實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路：以構(gòu)筑權(quán)利保障體系為中心

陳 治

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

民生財(cái)政作為一種在支出對(duì)象上向民生傾斜的財(cái)政支出模式，強(qiáng)調(diào)將公共需要中與人們生活直接相關(guān)的部分作為財(cái)政投入的方向，具體體現(xiàn)在對(duì)醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等領(lǐng)域的社會(huì)性支出上。然而，在實(shí)踐中民生財(cái)政的實(shí)施問(wèn)題往往被簡(jiǎn)單化為政府加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入問(wèn)題，調(diào)整支出方向或支出比例成為各級(jí)政府推行民生財(cái)政最直接的途徑。對(duì)此，學(xué)者提出了若干基于權(quán)利視角反思目前民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的觀點(diǎn)。但研究視角的轉(zhuǎn)換還僅僅是開始。實(shí)施民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)遵循一條權(quán)利進(jìn)路，即以權(quán)利保障為中心，按照確立權(quán)利依據(jù)、確保權(quán)利實(shí)現(xiàn)、提供權(quán)利救濟(jì)的線索實(shí)施民生財(cái)政。

一、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的形成背景

（一）觀念基礎(chǔ)：民生問(wèn)題的權(quán)利化

目前，民生問(wèn)題被普遍置于權(quán)利視角進(jìn)行討論，民生問(wèn)題的權(quán)利化已經(jīng)成為一種主流話語(yǔ)和研究范式，這構(gòu)成了包括民生財(cái)政在內(nèi)的所有民生問(wèn)題解決方案的觀念基礎(chǔ)，對(duì)民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇勢(shì)必產(chǎn)生直接的影響。

從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，作為一個(gè)“本土”語(yǔ)境下生成的概念，民生與權(quán)利長(zhǎng)期以來(lái)是陌生和疏離的，它更多體現(xiàn)的是植根于中國(guó)民本主義傳統(tǒng)中的善良情結(jié)與人文關(guān)懷。民生的解決之道無(wú)外乎是依靠個(gè)體自身的力量以及訴諸政府的責(zé)任，而缺乏權(quán)利的觀念；權(quán)利強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的義務(wù)與為政者的內(nèi)心自發(fā)或道德良知，而不會(huì)凸顯個(gè)人應(yīng)得、政府應(yīng)予的利益訴求。如果說(shuō)權(quán)利文化的缺失根源于傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的基本格局，那么，當(dāng)人們的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變、個(gè)人相對(duì)于國(guó)家的主體地位得以確立時(shí)，權(quán)利的觀念便具有了生成的根本動(dòng)力，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持持續(xù)增長(zhǎng)而社會(huì)民生狀況不容樂觀的現(xiàn)實(shí)背景下，訴諸于權(quán)利觀念已經(jīng)成為人們解決民生問(wèn)題的重要途徑。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍將民生問(wèn)題置于權(quán)利視角進(jìn)行分析，提出民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利問(wèn)題，民生問(wèn)題出現(xiàn)的癥結(jié)在于權(quán)利配置失當(dāng)或權(quán)利保障不力的觀點(diǎn)，并對(duì)與民生有關(guān)的權(quán)利內(nèi)容及其性質(zhì)進(jìn)行具體分析，主張解決民生問(wèn)題必須從權(quán)利保障入手，完善相關(guān)法律制度，強(qiáng)化依法行政與司法救濟(jì)。

對(duì)民生的關(guān)注不是某一國(guó)的獨(dú)特現(xiàn)象。盡管西方語(yǔ)境下缺乏對(duì)應(yīng)的民生概念，但并不缺少對(duì)民生的理論分析，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)政策等理論都可以視為詮釋民生問(wèn)題的重要學(xué)理依據(jù)。從民生的內(nèi)容來(lái)看，民生與福利并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，民生就是中國(guó)式的福利。這些理論對(duì)福利認(rèn)知的變化——即從個(gè)人效用、偏好、幸福、功利意義上認(rèn)識(shí)福利到從個(gè)人自由與權(quán)利意義上認(rèn)識(shí)福利，為詮釋西方語(yǔ)境下民生問(wèn)題的權(quán)利化提供了最佳注腳。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，要對(duì)社會(huì)福利做出全面的判斷就必須擴(kuò)展據(jù)以做出判斷的信息基礎(chǔ)，因此，除了個(gè)人效用之外還應(yīng)當(dāng)關(guān)注大量的非效用信息，比如個(gè)人權(quán)利與自由。通過(guò)考察個(gè)人權(quán)利或自由是否得到保障抑或被剝奪來(lái)判斷社會(huì)福利狀況進(jìn)而提出社會(huì)福利改進(jìn)的路徑，而不是單純看個(gè)人的主觀效用是否得到滿足。由此，個(gè)人權(quán)利成為福利經(jīng)濟(jì)學(xué)研究最多的問(wèn)題之一，呈現(xiàn)出福利理論的權(quán)利轉(zhuǎn)向趨勢(shì)，權(quán)利觀念開始影響福利理論的研究框架并成為其中的核心問(wèn)題。

