中各組成部分之間聯(lián)系不夠緊密。二是糧食物流管理的規(guī)章制度不健全。三是各自為政的多主體經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致糧食無(wú)序流動(dòng)難以控制。四是一些糧食設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)的論證和有效的管理，造成了資金和資源的浪費(fèi)。

7.糧食經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)收集難度大

目前統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)覆蓋率低、統(tǒng)計(jì)人員缺乏和統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)難落實(shí)嚴(yán)重影響了糧食流通統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。糧食流通市場(chǎng)化改革后，在流通環(huán)節(jié)，統(tǒng)計(jì)對(duì)象從原來(lái)的糧食部門一家變成了如今的國(guó)有、私營(yíng)的糧食企業(yè)、糧食加工和糧食轉(zhuǎn)換企業(yè)以及社會(huì)糧食零售戶等，不僅統(tǒng)計(jì)對(duì)象范圍加大，統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目也開始日益增多，致使統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作量增大。但很多縣級(jí)糧食行政部門經(jīng)費(fèi)有限，該配置的人員與設(shè)備不能到位，導(dǎo)致不能及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集與處理，造成了統(tǒng)計(jì)信息滯后與失真的情況出現(xiàn)，在一定程度上影響了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的使用價(jià)值。

一些糧食經(jīng)營(yíng)者不能及時(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)，或上報(bào)的數(shù)據(jù)不真實(shí)、不準(zhǔn)確。而對(duì)這些問(wèn)題，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)處罰力度不夠的情況。大部分糧食行政管理部門還沒(méi)有建立有糧食收儲(chǔ)資格的企業(yè)在糧食收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中涉及糧油產(chǎn)品質(zhì)量和糧油食品安全檔案內(nèi)容的數(shù)據(jù)庫(kù)，難以掌握糧食收儲(chǔ)企業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)和經(jīng)營(yíng)糧油的質(zhì)量。

四、完善我國(guó)糧食行政管理體制的對(duì)策措施

1.建立糧食行政執(zhí)法主體，實(shí)行垂直管理

從糧食行政管理面臨的問(wèn)題中，我們可以看出目前糧食行政管理部門存在著人員偏少，經(jīng)費(fèi)不足與職能增多、工作量加大的矛盾，例如，我國(guó)很多縣一級(jí)糧食局已不隸屬行政機(jī)關(guān)，失去了行政許可和行政執(zhí)法的主體資格;糧食行政部門執(zhí)法人員還沒(méi)有統(tǒng)一的著裝;辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等，不利于對(duì)全社會(huì)糧食流通的有效管理。所以，要加強(qiáng)糧食行政管理首先要解決糧食執(zhí)法主體資格、人員編制以及經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

依據(jù)《條例》賦予糧食行政管理部門依法行政的職責(zé)，行政執(zhí)法范圍主要集中在糧食經(jīng)營(yíng)者從事的糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸活動(dòng)，而這些活動(dòng)主要在縣、鄉(xiāng)，所以糧食行政執(zhí)法的重點(diǎn)應(yīng)確定在縣級(jí)。在糧食流通管理體系中，縣級(jí)糧食行政執(zhí)法直接面對(duì)廣大糧食經(jīng)營(yíng)者，工作量大、覆蓋面廣和基礎(chǔ)性強(qiáng)。鑒于目前縣級(jí)糧食局在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和經(jīng)費(fèi)落實(shí)等方面存在的問(wèn)題，建議改革現(xiàn)行糧食行政管理部門條塊分割的管理模式，在地級(jí)市糧食局垂直管理的基礎(chǔ)上建立省、市、縣糧食局垂直管理體系。垂直管理后，縣級(jí)糧食局才能按照職能、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)(四到位)的原則，加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，履行全社會(huì)糧食市場(chǎng)監(jiān)管，做好政策性糧食供應(yīng)等工作。

為建立健全糧食收購(gòu)資格審核管理、糧食行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、糧食質(zhì)量監(jiān)督檢查、糧食行政執(zhí)法案件合議、糧食行政處罰聽證、糧食行政復(fù)議、糧食行政執(zhí)法評(píng)議考核和糧食行政執(zhí)法獎(jiǎng)懲等有關(guān)糧食行政執(zhí)法的各項(xiàng)工作制度，建議省一級(jí)糧食管理機(jī)構(gòu)成立糧食執(zhí)法指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)糧食監(jiān)督檢查工作。由上一級(jí)糧食局督促政府統(tǒng)一檢查各個(gè)市縣的工作職能、機(jī)構(gòu)、人員的落實(shí)情況，在實(shí)際糧食執(zhí)法工作中，上級(jí)糧食局必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮各個(gè)縣市行政執(zhí)法大隊(duì)在重點(diǎn)地區(qū)的活動(dòng)。在轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立或聘用糧食行政執(zhí)法協(xié)管員，形成自上而下的執(zhí)法體系。

