農(nóng)民分化、地權(quán)訴求與農(nóng)村土地制度設(shè)計

劉 濤

（鄭州市社會科學(xué)院，鄭州 450015）

土地變革歷來是農(nóng)村發(fā)展過程中不可回避的內(nèi)容，更是影響農(nóng)村發(fā)展的根本性問題，其中地權(quán)又是土地制度變革中的核心問題。所謂農(nóng)民地權(quán)，就是農(nóng)民對農(nóng)地享有的權(quán)利。一般來講，地權(quán)指的是土地所有權(quán)。目前，相關(guān)研究和討論主要圍繞土地所有權(quán)展開，一些研究者認(rèn)為“土地集體所有”概念非常模糊，農(nóng)民沒有完全的土地所有權(quán)，就容易受到權(quán)力的侵害而導(dǎo)致農(nóng)民地權(quán)受損，因此應(yīng)該給予農(nóng)民更大的地權(quán)，或者說實行農(nóng)村土地所有權(quán)的私有。那么，是否所有農(nóng)民都需要完整的地權(quán)？更大的地權(quán)是否可以保護多數(shù)農(nóng)民的利益，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供便利呢？從中國一般農(nóng)業(yè)型村莊的實際出發(fā)，發(fā)現(xiàn)事實并非如此，這源于相關(guān)結(jié)論多是基于個案村莊或部分農(nóng)民群體得出，缺少了對農(nóng)民類型的考慮及其利益訴求差異化的研究，形成的政策也就會與現(xiàn)實存在差異。本研究采取區(qū)域比較的視角，放棄在抽象層面對土地權(quán)利問題的討論，在對不同地域農(nóng)民及不同類型農(nóng)民劃分的基礎(chǔ)上，深入到土地制度運作的具體語境與處境中把握農(nóng)民的差異化地權(quán)訴求，進而對農(nóng)村土地制度的設(shè)計進行探討和定位。

一、經(jīng)濟區(qū)域的差異及地權(quán)訴求

當(dāng)前對農(nóng)民的研究缺少類型學(xué)意義上的劃分，以至于對土地問題的討論容易以偏概全，以少數(shù)農(nóng)民的利益訴求涵蓋大多數(shù)大田農(nóng)民的實際訴求。賀雪峰從農(nóng)民所處的經(jīng)濟區(qū)域角度介入，認(rèn)為可以將農(nóng)民劃分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民和一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)民（或大田農(nóng)民）。前者主要是沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民，后者主要是種植糧食這種大田作物的內(nèi)地農(nóng)民。目前，關(guān)于農(nóng)民地權(quán)的爭論和政策設(shè)計過于強調(diào)城郊和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的地權(quán)訴求，忽視了多數(shù)大田農(nóng)民的實際訴求，以至于在政策設(shè)計中出現(xiàn)了一些問題。要做出正確的政策設(shè)計，首先要理解這兩種不同類型農(nóng)民的利益訴求，這就需要對沿海及發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的狀況與一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)機會、收入結(jié)構(gòu)等方面的狀況及差異進行比較。

與一般農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民相比，城郊與沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民所處的區(qū)域位置較為有利，他們可以較為方便地獲得各種就業(yè)機會，他們的工作多為輕松的服務(wù)類或管理類工作，很少從事高強度的體力性勞動。工作地點離家較近，因此有著完整的家庭生活和舒適的生活環(huán)境。這些地區(qū)的農(nóng)民在付出同樣勞動條件的前提下，可以有較高的收入和更高的保障。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)民多會去大城市和沿海地區(qū)務(wù)工，他們沒有區(qū)位優(yōu)勢，在城市的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有限，進城后難以獲得穩(wěn)定的工作機會，隨時會成為經(jīng)濟危機的犧牲品，而且由于外出務(wù)工會造成家庭結(jié)構(gòu)的殘缺，使得生產(chǎn)和家庭生活分離，帶來留守問題，他們的生活狀態(tài)與城郊與沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民差距較大。

