推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策取向

苑新麗 孫晶映

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025；2.中國人民銀行沈陽分行，遼寧 110002）

2010年底，國務(wù)院頒布了我國首個(gè)國土空間開發(fā)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，該規(guī)劃以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)，本著發(fā)揮比較優(yōu)勢、改善薄弱領(lǐng)域、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的原則，按開發(fā)方式將國土空間劃分為四大類主體功能區(qū)：一是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問題更加突出，應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行開發(fā)的地區(qū)；二是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、集聚人口的條件較強(qiáng)、資源環(huán)境承載能力較高、發(fā)展?jié)摿^大，應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行開發(fā)的地區(qū)；三是限制開發(fā)區(qū)域，即資源環(huán)境承載能力較低、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度開發(fā)的地區(qū)；四是禁止開發(fā)區(qū)域，依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。四類主體功能區(qū)劃的實(shí)質(zhì)是根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口、資源稟賦、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀侠泶_定開發(fā)方向，其中，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域開發(fā)方向主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的開發(fā)方向主要在于生態(tài)發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)條件下，為推進(jìn)上述四類地區(qū)依據(jù)其主體功能定位進(jìn)行建設(shè)，還應(yīng)發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用。一方面應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，另一方面，也要注意發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用。財(cái)政政策作為政府的主要政策工具，對引導(dǎo)市場主體根據(jù)相關(guān)區(qū)域主體功能定位，有序進(jìn)行開發(fā)無疑會發(fā)揮重要作用。

一、主體功能區(qū)建設(shè)對財(cái)政政策的要求

（一）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要求有財(cái)政政策的支持

提供均等化的基本公共服務(wù)，是主體功能區(qū)建設(shè)的必要前提。在缺少基本公共服務(wù)均等化的情況下，去要求限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要承擔(dān)生態(tài)功能，限制或禁止其一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施后，各功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將主要基于其開發(fā)方向和發(fā)展?jié)摿Υ_定。對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域來說，由于其在資源開發(fā)、人口聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面受到功能性制約，必然帶來這兩類地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力降低，而優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域由于主要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，其在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入能力會不斷提升，這樣就造成四類主體功能區(qū)基本公共服務(wù)提供方面新的不平衡。由于基本公共服務(wù)大都屬于公益性產(chǎn)品，供給主體以政府為主，市場主體的作用有限，因此，要實(shí)現(xiàn)四大主體功能區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，避免各區(qū)域之間提供的公共服務(wù)差距擴(kuò)大，就要求發(fā)揮財(cái)政政策的作用，構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)稅體制，應(yīng)通過進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付等，來實(shí)現(xiàn)各區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。

（二）主體功能區(qū)定位帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力與財(cái)力的變化，要求財(cái)政政策給予調(diào)節(jié)

我國目前設(shè)有許多的行政區(qū)劃，這些行政區(qū)劃設(shè)置的初衷多是基于政治層面的考慮，經(jīng)濟(jì)因素的成份非常少，而隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)功能也逐漸凸現(xiàn)出來。在行政區(qū)劃的背景下，盡管各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但它們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力方面基本上是平等的。按照主體功能區(qū)的規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將不再以行政區(qū)劃為單元來運(yùn)行，而是根據(jù)各類功能區(qū)的功能定位要求來確定，如此一來，原有的各行政區(qū)域平等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力就會受到不同程度的影響。具體到四類功能區(qū)，則是：優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域由于其定位主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這些地區(qū)的發(fā)展機(jī)遇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力變化不大；限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域由于主要定位于為社會生產(chǎn)和提供生態(tài)產(chǎn)品、增加生態(tài)空間的功能，這些區(qū)域受影響較大，不僅會喪失部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力，其發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展動力也不同程度地受到削弱。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損又直接減少了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，導(dǎo)致財(cái)力不足。解決這種由于功能區(qū)定位不同所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力和財(cái)力問題，財(cái)政政策特別是轉(zhuǎn)移支付政策就發(fā)揮著非常重要的作用。

