財政扶貧資金公司化運作研究

王善平，高 波

(1.湖南大學(xué)商學(xué)院，湖南 長沙 410079;2.湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410079)

改革開放30年來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，在消除貧困、擺脫貧困方面創(chuàng)造了令世人矚目的成就。到2009年，農(nóng)村絕對貧困人口從1978年的2.5億減少到3 597萬，貧困發(fā)生率由原來的30%下降到3%左右，在減緩貧困的過程中，財政扶貧發(fā)揮了核心作用，中央投入大量資金有力促進(jìn)了貧困地區(qū)減緩貧困的努力。但近幾年來，盡管扶貧工作力度加大，卻出現(xiàn)了財政扶貧資金投入越多，貧困人口的減少的比例越小的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面，是與我國貧困人口自身的特征有關(guān)。我國的絕對貧困人口主要分布在農(nóng)村，集中分布在自然條件較為惡劣的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，主要是老、少、邊、窮地區(qū)，使得扶貧難度很大;另一方面，與當(dāng)前財政扶貧資金的行政化模式存在不足有關(guān)。

一、財政扶貧資金行政化運作的特征與問題

財政扶貧資金是用于貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)改變落后面貌，改善貧困群眾生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的專項資金。它主要包括一部分由國家發(fā)改委提出分配方案的主要用于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的以工代賑資金，另一部分由國家扶貧辦公室分配的重點用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、科技扶貧的新增財政扶貧資金和發(fā)展資金。中央財政扶貧資金在全國人大批準(zhǔn)通過后一個月內(nèi)下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市財政廳 (局)，中央扶貧資金和地方政府配套資金轉(zhuǎn)入財政扶貧資金專戶，扶貧辦負(fù)責(zé)項目審核，財政專戶賬戶負(fù)責(zé)資金的撥付使用，扶貧資金在扶貧專戶賬戶內(nèi)實行專項管理封閉運行。

1.財政扶貧資金行政化運作的特征

第一，財政扶貧資金要按照《財政扶貧資金管理辦法》的要求實行封閉化管理。

《財政扶貧資金管理辦法》規(guī)定省級以下(含省本級)各級財政部門要設(shè)立財政扶貧資金專戶，實行專項管理，封閉運行。當(dāng)年結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。專戶存儲所得利息，全額轉(zhuǎn)作扶貧資金，繼續(xù)用于扶貧。財政扶貧資金使用實行項目管理。財政扶貧資金安排的建設(shè)項目要做到資金到項目、管理到項目、核算到項目，按項目建設(shè)進(jìn)度核撥資金，確保資金及時足額到位。扶貧項目在地方各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下組織實施，各部門要相互配合，相互協(xié)作，明確責(zé)任，各司其責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)。

第二，財政扶貧資金無償使用。

在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對象。扶貧對象根據(jù)本地區(qū)扶貧重點，以村組為單位集中申報扶貧資助項目，扶貧部門依據(jù)本年度上級撥付的扶貧款來核定扶貧資金投放的項目和每個項目的額度，扶貧對象以村組為單位按照審核的項目名稱集中向財政部門報賬支取扶貧資金，無償使用。

第三，財政扶貧資金使用將保證資金安全性放在首位。

財政扶貧資金的項目管理與資金使用分離，扶貧部門負(fù)責(zé)項目審核，財政部門負(fù)責(zé)扶貧專戶資金的撥付，貧困農(nóng)戶以村組為單位以項目爭取資金推行報賬制管理。對扶貧開發(fā)項目發(fā)生的數(shù)額較大的購買性支出實行政府采購。扶貧部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)項目實施，并對項目實施進(jìn)行審核、監(jiān)督和檢查。財政部門根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度撥付資金，匯審財務(wù)決算，監(jiān)督資金使用。計劃部門會同財政、扶貧辦等有關(guān)部門對以工代賑項目進(jìn)行竣工驗收，財政部門會同扶貧辦等有關(guān)部門對發(fā)展資金、新增財政扶貧資金項目進(jìn)行竣工驗收。扶貧部門和財政部門并配合審計等有關(guān)部門做好審計、檢查和稽查工作，確保資金安全。