（二）現(xiàn)實(shí)需求：克服民生財(cái)政實(shí)踐的弊端

1.民生財(cái)政的道德泛化問(wèn)題。民生財(cái)政往往依托于為政者施恩行善的道德良知而非義務(wù)主體應(yīng)予或權(quán)利主體應(yīng)得的法制約束。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民生財(cái)政首先是在道德層面獲得了全社會(huì)的價(jià)值共識(shí)，無(wú)論對(duì)于政府抑或普通公眾而言，都認(rèn)識(shí)到加大對(duì)民生的財(cái)政投入是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及社會(huì)成員的基本途徑，是實(shí)現(xiàn)一個(gè)好的社會(huì)狀態(tài)的不可或缺的重要方式。其次，民生財(cái)政在很大程度上是借助道德的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行具體操作，民生投入的范圍、數(shù)量、方式、時(shí)機(jī)等具有較大的隨意性、偶然性，在遇到一些突發(fā)公共事件或嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)，民生的投入更是受一種道德力量的驅(qū)使，“救人于水火”或者“雪中送炭”的道德優(yōu)勢(shì)往往蓋過(guò)了對(duì)于“救”或“送”背后法定程序的關(guān)注。再次，民生財(cái)政主要借助道德約束機(jī)制處理實(shí)施中的問(wèn)題，比如對(duì)“未予”或“少予”進(jìn)行道德評(píng)判或施以社會(huì)譴責(zé)、輿論壓力。

2.民生財(cái)政的形式化問(wèn)題。民生財(cái)政容易專注于投入的形式而忽略民生是否改善的實(shí)質(zhì)。從近幾年我國(guó)財(cái)政投入的各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，民生支出業(yè)已占據(jù)財(cái)政支出的重要地位，但如果僅僅關(guān)注投入指標(biāo)而不重視財(cái)政支出決策的民主性、實(shí)施的法定性、結(jié)果的績(jī)效性，那么，財(cái)政實(shí)踐將流于形式，民生投入只是呈現(xiàn)出表面的繁榮。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情形是：財(cái)政支出往往在回避、漠視社會(huì)公眾內(nèi)在需求的情況下做出決策，難以保障社會(huì)公眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體獲得公平分享社會(huì)資源的機(jī)會(huì)，財(cái)政支出決策缺乏民主性；財(cái)政支出在非權(quán)責(zé)約束下運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照預(yù)算安排支出而不支出或者在支出過(guò)程中濫用行政權(quán)力，財(cái)政實(shí)施過(guò)程違反預(yù)算法定要求；財(cái)政支出重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重投入輕產(chǎn)出，財(cái)政支出效果與預(yù)算撥款不具有相關(guān)性，社會(huì)公眾缺乏以權(quán)利主體身份參與績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)，無(wú)法對(duì)財(cái)政支出形成問(wèn)責(zé)約束的力量，最終導(dǎo)致民生財(cái)政的實(shí)施效果可能背離政策初衷乃至產(chǎn)生完全相反的后果，財(cái)政支出結(jié)果缺乏績(jī)效約束性。

3.民生財(cái)政的社會(huì)排斥問(wèn)題。民生財(cái)政可能使受助者打上“劣等人”的恥辱印記，導(dǎo)致社會(huì)排斥問(wèn)題。以濟(jì)貧法為例，濟(jì)貧法是西方國(guó)家通過(guò)財(cái)政手段扶貧濟(jì)困的最早法律形式。盡管該法確定了政府向貧困人提供社會(huì)救助的基本義務(wù)，但并未真正確立權(quán)利的觀念，有關(guān)的權(quán)利保障機(jī)制更是尚付闕如。“法律之所以產(chǎn)生，是因?yàn)橐庥刂颇切o(wú)法被雇傭并且可能引起動(dòng)亂的窮人”，因而其規(guī)定的接受救助的條件極其嚴(yán)苛，受到救助的貧民被視為劣等資格的人不僅承擔(dān)強(qiáng)制勞動(dòng)的義務(wù)，而且接受的救助無(wú)論在數(shù)量上還是形式上都予以嚴(yán)格限制，可以說(shuō)“濟(jì)貧院的存在本身就是那些管理窮人機(jī)構(gòu)中最殘酷最不人道的一種”，“實(shí)施濟(jì)貧法給窮人帶來(lái)的恥辱感已經(jīng)深深地植根于大眾文化”。由此可見，權(quán)利缺位對(duì)接收救助者產(chǎn)生的社會(huì)排斥非常明顯。