（三）促使生產(chǎn)要素在主體功能區(qū)間的合理流動，要求有財(cái)政政策的配合

一般說來，追逐利潤最大化的資本和和工資收入最大化的勞動力等生產(chǎn)要素容易流向收益較高的工業(yè)品生產(chǎn)領(lǐng)域，而較少向農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或生態(tài)產(chǎn)品這些收益較低的領(lǐng)域流動。從四類主體功能區(qū)情況來看，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主要是生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要是生產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或生態(tài)產(chǎn)品。因此，在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，市場因素會引導(dǎo)著生產(chǎn)要素流向優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，導(dǎo)致限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域不能很好地按照規(guī)劃要求提供農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品。另一方面，基于各功能區(qū)的發(fā)展目標(biāo)不同，它們對生產(chǎn)要素的要求也各有特點(diǎn)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域需要大量積聚創(chuàng)新性要素，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域需要大量集中資本、勞動力等一般性要素，以實(shí)現(xiàn)通過生產(chǎn)要素的集聚推動工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的目標(biāo)；限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域則需要轉(zhuǎn)移人口、轉(zhuǎn)移與發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和自然環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。而要使生產(chǎn)要素在各主體功能區(qū)之間合理流動，就需要運(yùn)用財(cái)政政策信號，來傳遞政府引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)要素流動的戰(zhàn)略意圖，構(gòu)筑要素合理流動的外部環(huán)境。

（四）實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略，需要依靠財(cái)稅政策的調(diào)控

依據(jù)對資源環(huán)境承載能力的綜合評價(jià)實(shí)施主體功能區(qū)建設(shè)，是國家對四類功能區(qū)的基本要求。為此，如何處理好資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，促使功能區(qū)的市場主體和百姓節(jié)約資源、重視環(huán)境保護(hù)，是四類主體功能區(qū)面臨的共性問題，也是其發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，由生產(chǎn)的負(fù)外部性導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題，雖說可以通過明確產(chǎn)權(quán)或通過一些行政管制措施等方法加以解決，但由于產(chǎn)權(quán)界定受許多因素制約以及行政管制的成本較高，已有辦法效果并不理想，而財(cái)稅政策調(diào)控?zé)o疑為解決上述問題提供了思路。通過政府對一些環(huán)保產(chǎn)品、對自然環(huán)境危害較小的生態(tài)產(chǎn)品以及有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的服務(wù)進(jìn)行綠色采購，來提高生產(chǎn)商提供生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的積極性，降低需求者對污染產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量；通過加大財(cái)政投入或財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)市場主體加大對環(huán)境保護(hù)的投入或生產(chǎn)綠色產(chǎn)品；通過開征環(huán)境稅，使污染環(huán)境或浪費(fèi)資源的行為承擔(dān)必要的成本，來糾正生產(chǎn)的負(fù)外部性，并由此影響市場主體和居民的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。

二、主體功能區(qū)建設(shè)背景下現(xiàn)行財(cái)政政策效應(yīng)分析

（一）政府間支出責(zé)任劃分不科學(xué)，不利于實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)

從實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)角度看，明確政府間，尤其是中央政府和地方政府之間基本公共服務(wù)支出責(zé)任非常關(guān)鍵。在這方面，國外的做法是：為了使不同地區(qū)居民享受的基本公共服務(wù)水平不受地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的影響，諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等全國性公共產(chǎn)品的支出責(zé)任通常都由中央政府或聯(lián)邦政府來承擔(dān)，而在具體的執(zhí)行和管理層面，則一般委托基層政府負(fù)責(zé)①徐詩舉：《促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年。。從我國狀況看，基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分方面尚缺乏科學(xué)性，表現(xiàn)在：一方面，教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生與就業(yè)等一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出責(zé)任目前主要是由地方政府承擔(dān)；另一方面，省、（地）市、縣等地方各級政府之間，越往基層其承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出責(zé)任越大。比如，我國目前的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等支出主要由市縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，基礎(chǔ)教育支出主要是由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)。在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，四類功能區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)主要是以縣為基本單元，因而目前這種本應(yīng)由中央和上級政府承擔(dān)的支出責(zé)任而由縣級財(cái)政過多地承擔(dān)的做法，會導(dǎo)致基層政府財(cái)力越發(fā)地不足，這一點(diǎn)在限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域會更為突出。這些地區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會不足，發(fā)展動力削弱，財(cái)政能力也會隨之進(jìn)一步下降，嚴(yán)重制約其財(cái)政職能的發(fā)揮，從而也造成這些地區(qū)提供基本公共服務(wù)均等化能力受到極大抑制，阻礙了主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷與不足，導(dǎo)致其對主體功能區(qū)的財(cái)力調(diào)節(jié)乏力