但是，這種以村為單位，由貧困農(nóng)戶申報項目支取財政扶貧資金的行政化模式，其無償投入的性質(zhì)在實際運行中還存在一些不足，阻礙了扶貧效果更深入的發(fā)展。

2.行政化運作存在的問題

第一，財政扶貧資金漏出現(xiàn)象嚴(yán)重。

財政扶貧資金的漏出主要是指，各級政府、政府部門及其工作人員以非法和違規(guī)手段改變財政扶貧資金使用范圍和途徑，使財政扶貧資金在傳遞和使用過程中產(chǎn)生目標(biāo)置換，造成扶貧資金脫離扶貧目標(biāo)，使用效率降低，有限的資源沒有完全用到真正的貧困人口身上或未使真正的貧困人口受益［1］。

在財政扶貧資金分配時，由于財政扶貧資金所有權(quán)主體的缺失，財政資金分配主體產(chǎn)權(quán)不明確，財政扶貧資金投入到貧困地區(qū)的扶貧具體項目方向沒有明確規(guī)定，財政扶貧資金投入存在尋租的可能性。財政扶貧資金數(shù)量的獲得取決于“地方政府相關(guān)部門”主觀努力程度和上級對下級的“扶貧力度”。由于貧困地區(qū)政府部門為向上爭取扶貧資金時，盲目立項，重復(fù)立項，使財政扶貧資金在投放上“撒胡椒面”，直接到農(nóng)戶的補貼金額太少，項目重復(fù)交叉，導(dǎo)致資金分散管理，難以發(fā)揮效益。

政府的政績工程使得有限資金大多投入到見效快、有形的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而對見效慢、期限長但具有戰(zhàn)略意義的公共品供應(yīng)不足［2］。一些工程由于資金投入不足，造成工程延期，成本提高，質(zhì)量難以保障。扶貧資金使用上很大程度偏離了貧困農(nóng)戶的需求，排斥了真正的貧困農(nóng)戶受益于扶貧資金。一方面，對扶貧項目的類型限制使得扶貧項目并不能適應(yīng)農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性和農(nóng)戶需求的多樣化，項目的選擇受到了管理方便與農(nóng)戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)，從而造成了我國扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困人口的結(jié)果［3］。另一方面，對于項目的資金配套要求和技術(shù)要求也排斥貧困人口受益，限制貧困人口參與提供了好的理由，從而造成了財政扶貧資金本體的偏離。由于信息不對稱，加之上級政府懲罰力度不夠，縣鄉(xiāng)政府有虛報冒領(lǐng)、轉(zhuǎn)移挪用扶貧資金的現(xiàn)象。有一部分嚴(yán)重不符合政府扶貧規(guī)定，突出表現(xiàn)在以會議、差旅費、業(yè)務(wù)費和考察費等名目繁多的非生產(chǎn)性支出擠占生產(chǎn)性資金，造成資金的流失。

第二，財政扶貧資金使用效果不佳。

由于中央財政撥付給地方的扶貧資金沒有績效考評辦法，中央財政扶貧資金每年撥付給各省的數(shù)量，是在考慮各省貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均財力和政策調(diào)整等因素的基礎(chǔ)上，按公式計算出來的結(jié)果。各省財政扶貧資金分配方案按照因素加上適度增長原則確定，資金的分配沒有與地方完成扶貧任務(wù)好壞、資金使用效果的高低掛起鉤來，缺少獎懲手段，沒有激勵機制，導(dǎo)致有的地方爭戴貧困帽子，爭資金，但輕管理，責(zé)任和任務(wù)沒有完全落實到位。

財政扶貧資金無償使用，沒有考慮到對項目的投入產(chǎn)出分析。當(dāng)前扶貧項目由于信息不對稱，每年財政扶貧資金由下級政府向上申請和組織實施，使用部門并沒有公布扶貧資金的數(shù)額和項目投向，農(nóng)民在農(nóng)村財政扶貧資金分配中處于弱勢地位，加上缺乏足夠的監(jiān)督參與能力，沒有發(fā)揮其主動權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)財政扶貧沒有能夠真正提高貧困人口的抵御風(fēng)險的能力，老百姓沒有得到實惠，農(nóng)民就沒有自我發(fā)展積極性，那么貧困農(nóng)民的“等、靠、要”思想將阻礙扶貧效果的提高［4］。