4.民生財(cái)政的應(yīng)急性問(wèn)題。民生財(cái)政習(xí)慣于應(yīng)急性救助而不重視權(quán)利保障。實(shí)踐中財(cái)政對(duì)民生的投入往往停留于應(yīng)急性救助的層次，比如以“春風(fēng)行動(dòng)”、“送溫暖行動(dòng)”等方式為生活困難的群眾提供必要的服務(wù)或現(xiàn)金幫助，或者在發(fā)生自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等緊急情況下提供一定物資支持。這些措施在總體上顯得零散和隨意，應(yīng)急性較強(qiáng)，其內(nèi)容主要表現(xiàn)為賦予相對(duì)人各種利益，行為方式本身多趨于指導(dǎo)性或協(xié)商性，缺乏權(quán)利觀念和有效的權(quán)利保障機(jī)制，對(duì)供給主體難以形成有效約束。

二、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路展開的現(xiàn)實(shí)模本：西方國(guó)家財(cái)政法制的考察

西方國(guó)家沒有民生財(cái)政的概念，但這并不妨礙其推行具有民生財(cái)政實(shí)質(zhì)內(nèi)容的相關(guān)制度。進(jìn)一步以權(quán)利視角加以審視，可以發(fā)現(xiàn)這些制度中包含了一條財(cái)政為何向民生投入——權(quán)利依據(jù)、財(cái)政如何確保民生投入——權(quán)利實(shí)現(xiàn)、財(cái)政對(duì)民生的投入出現(xiàn)問(wèn)題如何克服——權(quán)利救濟(jì)的以權(quán)利保障為中心的實(shí)施進(jìn)路，其發(fā)展變遷的歷程為民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的展開提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)模本。

（一）確定權(quán)利依據(jù)

1.權(quán)利的類型化。從權(quán)利性質(zhì)來(lái)看，實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)被視為一項(xiàng)積極人權(quán)，即個(gè)人享有的有賴于國(guó)家積極作為以確保其生存與發(fā)展、維護(hù)其作為人的尊嚴(yán)的權(quán)利；從權(quán)利演進(jìn)的歷史軌跡來(lái)看，這種權(quán)利晚于消極權(quán)利進(jìn)入權(quán)利譜系之中，是一種重新定位國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的新型權(quán)利；從權(quán)利的具體內(nèi)容來(lái)看，可以進(jìn)一步細(xì)分為社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等，分別對(duì)應(yīng)社會(huì)保障、教育、就業(yè)等與人們生活密切相關(guān)的利益訴求。

2.新型權(quán)利入法。民生財(cái)政的重要支出領(lǐng)域是社會(huì)保障，在法律文件中首次正式確立民生財(cái)政權(quán)利依據(jù)的就是19世紀(jì)后期德國(guó)的社會(huì)保障立法，其以立法的形式明確賦予工人、殘疾人與老年人在由本人或雇主事先繳費(fèi)的前提下獲得現(xiàn)金給付的權(quán)利。德國(guó)開創(chuàng)的立法模式為其他國(guó)家確立民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)奠定了基礎(chǔ)。民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)在一些國(guó)家的憲法以及國(guó)際人權(quán)法上亦得到確認(rèn)。

（二）構(gòu)建權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律體系

民生財(cái)政的核心內(nèi)容就是通過(guò)對(duì)社會(huì)公共資源的汲取及分配的財(cái)政收支活動(dòng)達(dá)到保障與改善民生的目的，因此關(guān)于財(cái)政收支活動(dòng)的相關(guān)立法成為影響權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵。在西方國(guó)家的財(cái)政收支立法中，特別稅法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法對(duì)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在特別稅法方面，西方國(guó)家普遍開征社會(huì)保障稅，即以納稅人的工資薪金所得為征稅對(duì)象且“專稅專用”于社會(huì)保障支出的一種稅收形式。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法方面，作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入再分配職能的一項(xiàng)重要制度安排，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法一直是西方國(guó)家財(cái)政法律體系中與民生關(guān)系最為緊密的部分，其實(shí)現(xiàn)收入再分配的財(cái)政職能是通過(guò)政府與居民間以及政府間的轉(zhuǎn)移支付而實(shí)現(xiàn)的。