兩類不同農(nóng)民就業(yè)機會的差異也影響著收入結(jié)構(gòu)。城郊村和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民收入頗為豐厚，主要由三部分構(gòu)成：一是就地務(wù)工、經(jīng)商帶來的收入；二是房租收入；三是土地補償。這些地區(qū)的農(nóng)民能夠獲得集體收入的分紅，且他們的土地可以方便地種植高效經(jīng)濟作物就地銷售。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)民收入來源渠道狹窄，一般由務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩部分組成。從收入最大化的角度考慮，年輕夫妻舉家外出務(wù)工，年老父母在家務(wù)農(nóng)和從事簡單的副業(yè)，一年收入也就3-4萬元。比較兩類農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，即使務(wù)工收入持平，但是一般農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民從土地上獲得的收入非常少，如果加上勞動投入有時甚至收不低支。而城郊和發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民所獲得的收入中，僅房租就遠(yuǎn)超過普通農(nóng)民的全年收入。

通過就業(yè)機會及收入結(jié)構(gòu)的差別分析，可以看出“擴大地權(quán)”并不是兩類農(nóng)民的共識，對于占5%的城郊和發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民而言，他們可以較為容易地獲得就業(yè)及經(jīng)商機會，因此得到與城市居民等同的社會保障條件，他們迫切需要完全的土地所有權(quán)。一旦獲得完全的土地所有權(quán)，他們就可以通過房屋出租獲得收益，以土地非農(nóng)使用獲得巨大的級差收益，而且有了拆遷談判中的本錢，可以無底線地索取賠償，因此這些地區(qū)的農(nóng)民普遍盼望耕地盡早被“征用”，并為此早作準(zhǔn)備，加緊違章房屋的建設(shè)，以在拆遷中獲得更多賠償。正是由于獨特的地理位置所帶來的級差土地收益，讓這些地區(qū)的土地糾紛和由此引發(fā)的上訪事件頻發(fā)，并使得一些研究者提出“土地糾紛成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題”，由此才會容易形成只有給予農(nóng)民更大的土地權(quán)利才能夠真正維護農(nóng)民利益的結(jié)論。這些地區(qū)的農(nóng)民確實要求更為完整和徹底的土地權(quán)利，以分得土地非農(nóng)使用產(chǎn)生的級差收益，但是這部分農(nóng)民僅占到5%，雖然其所引發(fā)的群體性事件占據(jù)全國總量的50%以上，且發(fā)生烈性沖突的可能遠(yuǎn)高于一般農(nóng)村，但是如果過于突出這5%農(nóng)民的利益表達，往往遮掩了多數(shù)農(nóng)民的訴求，問題的放大也致使95%大田農(nóng)民的真正需要被忽略。

大田農(nóng)民目前的生存狀態(tài)決定了他們需要的不是現(xiàn)代意義上“清晰”的所有權(quán)，而是與地權(quán)利益密切相關(guān)的各種制度的完善，或者說如何更為方便地生產(chǎn)與生活。對于占95%的大田農(nóng)民而言，他們不能像城郊村和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民一樣較為容易地獲得穩(wěn)定工作，享有與城市居民一樣的社會保障，他們只是城市的過客，回到家鄉(xiāng)是他們的最終選擇。因此，土地成為他們維持溫飽的基本保障，通過擴大地權(quán)的方式來實現(xiàn)小康生活，根本不可實現(xiàn)，相反還容易帶來負(fù)面效果，因為擴大地權(quán)會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，降低農(nóng)民本來就不多的收入。而在農(nóng)村社會中，即使部分農(nóng)民上訪是因為生產(chǎn)及生活中的不便而產(chǎn)生的，但大多數(shù)農(nóng)民并不是因為土地權(quán)力過小而選擇上訪。