2.健全法規(guī)體系，強(qiáng)化對(duì)糧食市場(chǎng)的監(jiān)督檢查

目前要進(jìn)一步修改完善已有的法規(guī)，解決好糧食行政管理部門監(jiān)督檢查權(quán)和處罰權(quán)分離的問(wèn)題，建議明確由糧食局主管或牽頭執(zhí)法。最好賦予實(shí)施糧食監(jiān)管的國(guó)家主管行政機(jī)關(guān)以統(tǒng)一的糧食專管職權(quán)，進(jìn)一步明確職責(zé)。

建立健全一整套與糧食行政執(zhí)法政策法規(guī)相配套的具體執(zhí)法工作制度。完善執(zhí)法工作流程，從制度上規(guī)范執(zhí)法行為。還要在購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中，依照相關(guān)糧食流通管理政策和法規(guī)，建立規(guī)范的政策法律制度，使糧食經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有法可依，有章可循，違法違章必究，逐步建立良好的糧食流通秩序。

3.建立完善的糧食儲(chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)中央與地方儲(chǔ)備糧管理

依據(jù)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)定，實(shí)行的是分類管理，中央儲(chǔ)備糧由國(guó)家糧食行政管理部門和中央儲(chǔ)備糧公司負(fù)責(zé)，地方儲(chǔ)備糧由各級(jí)地方糧食行政部門負(fù)責(zé)。對(duì)儲(chǔ)備糧進(jìn)行分類管理，造成了國(guó)家糧食行政管理部門有權(quán)但沒(méi)有足夠的人員進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)管，地方糧食行政管理部門有人但卻無(wú)權(quán)實(shí)行屬地管理，造成行政資源浪費(fèi)、監(jiān)管不力［6］。另外，對(duì)糧食儲(chǔ)備主體的支持政策不同，也會(huì)影響管理效率。對(duì)執(zhí)行相同儲(chǔ)糧業(yè)務(wù)的中央與地方企業(yè)政策支持程度不同，導(dǎo)致中央企業(yè)的積極性高，地方企業(yè)積極性較差，再加上地方財(cái)政緊張等原因，地方儲(chǔ)備糧管理公司特別是糧食主產(chǎn)區(qū)地方企業(yè)的儲(chǔ)糧能力與積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。這直接造成了中央儲(chǔ)備糧數(shù)量過(guò)大，中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，而主產(chǎn)區(qū)地方糧食儲(chǔ)備下降明顯，總量偏少。建議將中央儲(chǔ)備糧根據(jù)屬地原則，由當(dāng)?shù)丶Z食行政管理部門管理，在地方糧食行政管理部門內(nèi)部設(shè)立中儲(chǔ)糧管理職能部門，由國(guó)家糧食行政管理部門和中央儲(chǔ)備糧公司負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

在建立中央糧食儲(chǔ)備體系的同時(shí)，按照國(guó)務(wù)院確定的糧食安全儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)的要求，建立必要的市、縣級(jí)儲(chǔ)備。進(jìn)一步強(qiáng)化地方儲(chǔ)備糧的布局和品種結(jié)構(gòu)，大力構(gòu)建省、市、縣三級(jí)健全的糧食儲(chǔ)備體系，逐步完善地方儲(chǔ)備糧的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。市、縣級(jí)地方糧食儲(chǔ)備具有涉及面廣、應(yīng)急反應(yīng)更為及時(shí)快捷且可節(jié)省來(lái)回調(diào)運(yùn)成本和損耗等優(yōu)勢(shì)，是進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府調(diào)控糧食市場(chǎng)能力的基礎(chǔ)，也是我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系不可或缺的重要一環(huán)。在抓好地方儲(chǔ)備糧的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)中央儲(chǔ)備糧與地方儲(chǔ)備糧協(xié)同運(yùn)作，在管理機(jī)制上，針對(duì)現(xiàn)在管理體制不夠順暢，吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制不夠靈活，中央、省、市、縣各調(diào)控主體和利益主體目標(biāo)不完全一致的問(wèn)題，要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)各利益主體關(guān)系，建立健全統(tǒng)一、靈活、高效的糧食儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮儲(chǔ)備糧對(duì)穩(wěn)定糧食市場(chǎng)和價(jià)格等方面的作用。