（三）提供權(quán)利受損的司法救濟(jì)機(jī)制

其一，因政府不履行法定義務(wù)而向權(quán)利人提供的司法救濟(jì)。具有代表性的如芬蘭就業(yè)機(jī)會(huì)案、美國(guó)的戈德伯格訴凱利案。芬蘭就業(yè)機(jī)會(huì)案中，法院認(rèn)為市政當(dāng)局的法律義務(wù)不只是遵循《芬蘭就業(yè)法》規(guī)定的促進(jìn)就業(yè)的一般原則，而是應(yīng)采取具體的措施和行動(dòng)保障個(gè)人獲得平等的就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利。美國(guó)戈德伯格訴凱利案中，法院認(rèn)為福利對(duì)有資格獲取者而言具有法定權(quán)利的性質(zhì)，執(zhí)行救濟(jì)金援助計(jì)劃的政府官員在未事先通知并舉行聽證會(huì)的情況下終止救濟(jì)金的發(fā)放是涉及裁決重要權(quán)利的行為，福利接受者有權(quán)要求正當(dāng)法律程序的保護(hù)。

其二，因政府不適當(dāng)履行義務(wù)而向權(quán)利人提供的司法救濟(jì)。具有代表性的如南非Grootboom案、印度PUCL案。Grootboom案中，法院認(rèn)為兒童及其父母有權(quán)依據(jù)《南非憲法》規(guī)定獲得適當(dāng)住房，而政府并沒有在其可獲得的資源條件下，為開普地區(qū)處于困境的人提供合理的支持，因而必須在限期內(nèi)為該原告提供基本服務(wù)，保障其住房需求。PUCL案中，法院認(rèn)為政府現(xiàn)有的執(zhí)行和分配食物的計(jì)劃存在體制性的缺陷，應(yīng)當(dāng)實(shí)施恰當(dāng)合理的計(jì)劃使處于貧困線以下的人免受生存威脅。

其三，因不公平的財(cái)政制度安排而向權(quán)利人提供的司法救濟(jì)。具有代表性的是美國(guó)教育財(cái)政訴訟。美國(guó)的教育財(cái)政體制是一種分權(quán)型的基本格局，由于過(guò)度依賴地方單一稅種，導(dǎo)致教育資源的分配失衡，貧困地區(qū)因相對(duì)較低的財(cái)產(chǎn)稅收無(wú)法提供與富裕地區(qū)同等水平的教育服務(wù)，于是社會(huì)公眾提起教育財(cái)政訴訟，試圖通過(guò)司法干預(yù)迫使教育財(cái)政體制變遷。比如在1971年的加州塞朗諾案中，法院認(rèn)為僅僅依靠財(cái)產(chǎn)稅的加州學(xué)校財(cái)政體制，使生均經(jīng)費(fèi)在加州學(xué)區(qū)間分布不公平，違反了聯(lián)邦憲法第十四修正案和州憲法關(guān)于平等保護(hù)的條款，從而判決加州教育財(cái)政體制違憲。

（四）收縮民生財(cái)政的權(quán)利保障

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家啟動(dòng)了一系列法制變革，降低民生支出，收縮權(quán)利保障的程度和范圍。主要表現(xiàn)為：弱化權(quán)利觀念，轉(zhuǎn)變權(quán)利保護(hù)重心，實(shí)施稅制改革，改變支出方式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡，降低福利支出，司法尊重立法安排。

三、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路面臨的質(zhì)疑與回應(yīng)

（一）關(guān)于權(quán)利依據(jù)的模糊性問(wèn)題

如何在立法文件中清晰準(zhǔn)確地界定民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)，這是實(shí)踐中面臨的首要難題。從既有的規(guī)定來(lái)看，大都是立足于抽象的憲法層面，運(yùn)用“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等字眼來(lái)表達(dá)對(duì)于權(quán)利保障的價(jià)值判斷，而對(duì)于義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及具體履行方式等內(nèi)容并不做具體規(guī)定，權(quán)利主體也不能直接訴諸特定的司法程序機(jī)制尋求權(quán)利救濟(jì)，由此產(chǎn)生了權(quán)利依據(jù)的模糊性問(wèn)題，這種狀況無(wú)疑會(huì)折損權(quán)利概念隱含的實(shí)效意義，使之變成僅具有理想色彩的抽象符號(hào)。