3.貧困戶資金使用抗風(fēng)險能力不夠

由于資源匱乏，生產(chǎn)能力有限，貧困戶反貧能力較弱，只能勉強生存。抵御市場風(fēng)險的能力相對較弱，當(dāng)面對自然災(zāi)害和重大疾病災(zāi)害時，根本沒有能力去克服這種困難，導(dǎo)致重新陷入極大地貧困。財政扶貧到個人的小額資金無法保證他們的溫飽生存問題，更不用說使他們脫貧致富。這就需要將分散的扶貧資金整合起來，按照現(xiàn)代企業(yè)制度模式科學(xué)組織使用扶貧資金，規(guī)?；a(chǎn)提高資金使用效益，增強共同抵御外來風(fēng)險的能力。

二、財政扶貧資金公司化運作的可行性

財政扶貧資金公司化運作主要是要運用經(jīng)濟(jì)學(xué)中對公司運行要求的產(chǎn)權(quán)明晰、獨立核算、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)原理，由公司制實體按照現(xiàn)代企業(yè)制度的模式來管理和使用財政扶貧資金，對財政扶貧資金投入的每一個項目資金進(jìn)行投入產(chǎn)出分析和效益分析，實現(xiàn)規(guī)模條件下的資金發(fā)揮最大的效益。公司化運作模式就是要在財政扶貧資金直接到貧困農(nóng)戶無償使用之間增加一個公司化的實體，按照公司制成立的實體管理和使用財政扶貧資金，改變過去財政扶貧資金由單個農(nóng)戶以種植、養(yǎng)殖等小項目來使用資金的現(xiàn)象。公司化運作模式的特征表現(xiàn)為:(1)公司化運作目標(biāo)上，按投入產(chǎn)出效益原理確定扶貧項目，強調(diào)追求經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上的綜合利益最大化;(2)以公司制組織形式取代個體私有制組織形式，公司制實體有著剛性的預(yù)算約束和合理的財務(wù)結(jié)構(gòu)，科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制與組織管理制度，企業(yè)資產(chǎn)具有明確的實物邊界和價值邊界，具有確定的政府機構(gòu)代表國家行使所有者職能，切實承擔(dān)起相應(yīng)的出資者責(zé)任，是在風(fēng)險控制基礎(chǔ)上的資本雇傭勞動;(3)以產(chǎn)業(yè)開發(fā)、規(guī)模化生產(chǎn)取代個體小作坊生產(chǎn)，按照現(xiàn)代企業(yè)模式改造農(nóng)業(yè)，最大限度地發(fā)揮扶貧資金使用效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是在發(fā)展基礎(chǔ)上的自負(fù)盈虧、自我積累。

這種資金使用模式相對于行政化管理模式來說，有利于解決扶貧資金投向問題和解決農(nóng)民自主扶貧的動力問題。行政化財政扶貧資金的無償使用，將鼓勵各級政府和部門重視向上級積極申報扶貧項目，以期增大對本地區(qū)的投入總量。扶貧主管部門核撥扶貧資金時，面對符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民申請的項目時，沒有核定和判斷取舍標(biāo)準(zhǔn)，只能按照普惠制原則，實現(xiàn)平均分配。扶貧資金變成了一種救濟(jì)性質(zhì)的資助，扶貧部門與貧困對象是一種幫助與被幫助的上下級關(guān)系。當(dāng)貧困戶通過這種小額資助不能達(dá)到脫貧或脫貧不持久時，將會導(dǎo)致貧困人口養(yǎng)成“等、靠、要”的思想，扶貧效果大大降低。而考慮投入產(chǎn)出和效益分析的公司化模式，將每一筆資金的使用投入到貧困人口反貧能力提高的各個方面，鼓勵貧困農(nóng)民在上級扶貧部門的引導(dǎo)下，自主科學(xué)決策，扶貧項目的啟動要進(jìn)行可行性分析，財政扶貧資金保證扶優(yōu)扶強項目，同時增強項目主體負(fù)責(zé)人的投資意識、成本意識、責(zé)任意識和風(fēng)險意識。