4.建立健全糧食市場(chǎng)流通體系，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用

糧食市場(chǎng)放開后，各地及時(shí)建立了糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，積極培育和促進(jìn)多元化糧食市場(chǎng)主體的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)各類糧食市場(chǎng)主體的管理，規(guī)范糧食市場(chǎng)交易行為。區(qū)域性糧食批發(fā)市場(chǎng)，其他各類現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)及電子商務(wù)也有不同程度發(fā)展。但糧食市場(chǎng)仍然存在盲目重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，缺乏科學(xué)的規(guī)劃和指導(dǎo)，糧食市場(chǎng)主體發(fā)育不全，非國(guó)有資本所占的比例還較少，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，市場(chǎng)功能不完善，糧食交易方式相對(duì)單一。要加強(qiáng)糧食批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，大力拓展服務(wù)功能，推進(jìn)糧食電子商務(wù)的發(fā)展，建立完善的糧食現(xiàn)貨與期貨交易的市場(chǎng)體系，構(gòu)建起全國(guó)統(tǒng)一的糧食現(xiàn)貨交易平臺(tái)。區(qū)域糧食市場(chǎng)構(gòu)建要堅(jiān)持以市場(chǎng)決定價(jià)格為原則，可采取現(xiàn)貨交易、遠(yuǎn)期合約交易和網(wǎng)上交易等多種形式。糧食行政管理部門要制定科學(xué)的糧食市場(chǎng)流通體系建設(shè)規(guī)劃，加大對(duì)市場(chǎng)流通體系建設(shè)的支持力度，促進(jìn)各類市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成各層次市場(chǎng)有效聯(lián)結(jié)機(jī)制。

5.構(gòu)建糧食信息服務(wù)體系，完善糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)

糧食信息系統(tǒng)包括糧食生產(chǎn)信息系統(tǒng)、糧食市場(chǎng)信息系統(tǒng)、糧食科技信息系統(tǒng)和糧食環(huán)境信息系統(tǒng)等。每個(gè)子系統(tǒng)由信息收集、傳輸與儲(chǔ)存以及信息發(fā)布與服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成。由于政府自身的信息收集處理能力有限，很容易導(dǎo)致政府失靈。為避免政府失靈，糧食行政管理機(jī)構(gòu)要建立與完善糧食信息收集、分析、發(fā)布方面規(guī)范的程序與法規(guī)。建立與壯大糧食市場(chǎng)信息專業(yè)工作隊(duì)伍，以提升信息采集、分析、預(yù)測(cè)水準(zhǔn)。建立糧食市場(chǎng)信息定期發(fā)布制度，形成具有權(quán)威性的糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格信息發(fā)布體系。構(gòu)建面向全社會(huì)的糧食市場(chǎng)信息服務(wù)體系，讓公眾方便地獲得免費(fèi)、真實(shí)、及時(shí)和全面的糧食信息，以引導(dǎo)糧食生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)確把握糧食供求動(dòng)態(tài)，科學(xué)地進(jìn)行決策。

在糧食信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)。無(wú)論是中央政府還是地方政府，都應(yīng)該指導(dǎo)建立科學(xué)、正確、有效的糧食供求總量平衡和市場(chǎng)預(yù)警機(jī)制，制定糧食應(yīng)急保障預(yù)案，確定糧食預(yù)警調(diào)控指標(biāo)，以應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和其他突發(fā)事件引起的糧食市場(chǎng)供求異常波動(dòng)，確保在緊急情況下的糧食安全。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)糧食有關(guān)數(shù)據(jù)的宏觀分析，加強(qiáng)對(duì)多渠道糧食流通的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果要進(jìn)行綜合分析，一旦發(fā)現(xiàn)逼近“安全警戒線”時(shí)，能及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，并采取相應(yīng)的調(diào)控措施。