徹底的土地所有權(quán)還會給大田農(nóng)民帶來問題。從農(nóng)村的基本生產(chǎn)情況出發(fā)，給農(nóng)民徹底的土地所有權(quán)難以提高土地產(chǎn)出效益，而且會嚴(yán)重弱化村社集體的統(tǒng)籌能力，導(dǎo)致農(nóng)民公共品供給出現(xiàn)問題。取消農(nóng)業(yè)稅后，村一級缺乏建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資源，加上土地承包期不斷延長，“增人不增地、減人不減地”成為基本的規(guī)范，村級組織基本喪失了治理村莊的能力。在水利設(shè)施建設(shè)中，籌資籌勞制度因為少數(shù)農(nóng)民的不配合而無法付諸實施，從而導(dǎo)致農(nóng)田減產(chǎn)，以至于多數(shù)農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害。在2011年調(diào)查的荊門農(nóng)村，由于村集體治理能力弱化及市場化管理的高成本，導(dǎo)致大型水利缺乏管理主體，常年失修而無法使用，村民展開了一場打井灌溉的惡性競爭，本來農(nóng)戶每年交20元就可以輕松完成灌溉的事情，現(xiàn)在需要花上千甚至上萬元打井灌溉。面對這一困境，目前一種觀點認(rèn)為，這主要是土地所有權(quán)不明確所致，由于農(nóng)民缺少有效利用土地的可能性，以至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題不斷，因此必須明確地權(quán)所屬，并推動土地進入市場，依靠市場資本來利用土地，并有效組織農(nóng)民。城郊土地可以利用資本開發(fā)，并讓農(nóng)民獲得較高收益，但是大田農(nóng)民的土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者說主要是用來種植糧食，而一旦資本進入，資本也不會在無利可圖的情況下為公共性強的農(nóng)田水利提供支持，為謀取更大的效益，基本不會種植大田作物，而是想方設(shè)法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這樣農(nóng)村會因為資本介入而陷入更大的困境。

城郊農(nóng)民的地權(quán)訴求背后的影響因素與大田農(nóng)民有著非常明顯的差異，城郊和沿海地區(qū)的農(nóng)民需要完整的地權(quán)，或者說需要徹底的土地所有權(quán)，以便于從土地中謀取暴利。而大田農(nóng)民把土地作為基本的生存保障，他們需要生產(chǎn)的便利條件，以降低生產(chǎn)成本，提高土地產(chǎn)出率，而更大的地權(quán)會帶來相反的效果。不同類型的農(nóng)民對地權(quán)需求的程度存在差異，而農(nóng)村土地的政策設(shè)計是以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全為基礎(chǔ)的，因此農(nóng)村土地制度設(shè)計應(yīng)該區(qū)別對待兩類農(nóng)民，更加注重大田農(nóng)民生產(chǎn)與生活的便利，以真正實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的穩(wěn)定，保護好大田農(nóng)民的利益。