如前所述，在推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，由不同功能區(qū)定位引致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的變化也將帶來各功能區(qū)域間財(cái)力差異的擴(kuò)大，這就需要采取相應(yīng)的財(cái)政手段尤其是轉(zhuǎn)移支付來對各類功能區(qū)實(shí)施財(cái)力調(diào)節(jié)。但是，目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的一些缺陷，使得其對各類功能區(qū)的財(cái)力調(diào)節(jié)作用受限。

1.省以下轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范制約著主體功能區(qū)財(cái)政職能的發(fā)揮。我國1994年實(shí)施的分稅制改革，對中央與省級政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了明確，但對省以下政府間的轉(zhuǎn)移支付制度尚未有實(shí)質(zhì)性的解決方案。分稅制在注重增強(qiáng)中央財(cái)政的聚財(cái)能力的同時(shí)，也減低了省級財(cái)政在稅收收入增量中的分配份額。如此一來，省級財(cái)政也隨之縮減了對下級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，導(dǎo)致省以下政府間通過轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)基層財(cái)力不平衡的能力也逐漸弱化，實(shí)踐中出現(xiàn)了越是基層政府財(cái)力越緊張的現(xiàn)象，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了層層截留中央轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象。我國主體功能區(qū)建設(shè)主要以縣為基本區(qū)域單元運(yùn)行，縣級財(cái)政困難，其財(cái)政職能的發(fā)揮便會受到制約，阻礙主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理阻礙了主體功能區(qū)建設(shè)。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等構(gòu)成。從稅收返還來看，其規(guī)模通常是轉(zhuǎn)移支付中最大的項(xiàng)目，2010年在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中稅收返還數(shù)額達(dá)4993.37億元。稅收返還是按基數(shù)法設(shè)計(jì)的，返還數(shù)額多少與稅基大小、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益高低以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。由此可以推斷，受主體功能區(qū)發(fā)展定位影響，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域得到的稅收返還數(shù)額，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于限制和禁止開發(fā)區(qū)域得到的數(shù)額。如此，不但不能縮小各功能區(qū)財(cái)力的差距，反而會加劇不同功能區(qū)財(cái)力的不均衡。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來看，其支付比例也比較高，2010年該項(xiàng)支付占全部轉(zhuǎn)移支付的43.64%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般屬于有條件的轉(zhuǎn)移支付，需要當(dāng)?shù)刎?cái)政有一定的配套資金。對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域來說，其本身財(cái)力非常緊張，無法滿足提供相應(yīng)配套資金的要求，因此這些地區(qū)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的幾率也較低。從一般性轉(zhuǎn)移支付來看，按因素法確定的均衡性轉(zhuǎn)移支付比較合理，但其在我國轉(zhuǎn)移支付中所占比重偏低，規(guī)模偏小，橫向均等化的作用受限，也抑制了限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)水平的提高。2010年，我國的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為13235.66億元，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為4759.79億元，僅占總轉(zhuǎn)移支付的14.72%。

（三）引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素合理集聚和流動的財(cái)稅政策缺失，影響主體功能區(qū)均衡布局形成