解決權(quán)利依據(jù)的模糊性問(wèn)題應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域的立法明確規(guī)定權(quán)利的內(nèi)容和財(cái)政保障方式，一是由民生財(cái)政支出領(lǐng)域的立法（如就業(yè)促進(jìn)法、社會(huì)保障法、教育法等）對(duì)特定的權(quán)利內(nèi)容（比如就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán)）及財(cái)政保障的基本原則進(jìn)行規(guī)定；二是由規(guī)范民生財(cái)政收支活動(dòng)的法律（如預(yù)算法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法）就財(cái)政促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本手段——財(cái)政支出的比例、方向、方式、法律責(zé)任等做出具體規(guī)定，使民生財(cái)政的實(shí)施能夠建立在內(nèi)容明晰的權(quán)責(zé)基礎(chǔ)之上。其次，訴諸于司法程序使權(quán)利內(nèi)容在個(gè)案審判中得以明晰化。在建立違憲審查程序的前提下，可以將憲法規(guī)定的關(guān)乎民生的基本權(quán)利納入司法救濟(jì)渠道，通過(guò)要求相關(guān)主體履行義務(wù)或承擔(dān)責(zé)任的方式對(duì)特定權(quán)利內(nèi)容加以明確。就我國(guó)現(xiàn)有制度框架而言，建構(gòu)違憲審查程序的現(xiàn)實(shí)條件尚不具備，更具有操作性的途徑是利用并完善行政訴訟機(jī)制，通過(guò)確定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與責(zé)任使抽象的權(quán)利具體化。

（二）關(guān)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度的有限性問(wèn)題

民生財(cái)政實(shí)踐中之所以降低對(duì)就業(yè)權(quán)、救助權(quán)、教育權(quán)等保護(hù)的程度甚至取消權(quán)利概念，一個(gè)很重要的原因還在于認(rèn)為賦予上述權(quán)利后會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人不切實(shí)際的“漫天要價(jià)”，比如向政府部門申訴或者向法院起訴要求政府即刻提供住房或工作，這會(huì)對(duì)稀缺性約束下的財(cái)政資源配置產(chǎn)生巨大壓力，也會(huì)對(duì)不同權(quán)力部門固有的職責(zé)定位構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即使規(guī)定了權(quán)利，權(quán)利的賦予與具體利益的享有也并不必然具有對(duì)應(yīng)性。那么，是不是在民生財(cái)政的實(shí)施過(guò)程中就不宜強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的權(quán)利了呢？

首先，權(quán)利——無(wú)論是上述新型權(quán)利還是傳統(tǒng)權(quán)利，都面臨財(cái)政資源稀缺性的制約，因而都存在實(shí)現(xiàn)的限度。從權(quán)利保護(hù)都需要耗費(fèi)公共成本的角度來(lái)看，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，并且受制于資源的稀缺性，所有權(quán)利都不是絕對(duì)性的，都只能獲得相對(duì)的保護(hù)。不能因新型權(quán)利的相對(duì)性就否定賦予權(quán)利的必要性。其次，新型權(quán)利相對(duì)于傳統(tǒng)的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，對(duì)資源的稀缺性更敏感、對(duì)財(cái)政的依賴程度更強(qiáng)、要求財(cái)政給付的訴求比排斥國(guó)家干預(yù)的訴求更強(qiáng)烈。因此，資源的配置有一個(gè)優(yōu)先性問(wèn)題。民生財(cái)政作為解決這一優(yōu)先性安排的總體性措施，體現(xiàn)了在資源配置上向社會(huì)保障、教育、就業(yè)等領(lǐng)域優(yōu)先支出的政策考量，而強(qiáng)化這種支出的權(quán)利依據(jù)有助于將這種政策措施上升為具有約束力的制度安排。再次，作為民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)并不旨在提供具體的結(jié)果保障，它的意義在于：整體賦權(quán)，無(wú)論個(gè)體自身的資源稟賦有何差異，其基于公民資格的身份都應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利；機(jī)會(huì)均等，權(quán)利重在確保社會(huì)成員獲得有尊嚴(yán)的生活的平等機(jī)會(huì)，而非重在解決住房或崗位的實(shí)際擁有問(wèn)題；權(quán)力約束，促使公共權(quán)力部門對(duì)于民生保障擔(dān)負(fù)法定義務(wù)或責(zé)任，使民生保障不再停留于道德或政策層面。

（三）關(guān)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的價(jià)值沖突問(wèn)題

民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路遭遇的第三個(gè)障礙是認(rèn)為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有悖于自由。在自由主義傳統(tǒng)觀念看來(lái)，新型權(quán)利的產(chǎn)生難以對(duì)應(yīng)自由價(jià)值觀，而往往是推行某種家長(zhǎng)式統(tǒng)治的結(jié)果；權(quán)利的實(shí)施還產(chǎn)生了福利依賴，淡化了個(gè)人責(zé)任的觀念；同時(shí)導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張而不受控制，最終危及個(gè)人自由。