二、一般農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民分化及地權(quán)訴求

隨著村莊邊界的擴展和勞動力流動的加速，市場、傳媒、法治等外來因素對鄉(xiāng)村社會形成了極大沖擊，中國鄉(xiāng)村在治理模式、社會基礎(chǔ)、倫理文化等方面發(fā)生了前所未有的巨變，在一般農(nóng)業(yè)型村莊，農(nóng)民內(nèi)部也發(fā)生了較大分化。一般農(nóng)業(yè)型村莊內(nèi)部有部分農(nóng)民也有土地所有權(quán)的要求，但是他們已經(jīng)不是真正意義上的農(nóng)民，他們已經(jīng)或者即將離開土地。這部分不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶為何要土地所有權(quán)？土地權(quán)利的索要將會給真正的耕者帶來什么影響呢？要理解這一問題，就需要對一般農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民類型及其利益訴求進行辨析。賀雪峰根據(jù)農(nóng)戶的收入來源、從業(yè)性質(zhì)及其對土地的態(tài)度，把農(nóng)戶分為純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和非農(nóng)戶三種類型。純農(nóng)戶家庭收入幾乎完全來自農(nóng)業(yè)，家庭中沒有人外出務(wù)工經(jīng)商。兼業(yè)戶家庭中有人在家耕種土地，同時又有人在外務(wù)工經(jīng)商，根據(jù)收入比重，又可以分為以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的兩類兼業(yè)戶。非農(nóng)戶是完全脫離農(nóng)業(yè)進城，在城市務(wù)工經(jīng)商維持生活，并且獲得城市戶口的農(nóng)戶，按照在城市的生存質(zhì)量，又可分為進城戶和半進城戶。非農(nóng)戶和部分兼業(yè)戶對地權(quán)訴求的程度較為強烈，因為“永佃”的權(quán)利可以讓這些農(nóng)戶成為不在村的地主。非農(nóng)戶和部分兼業(yè)戶不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻可以憑借土地的所有權(quán)獲得收益。他們會將土地“流轉(zhuǎn)”給在村的農(nóng)民耕種，并從中獲取租金，或者選擇閑置，以期待獲得更高收益的機會。

農(nóng)民內(nèi)部的分化形成了對待土地的不同態(tài)度，折射出了兩種類型農(nóng)民生存理念上的根本差異。一種是通過土地來解決溫飽，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。這部分農(nóng)民由于各種原因很難脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須通過耕作維持穩(wěn)定的生活；一種是可以從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出去，在城市務(wù)工、經(jīng)商來獲得穩(wěn)定收入的農(nóng)民。第二種農(nóng)民其實并不指望土地帶來的收入，他們實質(zhì)是把土地轉(zhuǎn)租給真正種地的農(nóng)民來收取地租，并期望有機會在與政府的博弈中變現(xiàn)土地，以換取更大的收益。這種差異化期待和穩(wěn)固的土地經(jīng)營權(quán)導(dǎo)致農(nóng)村政治生態(tài)發(fā)生了變化，形成了一種在城的強勢農(nóng)民對在村弱勢農(nóng)民的掠奪格局，在村農(nóng)戶成為進城農(nóng)戶的“佃戶”。在村農(nóng)民為在城農(nóng)戶提供租金，使城市生活的穩(wěn)定有了保證，而這些在城農(nóng)戶本來就非常富裕，而且有著穩(wěn)定工作，或享受著城市的社會保障。一旦土地私有，農(nóng)村這種強弱之間的關(guān)系會日益明顯，導(dǎo)致農(nóng)村資源不斷外流而走向衰敗。

除進城的強勢農(nóng)戶對在村弱勢農(nóng)戶的剝奪問題外，地權(quán)私有容易出現(xiàn)永久性失地的情況，讓在村弱勢農(nóng)民失去最后的生存保障。尤其是隨著城市消費理念的沖擊，一些農(nóng)戶容易賣出土地而進城，而當(dāng)前的農(nóng)地難以賣出高價，如果沒有好的機會他們很難在城市生存下來，他們完全變現(xiàn)地權(quán)，將會喪失在農(nóng)村的最后保障，難以再返回農(nóng)村，他們就可能不得不忍受比農(nóng)村生活更加不體面和無尊嚴(yán)的城市貧民窟生活。從農(nóng)村實際來看，變現(xiàn)地權(quán)對兩類農(nóng)戶沖擊最大，一類是貧困戶。這里所指的貧困戶多是農(nóng)村中的弱勢群體，他們由于身體等方面的原因，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠土地維持生活，如果土地產(chǎn)權(quán)私有，一旦遇到大的疾病就可能變現(xiàn)地權(quán)，也因此會失去最后的保障，這對于貧困戶來說是致命的打擊。第二類是年輕的兼業(yè)戶。農(nóng)村中年輕的兼業(yè)戶變現(xiàn)地權(quán)的可能性較大，因為他們目前有著超出一般農(nóng)戶的收入，有著相對舒適的生活，對城市生活有著期望和幻想。但是他們賣地進城后并不一定獲得穩(wěn)定的工作，并不一定可以支付城市高昂的生活開支，一旦失業(yè)或遭遇疾病時，他們很容易陷入困境甚至?xí)ダ硇裕蔀槲＜吧鐣€(wěn)定的因素。