依據(jù)主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃，生產(chǎn)資料、人力資源等經(jīng)濟(jì)要素，將逐漸從限制和禁止開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域進(jìn)行更高層次的聚集，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行更大數(shù)量的集中。然而，現(xiàn)行財(cái)稅政策缺少這方面的政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)。比如，稅收政策方面，我國曾先后對東部沿海、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起等實(shí)施了不同的稅收激勵(lì)政策，這些政策一定程度上引導(dǎo)著生產(chǎn)要素流向這些地區(qū)。然而，由于這些稅收優(yōu)惠是按區(qū)域設(shè)置的一些框架式的政策內(nèi)容，沒有考慮各區(qū)域內(nèi)的每個(gè)更小單元是否都適合進(jìn)行工業(yè)化生產(chǎn)，因此相關(guān)政策在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素流動的同時(shí)，也造成某種程度的扭曲，與主體功能區(qū)要求的依據(jù)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)布局的初衷不相適應(yīng)。再如，主體功能區(qū)人口政策的目標(biāo)是積極引導(dǎo)限制和禁止開發(fā)區(qū)域人口流入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)人口和經(jīng)濟(jì)在空間上的均衡分布和發(fā)展。然而，目前我國缺乏引導(dǎo)人口向目標(biāo)區(qū)域流動的財(cái)稅機(jī)制。一方面，引導(dǎo)人口從限制和禁止類開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)出的激勵(lì)機(jī)制不足，缺少對轉(zhuǎn)出人口的承包地和宅基地相應(yīng)的補(bǔ)償辦法，以致一些農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)出。同時(shí)，由于對限制和禁止類開發(fā)區(qū)域缺乏財(cái)政支持，導(dǎo)致其對勞動力的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)投入不足，也使得這些地區(qū)勞動力競爭力不強(qiáng)，影響了其人口轉(zhuǎn)出規(guī)模；另一方面，促進(jìn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域接納人口流入的財(cái)稅政策缺失。對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域來說，流入該地區(qū)的勞動者及其家屬應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用裣碛邢嗤拇?，而不能將他們視為勞動力僅僅解決其就業(yè)或收入問題。然而，受目前不合理的戶籍制度以及與之相聯(lián)系的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障待遇差異的影響，加之重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域提供基礎(chǔ)教育、住房等基本公共服務(wù)的不足，人口目標(biāo)區(qū)域接受外來人口的能力受到限制，人口和經(jīng)濟(jì)在空間上的均衡布局難以形成。

（四）生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約的財(cái)稅政策不完善，不能有效提高主體功能區(qū)生態(tài)保護(hù)效果

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，相關(guān)區(qū)域發(fā)生的生態(tài)保護(hù)成本不能得到有效補(bǔ)償。目前我國已在天然林保護(hù)、退牧還草、退耕還林等領(lǐng)域?qū)嵤┝松鷳B(tài)補(bǔ)償政策，并取得了一定效果。但基于主體功能區(qū)建設(shè)視角，則會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有補(bǔ)償政策既不能體現(xiàn)出四類功能區(qū)自身特點(diǎn)，也未能慮及各功能區(qū)域之間橫向提供生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償問題。表現(xiàn)在：一是補(bǔ)償資金主要來源于中央政府，渠道單一。我國既有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要是由政府主導(dǎo)、政府出資來對生態(tài)保護(hù)和建設(shè)者實(shí)施補(bǔ)償，由于缺乏社團(tuán)、企業(yè)等市場主體的參與，補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨大的生態(tài)投入需求，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償年限也偏短的局面。二是未能建立有效的橫向補(bǔ)償機(jī)制。基于功能區(qū)定位，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要承擔(dān)的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，在犧牲自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)機(jī)會的同時(shí)，其構(gòu)筑的生態(tài)屏障將會使優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域受益。從成本和受益角度出發(fā)，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)榇怂a(chǎn)生的生態(tài)保護(hù)成本，理應(yīng)由受益的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域給予補(bǔ)償。然而，實(shí)踐中這種地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付并未得到有效實(shí)施。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不完善，非但不能彌補(bǔ)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)成本、修復(fù)成本以及由于放棄發(fā)展經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的機(jī)會成本，影響該區(qū)域生態(tài)保護(hù)成效，還會導(dǎo)致這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展越發(fā)落后。

2.相關(guān)稅收政策不完善，未能對各類主體功能區(qū)起到有效調(diào)節(jié)作用。主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)之一就是強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和節(jié)約資源，各類功能區(qū)均應(yīng)依據(jù)自身的環(huán)境承載力確定發(fā)展方向和生產(chǎn)力布局。而由于現(xiàn)階段我國尚沒有獨(dú)立開征環(huán)境稅，加之現(xiàn)行與資源、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源稅、增值稅及消費(fèi)稅等稅種，在征稅范圍、稅負(fù)水平和征收方式等方面的不足，既有稅收政策對那些資源環(huán)境承載力較低、生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱、不具備發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)進(jìn)行的不合理開發(fā)，以及那些資源環(huán)境承載力盡管較強(qiáng)，但忽視開發(fā)方向或進(jìn)行了過度開發(fā)的地區(qū)未能發(fā)揮有效的調(diào)控作用。而且，已有的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅收政策，其作用空間大都體現(xiàn)在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，而從目前的環(huán)境污染情況看，一些污染源也已發(fā)生相應(yīng)的變化。以大連市水源地流域的水污染為例，其主要污染源已由農(nóng)業(yè)取代了工業(yè)、生活取代了生產(chǎn)。而目前我國關(guān)于農(nóng)業(yè)方面和生活領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)稅收政策，無論是稅收激勵(lì)，還是稅收限制均明顯不足。