公司化運作將更有效地配置資源，發(fā)揮財政扶貧資金的整體效益。科斯指出，企業(yè)本質(zhì)是一種資源配置的機制，企業(yè)與市場是兩種可以互相替代的資源配置方式。而企業(yè)是在社會“分工”、“降低交易費用”的目的下產(chǎn)生，這種組織形式的出現(xiàn)將極大地促進(jìn)資金發(fā)揮效益。單個貧困人口或家庭在面對市場風(fēng)險和自然災(zāi)害時，作用是弱小的，配置資源的能力較弱，需要整合起來按照企業(yè)的模式來配置資源，包括配置自身擁有的資源和國家扶貧資金資源，公司化模式將帶來先進(jìn)管理經(jīng)驗，規(guī)?；Y金效益，增強貧困人口抵御風(fēng)險的能力。

公司化運作模式將有助于對財政扶貧資金使用和運行的審計監(jiān)督。行政化運行模式下，財政扶貧資金由農(nóng)戶申報項目報賬支取資金，項目涉及到人多，項目多，每個項目金額少，給審計帶來極大地困難，不能及時準(zhǔn)確評價資金使用效益。公司化運作模式，將明晰財政扶貧資金的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，及時了解資金的運行軌跡，減少扶貧資金滲漏現(xiàn)象。審計監(jiān)督部門通過重點對公司的資金使用績效分析來及時整體評價和考核財政扶貧資金使用效益，確保資金安全性的前提下，關(guān)注財政扶貧資金的效益性。

三、財政扶貧資金公司化運作需處理好的若干關(guān)系

1.財政扶貧資金公司化模式的盈利性與財政扶貧資金的公益性

財政扶貧的目標(biāo)是扶助具有脫貧能力的人在財政扶貧專項資金的幫助下盡快擺脫貧困，它是國家無償投入的，它具有公益性。但是，財政扶貧資金無償投入嚴(yán)重不足，需求與投入之間缺口巨大。財政扶貧資金由于產(chǎn)權(quán)不明確，在使用中存在使用效益不明顯。公司化模式有助于提高扶貧資金的使用效益，但是，公司化管理模式下的財政扶貧資金需要考慮盈利，需要考慮資金周轉(zhuǎn)、自我積累和發(fā)展。公司化管理模式并不違背財政扶貧的目標(biāo)，并不改變國家無償投入的公益性質(zhì)。公司化運作模式改變財政與農(nóng)戶之間直接的援助與扶持方式，而是在二者之間增加一個公司載體，用公司化模式放大政府財政扶貧資金規(guī)模，提高資金使用效益，有效提高貧困農(nóng)戶的扶貧效果。財政扶貧資金公司化運作模式需要對扶助項目進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，項目盈利和產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益為決策的投資依據(jù)。具有一定的盈利能力是其公司存在和發(fā)展的前提，公司化模式投入財政扶貧資金產(chǎn)生的利潤，公司利潤分配的過程和結(jié)果，不僅關(guān)系到所有者的合法權(quán)益能否得到保護(hù)，公司能否得到長期、穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到財政扶貧資金發(fā)揮其職能的深層次問題。投資利潤的產(chǎn)生是投資本金回收后的自我積累，這些利潤一部分可以增加公司的資本金，一部分以紅利的形式反饋給入股的農(nóng)民，讓他們享受優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶的經(jīng)營成果。而更重要的是，財政扶貧資金公司化管理可以為吸引社會資金投入到農(nóng)村市場，為暫時貧困人員提供發(fā)展所需要的資金、技術(shù)和市場，增強他們抵御風(fēng)險的反貧能力，使得他們能夠盡快地脫貧致富，實現(xiàn)社會與貧困農(nóng)戶的雙贏。