通過分析發(fā)現(xiàn)，更大的土地權(quán)利僅對農(nóng)村中的非耕者有利，他們脫離村莊卻仍然可以從村莊中抽取資源。他們之所以能夠保持土地的所有，主要是目前的土地政策所致?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地承包三十年不變，在三十年期限之內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”原則，1993年，該原則在全國范圍推廣，將來可能被延長到七十年，甚至最終成為“永佃權(quán)”。這種制度讓土地使用權(quán)中賦予了更多的土地所有權(quán)內(nèi)容，農(nóng)民也逐漸從實質(zhì)層面上獲得了農(nóng)地的所有權(quán)。這種土地制度也帶來了更多的社會問題，以貴州湄潭為例，劉燕舞在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因為土地不能再調(diào)整，湄潭一些村莊近1/5的村民沒有土地，個別村民組內(nèi)有一半左右的人口失去土地，而全家遷入城市并且有著穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)戶仍然占有土地。這種土地制度安排客觀上造成了兩個消極的后果，其一是農(nóng)村內(nèi)部土地分化明顯，少數(shù)人擁有較多耕地，而1980年以后出生的農(nóng)民則基本成為失地農(nóng)民；其二是農(nóng)村出現(xiàn)了大量脫離村莊但卻繼續(xù)擁有村莊土地的滑稽人口?？梢灶A(yù)測的是，隨著土地的利益越來越明顯且重要后，失地農(nóng)民要求調(diào)整土地以及由此造成的沖突和不穩(wěn)定因素必然會越來越多。

從當(dāng)前的制度來看，取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家不僅不再向農(nóng)戶收取稅費，而且給予各種補貼，農(nóng)戶對土地上種植作物的選擇性增強，有著絕對的權(quán)利來管治自己的土地，并可以從市場上獲得完全歸屬于自己的收益。由此而言，農(nóng)民種植的自由則完全取決于土地使用權(quán)，更大的土地權(quán)利對純農(nóng)戶而言并無實質(zhì)意義。而分田到戶以來的農(nóng)地制度讓土地基本保持了使用權(quán)的相對穩(wěn)定，多數(shù)村莊雖然沒有進行大規(guī)模的土地調(diào)整，卻經(jīng)常進行小范圍的調(diào)整，即隨人口變動的“增減模式”，這種小調(diào)整不僅解決了增加人口的生存問題，而且方便了村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滿足了95%大田農(nóng)民的生產(chǎn)和生存需求。穩(wěn)定的地權(quán)雖然加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，卻使得土地調(diào)整日益變得不可能，土地耕作細(xì)碎化、分散化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本極高，因此對于土地的耕者來說，徹底的土地所有權(quán)不一定有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在中國鄉(xiāng)村復(fù)雜現(xiàn)實的圖景中，通過單一的產(chǎn)權(quán)改革來理清復(fù)雜的發(fā)展訴求，會導(dǎo)致更為復(fù)雜的社會問題出現(xiàn)。通過一般農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民分化及其實際需求的考察，已經(jīng)讓我們認(rèn)識到地權(quán)的私有及利益的變現(xiàn)維護的是少數(shù)強勢農(nóng)戶的利益，多數(shù)農(nóng)民的利益會受到損害。因此，我們在理論研究與政策設(shè)計時，不能以小范圍的局部試點來代替全局，要充分意識到微觀成功經(jīng)驗與整體結(jié)構(gòu)制約之間的關(guān)系，尤其是在中國仍有9億農(nóng)民的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，通過制度變革來全面復(fù)制個別村莊的微觀成功經(jīng)驗，需要謹(jǐn)慎進行。