三、適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策選擇

（一）完善有利于實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)基本服務(wù)均等化的財(cái)政政策

1.明確政策目標(biāo)，推進(jìn)主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化。近些年，我國基本公共服務(wù)均等化問題雖然得到政府高度重視，但也主要是作為解決目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾提出并納入到政府的中短期工作任務(wù)中，還未能從長遠(yuǎn)角度明確主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)，通過法律形式予以保障，更談不上上升到國家憲法高度進(jìn)行規(guī)范。因此，適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)需要，應(yīng)盡早將基本公共服務(wù)均等化作為我國的長遠(yuǎn)目標(biāo)從法律高度予以明確，并分階段落加以落實(shí)?；竟卜?wù)均等化的目標(biāo)可以分為三個(gè)層次：（1）近期目標(biāo)。從制度上逐步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付方式，確?？h級財(cái)力均衡，實(shí)現(xiàn)省域縣際的基本公共服務(wù)均等化。就主體功能區(qū)而言，則應(yīng)重點(diǎn)保證限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域基本公共服務(wù)水平與省內(nèi)各縣域的標(biāo)準(zhǔn)一致；（2）中期目標(biāo)。根據(jù)主體功能區(qū)的定位和城鄉(xiāng)間的收入差距等現(xiàn)實(shí)情況，完善中央對省以及省對市、縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)省域城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)均等化。對主體功能區(qū)來說，則應(yīng)保證限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域基本公共服務(wù)水平與全省的標(biāo)準(zhǔn)一致；（3）最終目標(biāo)。通過最低財(cái)力保障線等制度，實(shí)現(xiàn)省際的基本公共服務(wù)均等化，到主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)的2020年，實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化。

2.結(jié)合主體功能區(qū)職能，合理界定政府的支出責(zé)任。為有效發(fā)揮地方政府開展主體功能區(qū)建設(shè)工作的積極性，應(yīng)科學(xué)合理劃分各級政府的支出責(zé)任。一方面，應(yīng)強(qiáng)化中央和省級政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任。從我國主體功能區(qū)主要以縣為基本區(qū)域單元，且縣級財(cái)政較為困難的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，一些透明度較高、計(jì)算相對簡單，且和社會公平與穩(wěn)定密切相關(guān)的基本公共服務(wù)支出，應(yīng)更多地由中央和省兩級政府來承擔(dān)。如目前主要由縣（市）政府承擔(dān)的中小學(xué)教師的工資支出，可改由中央政府負(fù)擔(dān)50%，各省級政府承擔(dān)50%的辦法，縣（市）政府則主要負(fù)責(zé)相關(guān)中小學(xué)校的維護(hù)、修繕和日常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用；公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣或外部性強(qiáng)，主要也應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府進(jìn)行管理。另一方面，各類主體功能區(qū)還應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)明確支出責(zé)任重點(diǎn)。具體說來，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的支出責(zé)任應(yīng)重點(diǎn)定位于改善經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，減少基本建設(shè)支出；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的支出責(zé)任應(yīng)側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相連的社會事業(yè)的投入，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)；限制開發(fā)區(qū)域則應(yīng)確立以為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共服務(wù)為導(dǎo)向的財(cái)政支出責(zé)任，加大對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入；禁止開發(fā)區(qū)域支出責(zé)任應(yīng)注重加大對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，防治水污染、強(qiáng)化對居民健康領(lǐng)域的投入。