2.財政扶貧資金公司化運作風(fēng)險性與財政扶貧資金的安全性

財政扶貧資金的安全性是扶貧資金使用管理中的重要特征，財政扶貧資金以公司化模式運作，有可能會出現(xiàn)虧損，而沒有發(fā)揮出扶貧資金的效果，給財政扶貧資金使用帶來風(fēng)險。加強對財政扶貧資金的風(fēng)險控制成為公司化運作的重要環(huán)節(jié)。公司化運作風(fēng)險控制主要包括三個方面:第一是風(fēng)險回避，要嚴(yán)格控制財政扶貧資金投放的方向，資金投入的方向要符合扶貧的目標(biāo)，要突出保證資金安全基礎(chǔ)上的效益性。第二是風(fēng)險轉(zhuǎn)移，通過契約，將讓渡人的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給受讓人承擔(dān)的行為。通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移過程有時可大大降低經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險程度，風(fēng)險轉(zhuǎn)移的主要形式是合同和保險。第三是風(fēng)險保留，即風(fēng)險承擔(dān)。財政扶貧資金公司化運作的實體要加強自我發(fā)展、自我積累，用積累的資金彌補扶貧項目中出現(xiàn)的零星和暫時的虧損，確保扶貧項目的完成。

3.財政扶貧資金公司化項目的選擇性與財政扶貧資金的普惠性

財政扶貧的目標(biāo)是要讓所有貧困線下的農(nóng)民依靠扶貧資金的幫助實現(xiàn)脫貧致富，它具有普惠性質(zhì)。公司化運作將會對扶貧資金投向進(jìn)行投入產(chǎn)出的效益分析，它具有選擇性。財政扶貧資金是一種專項扶貧，它通過易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧和、就業(yè)促進(jìn)等方式，重點是要提高貧困地區(qū)貧困人口的反貧能力。

財政扶貧資金的普惠性指符合條件的貧困戶都可以申請使用扶貧資金，但必須按照成本效益風(fēng)險原則，提高資金使用效益，改變過去以一種補助形式的平均主義。而對于處于極端貧困狀態(tài)沒有勞動能力而又無力贍養(yǎng)的老弱病殘等，并不能從開發(fā)式扶貧中受益，而且還會由于收入的季節(jié)性變化、自然災(zāi)害和疾病等原因，短期或永久地陷入貧困之中。通過加大行業(yè)扶貧力度，完善社會保障制度，逐步提高農(nóng)村最低生活保障和五保供養(yǎng)水平，切實保障沒有勞動能力和生活常年困難農(nóng)村人口的基本生活。健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，完善受災(zāi)群眾生活救助政策。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋進(jìn)度，支持貧困地區(qū)加強社會保障服務(wù)體系建設(shè)。加快農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持貧困地區(qū)建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，解決廣大老年人養(yǎng)老問題。加快貧困地區(qū)社區(qū)建設(shè)。做好村莊規(guī)劃，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點，幫助貧困戶解決基本住房安全問題。完善農(nóng)民工就業(yè)、社會保障和戶籍制度改革等政策。

四、財政扶貧資金公司化運作模式及其優(yōu)化

財政扶貧資金公司化運作模式以公司化運作模式，改變過去財政扶貧資金使用由政府主導(dǎo)，改由公司為主體來主導(dǎo)配置使用財政扶貧資金，減少行政干預(yù)的計劃性，突出市場對資源配置的靈活性。針對貧困地區(qū)實際特點，為提高貧困人口反貧能力為目標(biāo)，公司化運作模式可以采用不同的組織形式。

第一種為公司制模式，以公司名義成立獨資或控股公司，按現(xiàn)代企業(yè)組織模式運作的真正意義上的公司?，F(xiàn)代企業(yè)組織在治理結(jié)構(gòu)、組織化程度、運行機制、經(jīng)營決策、經(jīng)營規(guī)模和市場滲透力等方面具有優(yōu)勢，從而使得公司制具有較強的競爭力。公司企業(yè)的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)有效分離，企業(yè)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)的匹配，極大發(fā)揮企業(yè)規(guī)模效益。公司制的涉農(nóng)企業(yè)以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為農(nóng)村企業(yè)重要的高附加值和特色產(chǎn)業(yè)，以觀光、旅游、休閑、度假和農(nóng)村流通業(yè)為主要內(nèi)容的新興農(nóng)村服務(wù)業(yè)為主要發(fā)展方向［5］。公司制的涉農(nóng)企業(yè)是農(nóng)民就業(yè)、增收的重要渠道和載體，是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要動力，是“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的橋梁，在推進(jìn)中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中占有舉足輕重的地位。農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、提高農(nóng)民平均收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格，從而激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村企業(yè)可以對農(nóng)村勞動力進(jìn)行工業(yè)和商業(yè)方面的培訓(xùn)，為農(nóng)業(yè)提供有效的管理和新的生產(chǎn)技術(shù)，農(nóng)村企業(yè)的規(guī)模越大，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大;與農(nóng)村相關(guān)類型的企業(yè)特別是勞動力密集型的企業(yè)，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較大;農(nóng)村企業(yè)對本地法制環(huán)境越滿意，地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)越深，農(nóng)村企業(yè)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入就會越多，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的阻力就會越少［6］。但是財政扶貧資金實行公司制模式在做公司決策時要充分考慮到經(jīng)濟(jì)效益，會弱化扶貧普惠制的目標(biāo)。財政扶貧部門要積極引導(dǎo)獨資或控股的涉農(nóng)企業(yè)合理選址，要壯大生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)揮輻射作用，擴(kuò)大對貧困地區(qū)貧困戶的帶動作用。