三、有效的土地制度安排：前提與方向

在農(nóng)民出現(xiàn)了高度分化的基礎(chǔ)上，理解農(nóng)民的地權(quán)問題時，就不能夠用統(tǒng)一的“農(nóng)民”來代替所有農(nóng)民的利益訴求，也不能夠用所謂的“地權(quán)訴求”代替農(nóng)民的實際所需。一般農(nóng)業(yè)型村莊內(nèi)的普通農(nóng)民占到農(nóng)民群體的95%，這部分農(nóng)民的地權(quán)訴求與城郊和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民有著極大區(qū)別，他們真正需要的是方便的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及其表達權(quán)利，并不是給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不便的私有地權(quán)。因此，農(nóng)地制度設(shè)計也要從多數(shù)大田農(nóng)民的實際需求來設(shè)計，以為農(nóng)民提供方便的生產(chǎn)條件為基本原則，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，實現(xiàn)耕者有其田。我國農(nóng)村土地經(jīng)營一直實行以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基本制度，賦予了村社集體土地調(diào)整的權(quán)力，可以防止非耕者對土地的占有和對耕者的剝奪。但是隨著土地權(quán)屬的穩(wěn)定及村社集體統(tǒng)籌土地分配的能力弱化，導(dǎo)致耕者不能真正享受到土地的收益。為此，必須在堅持當(dāng)前基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地政策進行微調(diào)，讓耕者能夠享有土地帶來的收益。

清晰把握農(nóng)村土地制度調(diào)整的方向，必須明確兩個基本問題：一是立足于中國現(xiàn)代化發(fā)展的大局。因為在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢還難以提供充分的就業(yè)機會狀態(tài)下，9億農(nóng)民不可能短期內(nèi)進入城市，地權(quán)的私有將會導(dǎo)致失地農(nóng)民的增多，大量農(nóng)民會進入城市尋求生計，被迫進城帶來的可能是大規(guī)模的城市貧民窟，這會給中國現(xiàn)代化建設(shè)與社會穩(wěn)定帶來極大危害。因此，中國的農(nóng)地制度安排一定要以國家穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的生存安全為前提。二是充分意識到小農(nóng)家庭經(jīng)營的重要性。由于我國人多地少的矛盾將長期存在，小農(nóng)家庭經(jīng)營不僅可以有效緩解這一矛盾，而且能夠讓農(nóng)民在農(nóng)村過上相對體面的生活。目前，農(nóng)村家庭一般是年輕人在外務(wù)工，中老年人在家種田和照料家庭內(nèi)部事務(wù)，務(wù)農(nóng)收入的存在，讓農(nóng)民可以溫飽有余，能夠自由往返于城鄉(xiāng)之間，這無論是對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的發(fā)展，還是對于整個社會的穩(wěn)定都具有重大意義。