但是，該種權(quán)利與自由并非是一對(duì)完全矛盾的概念，阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為自由是“人們能夠過(guò)有理由珍視的那種生活的可行能力”，評(píng)價(jià)自由的標(biāo)準(zhǔn)并不在于是否免于政府的干預(yù)，而在于個(gè)人是否擁有過(guò)自己希望實(shí)現(xiàn)的生活狀態(tài)、獲得自我發(fā)展的能力。醫(yī)療保健、公共教育、就業(yè)保障等政府干預(yù)的匱乏并不代表個(gè)人的自由，恰恰說(shuō)明自由實(shí)際處于嚴(yán)重限制的狀態(tài)。因此相關(guān)領(lǐng)域權(quán)利的存在不僅不會(huì)與自由沖突，相反是實(shí)現(xiàn)自由不可或缺的條件。當(dāng)然，如何避免權(quán)利實(shí)施中可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是在完善民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的。

（四）關(guān)于權(quán)利引發(fā)的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題

質(zhì)疑民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的第四個(gè)方面的原因是基于財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮，認(rèn)為民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路會(huì)讓政府不堪重負(fù)，如果淡化乃至取消權(quán)利觀念有助于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于權(quán)利意味著對(duì)義務(wù)履行方的約束力，而義務(wù)履行的主要方式是財(cái)政支出，因此民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路會(huì)帶來(lái)財(cái)政支出的穩(wěn)定性、持續(xù)性，無(wú)論經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入狀況如何，不得隨意改變財(cái)政支出的方向及額度，由此就容易產(chǎn)生財(cái)政收支矛盾。但是，權(quán)利問(wèn)題并不是加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的根本癥結(jié)。首先，要求財(cái)政給付并不等同于財(cái)政必須直接、立即支出，在權(quán)利訴求與財(cái)政支出之間是存在諸如稅收激勵(lì)而非直接支出等若干“緩沖”機(jī)制的，可以避免因“直達(dá)”帶來(lái)財(cái)政不堪重負(fù)的問(wèn)題。其次，財(cái)政負(fù)擔(dān)的形成有多種原因，即使維持乃至降低民生支出的水平，在經(jīng)濟(jì)不景氣、財(cái)政歉收或者其他支出大幅提高的背景下，仍有可能面臨財(cái)政入不敷出的情況。再次，以淡化或取消權(quán)利來(lái)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法還會(huì)面臨社會(huì)的壓力，甚至可能危及社會(huì)秩序穩(wěn)定，因此，有關(guān)權(quán)利的制度安排應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎調(diào)整。最后，專注于權(quán)利問(wèn)題解決財(cái)政負(fù)擔(dān)容易掩蓋政府財(cái)政權(quán)力過(guò)大的根本問(wèn)題。如果取消權(quán)利，但采取盲目擴(kuò)張政府職能甚至不切實(shí)際地追求政績(jī)的方法實(shí)施民生財(cái)政可能導(dǎo)致更沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。產(chǎn)生弊端的根由往往不是權(quán)利過(guò)大而在于權(quán)力過(guò)大；在民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇上，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于要不要賦予權(quán)利，而是如何在約束政府的前提下使政府的支出更加有效。

（五）關(guān)于權(quán)利的不可訴性問(wèn)題

質(zhì)疑就業(yè)權(quán)等新型權(quán)利具有可訴性的原因主要有：（1）權(quán)利的有關(guān)規(guī)定欠缺有效的法律后果要素，使司法機(jī)關(guān)難以進(jìn)行合法性判斷并追究有關(guān)主體的法律責(zé)任；（2）對(duì)權(quán)利的保護(hù)涉及政策取舍的價(jià)值判斷，該問(wèn)題屬于立法機(jī)關(guān)決策裁量的范圍，司法機(jī)關(guān)一般對(duì)此保持謹(jǐn)慎克制的態(tài)度；（3）對(duì)權(quán)利的保護(hù)依賴于大量專業(yè)技術(shù)知識(shí)對(duì)事實(shí)進(jìn)行查明，司法機(jī)關(guān)難以勝任；（4）對(duì)權(quán)利的保護(hù)依托一定的訴訟程序機(jī)制，如果相關(guān)程序機(jī)制缺位，那么權(quán)利保護(hù)的運(yùn)作基礎(chǔ)就不存在。