第二種為公司+農(nóng)戶模式。該模式是財政扶貧資金參與成立、入股扶貧龍頭企業(yè)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)加大與農(nóng)戶聯(lián)系，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)。訂單農(nóng)業(yè)是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之前，農(nóng)民與企業(yè)或中介組織簽訂具有法律效力的確定雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)銷合同，農(nóng)民根據(jù)合同組織生產(chǎn)，企業(yè)或中介組織按合同收購農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品的一種農(nóng)業(yè)協(xié)同經(jīng)營形式［7］。訂單農(nóng)業(yè)能夠在維持農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本組織單元的同時，發(fā)揮龍頭企業(yè)的優(yōu)勢進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品的加工、銷售，并引領(lǐng)農(nóng)戶進(jìn)入市場。

自農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的實施，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和生產(chǎn)積極性有了很大提高，但農(nóng)民生產(chǎn)的組織形式以家庭為單位，這種分散性組織形式，在提高農(nóng)產(chǎn)品商品化率、增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，面對市場風(fēng)險時，抵御風(fēng)險能力較弱。“公司+農(nóng)戶”的模式既具備企業(yè)組織的基本內(nèi)涵，又有豐富的行業(yè)特征。企業(yè)通過實行訂單農(nóng)業(yè)可以為農(nóng)戶提供資金、技術(shù)、新品種以及產(chǎn)品銷售等方面的服務(wù)，能有效解決農(nóng)戶生產(chǎn)在資金、技術(shù)、信息等方面的問題;可以降低農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的風(fēng)險，減少市場交易成本，改變農(nóng)民自給自足的生產(chǎn)方式;還能夠促進(jìn)就業(yè)，改善婦女地位和地方經(jīng)濟(jì)。這種模式對企業(yè)而言，相對穩(wěn)定了產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，較好地緩解了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)問題;對農(nóng)戶而言，大大緩解了農(nóng)產(chǎn)品市場銷售的風(fēng)險問題。將穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減輕農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的盲目性，有利于提高農(nóng)民收入。國家重點龍頭企業(yè)比其他類型的龍頭企業(yè)對農(nóng)戶的帶動作用更顯著，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動輻射作用，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要手段［8］。引導(dǎo)農(nóng)民樹立農(nóng)業(yè)觀念，實行專業(yè)化分工，引導(dǎo)農(nóng)民應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良品種，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，以產(chǎn)品求效益。

但是，隨著訂單農(nóng)業(yè)在發(fā)展中國家的推廣，傳統(tǒng)的“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的訂單農(nóng)業(yè)組織模式導(dǎo)致農(nóng)戶嚴(yán)重依賴龍頭企業(yè)，喪失在談判中的議價能力，進(jìn)而不得不接受苛刻的合同條款，從而難以分享訂單農(nóng)業(yè)的增值效益［9］。傳統(tǒng)訂單農(nóng)業(yè)模式會誘使農(nóng)戶投資于專用性資產(chǎn)，調(diào)整種養(yǎng)模式，對經(jīng)濟(jì)作物的過度依賴還會導(dǎo)致農(nóng)戶更易受到價格波動的影響，而且龍頭企業(yè)還能利用自己的經(jīng)濟(jì)社會影響力誘導(dǎo)當(dāng)?shù)卣雠_不利于農(nóng)戶的政策。財政扶貧部門應(yīng)規(guī)范控股公司現(xiàn)有民間農(nóng)業(yè)合作行為方面，增強交易的穩(wěn)定性，同時發(fā)揮龍頭企業(yè)規(guī)?；c專業(yè)化優(yōu)勢，實現(xiàn)由龍頭企業(yè)來主導(dǎo)市場化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)。充分發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源優(yōu)勢，推廣先進(jìn)實用技術(shù)，培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。引導(dǎo)和支持企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)，帶動貧困農(nóng)戶增收。