（二）完善有助于調(diào)節(jié)主體功能區(qū)財(cái)力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1.完善政府間縱向轉(zhuǎn)移支付制度。第一，進(jìn)一步規(guī)范政府間縱向轉(zhuǎn)移支付制度。省以下的轉(zhuǎn)移支付要確?？h級政府有穩(wěn)定的收入來源，以適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)主要以縣域?yàn)閱卧膶?shí)際；擴(kuò)大對國家級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付，并由中央將資金直接撥付到該區(qū)域所屬的縣級政府；對省級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域所在縣，實(shí)施“省直管縣”財(cái)政體制，防止資金被各級政府挪用、擠占或截留。第二，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，在確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)充分考慮到限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域地方政府用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的支出，對這些區(qū)域采取提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的辦法，增大均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，在此基礎(chǔ)上，逐步降低直到完全取消稅收返還；規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付條件和標(biāo)準(zhǔn)，明確審批程序，強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公開和公正性，大幅度降低甚至是取消對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的資金配套要求，同時(shí)應(yīng)考慮增設(shè)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)移民方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。第三，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。目前采用的“因素法”計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的方法雖說比較理想，但該方法所包含的因素尚不夠全面，也不夠合理，應(yīng)在充分考慮主體功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地、科學(xué)地確定各種影響因素及其比例，如增加生態(tài)保護(hù)因素及其權(quán)重等，以增強(qiáng)對各類功能區(qū)財(cái)力和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的客觀性。

2.建立健全基本公共服務(wù)供給的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。主體功能區(qū)建設(shè)中，為了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和污染治理，應(yīng)建立起政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。具體說來，就是生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域應(yīng)直接向提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┴?cái)政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力不平衡的現(xiàn)狀，不太可能在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，可以考慮先在省域縣際內(nèi)實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付，即先讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的縣，通過采取資金補(bǔ)助、定向援助和對口支援等形式，對提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的縣進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)四類功能區(qū)之間的財(cái)力均衡。對于橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定則應(yīng)考慮兩方面的因素：一是限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的成本，包括為生態(tài)保護(hù)而投入的成本、修復(fù)成本以及當(dāng)?shù)胤艞壗?jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會成本等，成本越大，則橫向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)越高，反之亦然；二是優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的受益者對生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的需求意愿、經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際支付能力等因素。

（三）規(guī)范引導(dǎo)資源在主體功能區(qū)之間合理流動的財(cái)政政策

財(cái)政政策在引導(dǎo)人力資源合理流動方面應(yīng)主要側(cè)重兩個(gè)層面：一是對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┤丝诹鞒龅募?lì)政策，如設(shè)置人口流動補(bǔ)償資金，對轉(zhuǎn)出這些區(qū)域的剩余勞動力、生態(tài)移民等給予補(bǔ)償，對這些地區(qū)組織的勞務(wù)輸出活動提供一定的財(cái)政資金支持，也可以對這些地區(qū)居民的技能培訓(xùn)工作給予一定財(cái)政補(bǔ)助，提高居民的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)能力。同時(shí)，應(yīng)加大財(cái)政對這些地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，通過提高當(dāng)?shù)匦律鷦趧恿Φ奈幕刭|(zhì)，提高其就業(yè)競爭能力，以引導(dǎo)、促進(jìn)人口外流。二是對優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┕膭?lì)人口流入的財(cái)政政策，增強(qiáng)這些地區(qū)接受移民地區(qū)流出人口的能力。具體對策是：財(cái)政要增加對優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域基本公共服務(wù)的投入，并主要向基本居住、教育、醫(yī)療等傾斜，提高其接納流入人口的能力，確保人口流出來，也能安穩(wěn)地住下來。

財(cái)政政策在引導(dǎo)生產(chǎn)要素資源合理流動方面，重點(diǎn)是豐富和細(xì)化既有的政策，尤其是稅收政策，通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)促使各類功能區(qū)按目標(biāo)要求發(fā)展。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)主要向土地消耗少、節(jié)能減排、技術(shù)創(chuàng)新類的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜，鼓勵(lì)此類產(chǎn)業(yè)向該區(qū)域流入；對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)主要體現(xiàn)在港口碼頭、電力、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施、承接人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面；對于限制開發(fā)區(qū)域，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)主要給予特色經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)以及生態(tài)產(chǎn)品等領(lǐng)域，保證國家農(nóng)產(chǎn)品安全；對于禁止開發(fā)區(qū)域，應(yīng)對現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，取消那些不利于甚至是妨礙生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策。

（四）建立健全促進(jìn)主體功能區(qū)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的財(cái)政政策