權(quán)利的不可訴對(duì)于發(fā)展民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路的確存在消極影響。因?yàn)槿狈λ痉ǖ闹萍s與平衡，對(duì)權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題就幾乎等同于立法機(jī)關(guān)的政策裁量乃至進(jìn)一步演化為預(yù)算編制中的技術(shù)操作問(wèn)題，而在預(yù)算編制中政府又起到實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)地位，立法對(duì)預(yù)算的控制處于弱化甚至虛化的境地，最終個(gè)體的關(guān)乎民生的權(quán)利幾乎完全由政府部門的財(cái)政權(quán)力操縱決定。因此，在缺乏有效制約力量前提下發(fā)展權(quán)利進(jìn)路，不僅背離了權(quán)利進(jìn)路旨在克服民生財(cái)政各種實(shí)踐弊端的初衷，而且最終變相擴(kuò)大了政府的財(cái)政權(quán)力，不利于權(quán)利的保護(hù)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行分析：第一，對(duì)新型權(quán)利是否可訴不能做出一致、整體的判斷。司法介入的程度取決于立法的規(guī)定、司法自身的能動(dòng)性、權(quán)利保障的傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求乃至各種政治力量的博弈，因而司法的態(tài)度往往是變動(dòng)不居的。第二，司法介入的方式可以多元化。司法可以避開可能產(chǎn)生較大爭(zhēng)議的政策裁量問(wèn)題，而僅在抽象的層面上表明保護(hù)權(quán)利的一般立場(chǎng)；司法可以避開就政府的不作為做出直接判定，而就政府剝奪既得利益的作為要求其糾正；司法還可以避開財(cái)政資源配置是否妥當(dāng)?shù)膶?shí)體性判斷，而著重解決財(cái)政資源配置中程序是否公開透明、相關(guān)信息是否及時(shí)充分披露等問(wèn)題。第三，已經(jīng)存在的不可訴問(wèn)題并不是完全無(wú)法逾越的障礙。比如因立法規(guī)范不明確或程序機(jī)制缺位而導(dǎo)致的不可訴性是可以通過(guò)完善立法或建立相關(guān)程序機(jī)制予以解決的。第四，司法之外的其他替代力量可以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的空缺。

四、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的重構(gòu)

（一）以定位準(zhǔn)確的新型權(quán)利為實(shí)施依據(jù)

對(duì)這里新型權(quán)利的理解應(yīng)當(dāng)是：權(quán)利的主體限于個(gè)體，因此該權(quán)利屬于人權(quán)的組成部分，與傳統(tǒng)人權(quán)在主體上是一致的；權(quán)利設(shè)置的目的在于解決人的生存發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這與傳統(tǒng)人權(quán)旨在解放個(gè)體自由的抽象意蘊(yùn)有所區(qū)別；權(quán)利內(nèi)容是個(gè)體要求獲得與生存及發(fā)展相關(guān)的物質(zhì)幫助或社會(huì)服務(wù)的利益，包括社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等，該權(quán)利內(nèi)容具有動(dòng)態(tài)性、多樣性、地域性，與一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，這與傳統(tǒng)人權(quán)的靜態(tài)性、單一性及普遍性的特性形成對(duì)照；權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式表現(xiàn)在相對(duì)于傳統(tǒng)的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)財(cái)政有更強(qiáng)的依賴，但不宜將該權(quán)利定位于積極權(quán)利，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式可以多元，既包括財(cái)政直接的轉(zhuǎn)移支付，也包括其他間接的手段。

（二）注重平衡個(gè)體權(quán)利與政府財(cái)政權(quán)力的關(guān)系

權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)有賴于財(cái)政對(duì)稀缺資源的配置，資源配置本身是依托于政府財(cái)政權(quán)力而進(jìn)行的，權(quán)利對(duì)財(cái)政的依賴程度越深，政府財(cái)政權(quán)力行使空間越大，權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的可能性就越大，對(duì)權(quán)利的保障反而無(wú)益。因此，實(shí)施民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)注重平衡個(gè)體權(quán)利與政府財(cái)政權(quán)力之間的關(guān)系，既不能因強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利保護(hù)而忽視政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張的問(wèn)題，亦不能因注重政府權(quán)力控制而導(dǎo)致其喪失保障民生所需的財(cái)政能力問(wèn)題，同時(shí)還要克服權(quán)利保護(hù)的絕對(duì)化、片面化的誤區(qū)，防止權(quán)利濫用。有必要將政府財(cái)政權(quán)力控制在為個(gè)體提供如最低生活保障、義務(wù)教育、保障性住房、基本醫(yī)療等最基本和必需的資源以及確保權(quán)利依法行使上，同時(shí)通過(guò)選擇減稅而非增支，選擇市場(chǎng)化的支出方式而降低轉(zhuǎn)移支付性支出的比例，選擇降低支出數(shù)量同時(shí)提高支出績(jī)效，選擇結(jié)果與過(guò)程并重，確保政府財(cái)政權(quán)力在受到約束的情況下為個(gè)體權(quán)利提供更好的保障。