第三種模式為合作社模式。在農(nóng)村合作社中引入股權(quán)因素，進(jìn)而在決策和分配過程中融入了股權(quán)的參與。它是市場競爭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，是一種新的制度選擇與制度安排，因而具有存在的必然性。在傳統(tǒng)合作組織的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是農(nóng)民合作占主導(dǎo)、以股份為輔的股份合作制［10］。財政扶貧公司化合作社模式主要由專項安排投入到貧困村的財政扶貧資金和貧困農(nóng)戶以入股方式投入的自有資金組成“貧困村組發(fā)展互助資金”，在貧困村內(nèi)實行民有、民用、民營、民受益，周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展的管理模式，著力緩解貧困農(nóng)戶生產(chǎn)所需資金缺乏問題，推進(jìn)貧困村和貧困農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展［11］。

貧困農(nóng)戶發(fā)展種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，是增收脫貧的一項有效途徑，但生產(chǎn)中往往受到資金的制約。由于農(nóng)民資產(chǎn)規(guī)模小、抵押擔(dān)保不足、單筆貸款金額較小，不符合商業(yè)銀行風(fēng)險和交易成本控制的原則，難以達(dá)到銀行現(xiàn)有貸款授信的條件要求?，F(xiàn)有的商業(yè)銀行與“貧困村組發(fā)展互助資金”組織相比缺乏監(jiān)督貸款人的比較優(yōu)勢，使其組建的城鎮(zhèn)銀行和貸款公司將難以長期持續(xù)經(jīng)營，小額貸款公司因需要全部自有資本運營，對民營資本監(jiān)督效率提出了過高要求而難以在農(nóng)村地區(qū)普遍設(shè)立;資金互助社從農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中內(nèi)生出來能有效實施相互監(jiān)督和合同互聯(lián)，與專業(yè)合作社或龍頭公司聯(lián)合發(fā)展時可顯著改善農(nóng)村融資狀況［12］。 “貧困村組發(fā)展互助資金”由互助資金組織由財政扶貧資金主導(dǎo)成立專門農(nóng)村小額扶持金融公司，不僅有效解決貧困地區(qū)農(nóng)民的資金需求瓶頸問題，也大大增強了貧困農(nóng)民的自我管理和自我發(fā)展意識。

財政扶貧公司化模式成功運作首先要準(zhǔn)確確定扶貧對象，財政扶貧的對象應(yīng)是家庭人均純收入低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，有勞動能力，通過財政扶貧提高他們的反貧能力的人口。其次，要建立合理的效益評價體系。效益分析是指財政扶貧資金的投入產(chǎn)出應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)績效三個維度出發(fā)，構(gòu)建以提高貧困地區(qū)反貧能力導(dǎo)向的財政扶貧績效考評體系，使得資金效益最大化。再次要確定資金投放的重點。按照提高反貧能力的要求，政府部門應(yīng)成立為貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)村農(nóng)民項目建設(shè)提供資金支持的“貧困村組發(fā)展互助資金”組織，為農(nóng)村公司+農(nóng)戶模式抵御市場風(fēng)險提供產(chǎn)業(yè)支持，對農(nóng)業(yè)優(yōu)惠的稅制和補貼制度，實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)措施，支持發(fā)展與推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而建立完善的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，加大對農(nóng)村廣大農(nóng)民技能培訓(xùn)等，要從根本上解決農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境改善、農(nóng)民生活質(zhì)量提高等問題。最后，要完善財政扶貧資金管理、使用、監(jiān)督機制。以公司化模式確保財政扶貧資金使用主體的可控可監(jiān)督，理清資金的來龍去脈，減少扶貧資金的被占用，充分發(fā)揮扶貧資金的最大效益。

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