1.完善對主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第一，確立差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償期限。對主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要體現(xiàn)在對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的補(bǔ)償，而這其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償年限的確定尤為重要。由于同為限制和禁止開發(fā)區(qū)域的各地區(qū)之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)條件及生態(tài)地位均存在較大的差異，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償期限也應(yīng)該有所不同，但補(bǔ)償數(shù)額均應(yīng)該能夠彌補(bǔ)這些地區(qū)因生態(tài)建設(shè)而帶來的損失。就補(bǔ)償年限來看，則應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基本完成所需時(shí)間相結(jié)合。比如，以森林生態(tài)功能區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)居民很難在5-8年的時(shí)間內(nèi)成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)，因此對這一區(qū)域居民的補(bǔ)償年限不能低于這一期限。第二，建立區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償公共基金。對于提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)的區(qū)域來說，單純依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需要，應(yīng)聯(lián)合各級政府、企業(yè)及社會各界，建立生態(tài)補(bǔ)償公共基金?；饋碓礊椋褐醒氲呢?cái)政投入、生態(tài)受益地區(qū)政府的橫向轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)受益地區(qū)市場主體繳納的費(fèi)用、各單位及個(gè)人的捐贈等。生態(tài)補(bǔ)償公共基金可以設(shè)置為省級基金和國家級基金，省級基金可由同級財(cái)政管理，主要用于省級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償，國家級基金可由中央政府進(jìn)行財(cái)政管理，并主要用于國家級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償。

2.完善有利于主體功能區(qū)域生態(tài)保護(hù)的稅費(fèi)制度。第一，建議國家將資源稅征收范圍擴(kuò)大至土地、森林、草原灘涂等各個(gè)領(lǐng)域，將資源級差地租和絕對地租產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)化到稅額中來，提高資源稅稅率，實(shí)行從價(jià)定率征收，將地方對礦產(chǎn)資源產(chǎn)品征收的基金等劃歸到資源稅中，增加的稅收收入全部納入地方并主要用于生態(tài)環(huán)境支出；完善消費(fèi)稅，擴(kuò)大征稅范圍，將一些容易對環(huán)境造成污染、高能耗的資源產(chǎn)品以及一些高檔消費(fèi)品納入征收范圍，將對不可再生能源資源產(chǎn)品的計(jì)征辦法由從量定額征收改為從價(jià)定率征收；開征環(huán)境稅，增加市場主體消耗資源和污染排放行為的成本，并以環(huán)境稅取代在污染排放環(huán)節(jié)的某些行政事業(yè)性收費(fèi)。第二，運(yùn)用財(cái)稅政策對生活污染減排和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染減排進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。從生活污染減排角度看，應(yīng)加大對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村垃圾處理的財(cái)政資金投入，對垃圾處理產(chǎn)業(yè)給予一定的財(cái)政貼息和財(cái)政補(bǔ)貼，并給予相應(yīng)的增值稅和企業(yè)所得稅等優(yōu)惠待遇；從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染減排角度看，應(yīng)將對化肥實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整為對農(nóng)家肥給予財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)對農(nóng)家肥生產(chǎn)企業(yè)還應(yīng)給予增值稅和企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，以解決由于過度使用化肥和農(nóng)藥而帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染問題。

〔1〕王雙正，要雯.構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007.8.

〔2〕孫健.主體功能區(qū)建設(shè)中的基本公共服務(wù)均等化問題研究.西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2009.2.

〔3〕馮海波，陳旭佳.主體功能區(qū)建設(shè)與均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付——以廣東為樣本的研究.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011.5.

〔4〕徐詩舉.基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)途徑——以安徽省為例.探索，2011.3.

〔5〕徐明.省級主體功能區(qū)財(cái)稅政策探討.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010.5.

〔6〕馬海濱.推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策探討——以河南省為例.河南社會科學(xué)，2009.5.

〔7〕李鵬.調(diào)整財(cái)稅政策促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè).經(jīng)濟(jì)縱橫，2008.6.

〔8〕王琪.實(shí)施差別化財(cái)政政策推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè).宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008.7.

〔9〕賈若祥.建立限制開發(fā)區(qū)域的利益補(bǔ)償機(jī)制.中國發(fā)展觀察，2007.10.