6.加強(qiáng)糧食流通統(tǒng)計(jì)工作

區(qū)域內(nèi)的糧食經(jīng)營(yíng)業(yè)主是糧食流通基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的提供者。通過(guò)普查掌握他們的情況是糧食行政管理部門的重要工作。整個(gè)統(tǒng)計(jì)工作要面向基層，縣、區(qū)糧食部門要開展對(duì)所轄區(qū)域的摸底調(diào)查，掌握所轄區(qū)域國(guó)有、非國(guó)有糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)、糧食加工企業(yè)、糧食轉(zhuǎn)化企業(yè)、個(gè)體糧食經(jīng)營(yíng)戶等各類涉糧經(jīng)營(yíng)者的基本情況，篩選重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)單位，指導(dǎo)被統(tǒng)計(jì)單位按照國(guó)務(wù)院《條例》和統(tǒng)計(jì)制度的要求，建立統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，增強(qiáng)糧食企業(yè)依法報(bào)送統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的意識(shí)，定期向當(dāng)?shù)丶Z食行政管理部門報(bào)送有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，逐步形成完善的社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)工作體系，全面反映本地區(qū)糧食流通概況。要進(jìn)一步改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法，完善統(tǒng)計(jì)手段，切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督，提高糧食統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的透明度。通過(guò)多種相關(guān)媒體定期發(fā)布糧食購(gòu)銷月度數(shù)據(jù)，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)。

為更好地開展糧食統(tǒng)計(jì)工作，建議地方政府糧食行政管理部門將統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立并增設(shè)專職統(tǒng)計(jì)人員，足額撥付統(tǒng)計(jì)調(diào)查經(jīng)費(fèi)，添置必要的硬件設(shè)施，以利于統(tǒng)計(jì)工作的順利開展。同時(shí)組織專家對(duì)統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們盡快熟悉統(tǒng)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、數(shù)據(jù)的錄入、存儲(chǔ)等基本的業(yè)務(wù)技能，不斷提升自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以便統(tǒng)計(jì)人員順利完成各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作。

縣級(jí)糧食行政管理部門一方面要完善對(duì)統(tǒng)計(jì)任務(wù)執(zhí)行人的獎(jiǎng)懲制。對(duì)能及時(shí)完成統(tǒng)計(jì)工作、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量高的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作懶散、統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤多、數(shù)據(jù)處理不及時(shí)的給予必要的懲罰。要加大對(duì)所有調(diào)查對(duì)象統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的審核力度，確保數(shù)據(jù)從源頭上就真實(shí)可靠［7］。

7.糧食行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)

針對(duì)目前糧食行政管理的現(xiàn)狀，必須要加強(qiáng)協(xié)調(diào)。一是做好政府部門間的橫向協(xié)調(diào)。糧食行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)其他有關(guān)執(zhí)法部門參加監(jiān)督管理活動(dòng)，共同完成糧食監(jiān)督管理工作任務(wù)。二是做好中央政府與地方政府的縱向協(xié)調(diào)。由于中央政府與地方政府是兩個(gè)不同層次的利益主體，在實(shí)際中必然存在利益差別，糧食行政管理工作需要這兩類利益主體的相互支持和配合。

8.加強(qiáng)糧食標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，建立糧食質(zhì)量安全體系

糧食標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)提高糧食產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)糧食產(chǎn)品的公平競(jìng)爭(zhēng)起著重要作用。圍繞優(yōu)質(zhì)專用小麥、稻谷、玉米等主要糧食作物發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，在制定糧食標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，建立起注重實(shí)效的糧食標(biāo)準(zhǔn)推廣體系，快速準(zhǔn)確地為涉糧企業(yè)和農(nóng)戶提供標(biāo)準(zhǔn)化信息服務(wù)。

嚴(yán)格遵守國(guó)家糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有利于促進(jìn)國(guó)家糧食安全，維護(hù)健康的糧食流通秩序。建議在我國(guó)設(shè)立分層級(jí)的糧食質(zhì)量監(jiān)管體系，由糧食經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行初檢、縣級(jí)以上糧食行政管理部門進(jìn)行專業(yè)化的檢測(cè)，國(guó)家可在特定區(qū)域根據(jù)需要建立國(guó)家級(jí)的糧油質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域或國(guó)家委托區(qū)域的糧油質(zhì)量監(jiān)測(cè)。國(guó)家糧食行政主管部門對(duì)糧油質(zhì)量監(jiān)測(cè)進(jìn)行指導(dǎo)。建議由糧食行政管理部門建立糧食質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告制度，對(duì)糧食進(jìn)行采樣檢測(cè)，并建立起數(shù)據(jù)庫(kù)。

9.根據(jù)糧食產(chǎn)業(yè)鏈整合糧食行政管理權(quán)限

《條例》規(guī)定“糧食經(jīng)營(yíng)者指從事糧食收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體工商戶”，為不人為地切斷糧食產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)在聯(lián)系，加強(qiáng)行政執(zhí)法效能，建議凡是《條例》規(guī)定的糧食經(jīng)營(yíng)者都要?jiǎng)潥w糧食行政管理部門執(zhí)法監(jiān)管，以降低管理成本，提高行政效率和質(zhì)量。

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