（三）構(gòu)建確保權(quán)利實(shí)現(xiàn)的多種法律機(jī)制

1.多層次的政府義務(wù)機(jī)制。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不是僅與某種特定的政府義務(wù)相對(duì)應(yīng)。民生財(cái)政除了應(yīng)當(dāng)積極謀求公共資源在相關(guān)主體間的公平分配以實(shí)現(xiàn)權(quán)利之外，還須對(duì)權(quán)利保持謹(jǐn)慎克制與尊重保護(hù)的態(tài)度，包括不擅自變更、減損甚至剝奪個(gè)體的權(quán)利資格及其已經(jīng)獲得的利益；制止他人對(duì)權(quán)利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生妨礙或危害的行為；為權(quán)利主體提供民主透明的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境，包括為其提供參與財(cái)政決策的機(jī)會(huì)。

2.多元主體的參與供給機(jī)制。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并不與政府義務(wù)完全對(duì)應(yīng)，而是可以借助多種主體及多種方式。其一，政府采購(gòu)，比如政府向?qū)ｉT的職業(yè)培訓(xùn)或繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)購(gòu)買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)；其二，提供財(cái)政激勵(lì)，比如政府為符合政策導(dǎo)向的企業(yè)或非政府組織提供稅收減免激勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)、財(cái)政擔(dān)保激勵(lì)等；其三，提供票證，比如政府向社會(huì)公眾提供享受相關(guān)服務(wù)的支付票證，持有者可在指定范圍內(nèi)自由選擇一定服務(wù)機(jī)構(gòu)并用票證上的資金支付相應(yīng)費(fèi)用。

3.富有實(shí)效性的效果評(píng)價(jià)與激勵(lì)約束機(jī)制。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能僅僅注重財(cái)政支出的增加，還應(yīng)注重既有支出的效果評(píng)價(jià)與激勵(lì)約束，完善績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系與方法體系，賦予社會(huì)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)約束功能。

（四）提供權(quán)利救濟(jì)的多種保障機(jī)制

實(shí)施民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用司法的力量及司法之外的替代機(jī)制，為權(quán)利提供多種救濟(jì)方式。其一，宣示一種人權(quán)價(jià)值。法院可以通過(guò)宣示人權(quán)價(jià)

值表明對(duì)權(quán)利的基本態(tài)度，在立法規(guī)定尚付闕如或者并不明確的情況下，司法的介入在一定程度上可以起到統(tǒng)一思想觀念、明確價(jià)值取向的作用。其二，實(shí)施合法性審查。法院對(duì)于政府是否履行權(quán)利的尊重保護(hù)層次的義務(wù)可以進(jìn)行合法性審查。其三，實(shí)施合理性審查。法院可以對(duì)現(xiàn)有的政府分配資源的措施做出合理性判斷，比如采取的措施是否全面協(xié)調(diào)、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在資源配置的優(yōu)先性安排中考慮了最急迫的需求、是否滿足了社會(huì)公眾對(duì)于資源分配過(guò)程的民主透明的期待等。其四，確定立法裁量的邊界。法院可以對(duì)當(dāng)事人提出的合理的政策請(qǐng)求權(quán)做出回應(yīng)，要求立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)在其可利用的資源范圍內(nèi)制定合理的立法或采取其他措施。這就意味著盡管權(quán)利受制于資源的有限性有一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，不可能向法院主張要求即刻獲得某種利益，但是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而采取的措施卻是應(yīng)當(dāng)即刻付諸實(shí)施的，政府不得無(wú)限期延遲其福利供給的義務(wù)。立法裁量的邊界僅僅在于考慮既有資源規(guī)模條件下如何安排資源分配的優(yōu)先順序以及在分配方案之間進(jìn)行權(quán)衡比較并最終確定措施的具體內(nèi)容。其五，發(fā)展非訴訟的替代解決機(jī)制。權(quán)利的救濟(jì)不一定都要納入司法渠道予以解決，可以借助行政申訴、勞動(dòng)仲裁、信訪等非訴訟方式依法進(jìn)行。

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