在國家不能為農(nóng)民進城提供保障、小農(nóng)家庭經(jīng)營長期存在的前提下，給予農(nóng)民徹底的土地權(quán)利，將會使農(nóng)民組織與合作的成本極高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作建設(shè)難度增大，加之土地使用權(quán)的延長、土地調(diào)整的禁止及基層組織治理能力的弱化，村莊公共事業(yè)發(fā)展艱難。因為土地權(quán)利固化（更大的農(nóng)民的土地權(quán)利），而使集體組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾乎不再可能，農(nóng)戶合作因為無法克服高昂的集體行動成本也難以達成。其結(jié)果就是，農(nóng)民有了更大的土地權(quán)利，他們?nèi)匀辉谶@片土地上種植農(nóng)作，但他們卻因為土地利益的固化而使集體行動更難達成，致使農(nóng)作更加不便。而土地的集體所有卻有重要意義，土地集體所有制可以有效保障農(nóng)村中的弱勢群體，因為農(nóng)地屬于村民集體所有，而不是國有，國家征用農(nóng)地就必須給予農(nóng)村人適當(dāng)經(jīng)濟補償，并擔(dān)負(fù)起為失地農(nóng)民安排未來生活的道義責(zé)任。同時，農(nóng)村土地集體所有可以防止土地的非常規(guī)集中，在土地集體所有的情況下，集體具有發(fā)包耕地和分配房基地的權(quán)利，可以在必要時刻以合適的方式保障貧弱農(nóng)戶的地權(quán)，集體也可以將離開村莊的農(nóng)戶土地承包給弱勢農(nóng)戶，抑制強勢力量對村莊弱者的剝奪，維護村莊基本的穩(wěn)定狀態(tài)。由此看來，中國“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營制度仍然是最好的安排，如果能夠有效發(fā)揮村社集體的治理功能，提高村社集體的統(tǒng)籌能力，便可以解決農(nóng)民生產(chǎn)與生活中“辦不好和不好辦”的事情，使得中國小農(nóng)生產(chǎn)得以順利進行。

通過農(nóng)民分化及地權(quán)訴求差異的考察，目前的農(nóng)村土地政策要維護大田農(nóng)民的利益、維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)和高效，需要在產(chǎn)權(quán)明晰與村社集體治權(quán)之間尋找適度的平衡。一是堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上賦予村社集體土地調(diào)整權(quán)。允許村莊集體根據(jù)人口變動情況與村莊實際，對土地進行五年或十年一次的微調(diào)，以有效化解“增人減人”導(dǎo)致的貧富分化，同時能夠強化農(nóng)戶之間的合作，解決農(nóng)戶原子化、地塊細(xì)碎等帶來的公共品供給難題。村社集體這種實在的公共權(quán)力，也可以讓各種土地糾紛在村莊內(nèi)部順利解決，從而維護村莊的和諧穩(wěn)定，增強國家在農(nóng)村的基礎(chǔ)權(quán)力，為相關(guān)政策的有效實踐提供保證。二是依據(jù)農(nóng)民分化情況進行制度設(shè)計。由于不同類型的農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利的需求差異明顯，政策設(shè)計就需要靈活。村莊中的非農(nóng)戶和兼業(yè)戶土地流出意愿較強，而純農(nóng)戶則希望流入土地。因此，可根據(jù)農(nóng)戶的職業(yè)、收入、居住等對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行分類安排，收回在城市有穩(wěn)定收入的非農(nóng)戶土地，鼓勵兼業(yè)戶的土地流轉(zhuǎn)，讓土地流向純農(nóng)戶手中，并適當(dāng)鼓勵兼業(yè)戶和純農(nóng)戶之間的合作，發(fā)展農(nóng)民主導(dǎo)的合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)業(yè)的集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平。三是保護農(nóng)村中弱勢群體的土地權(quán)益。農(nóng)村中的弱勢群體主要包括貧困農(nóng)戶和離地的返鄉(xiāng)農(nóng)民工。農(nóng)村貧困戶主要是身體原因?qū)е聸]有外出務(wù)工能力，土地可以說是他們的生存之本，失去土地將帶來致命打擊。返鄉(xiāng)農(nóng)民工是因為追求城市的美好生活，而將土地長期流轉(zhuǎn)出去，但是當(dāng)他們在城市的生活難以維持下去時，回到村莊又沒有土地作為保障，他們將陷入生存困境。農(nóng)村土地制度應(yīng)該充分保障這兩類農(nóng)民的權(quán)利，讓他們隨時能夠回到土地、回到村莊。因此，在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時，要保障流出方能夠在特殊情況下收回部分土地，或者村集體能夠在市場中優(yōu)先購買土地，低價轉(zhuǎn)讓給貧困戶和返鄉(xiāng)農(nóng)民工，當(dāng)他們有收益時再逐漸返還，以真正維護好農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，保障他們的基本生存權(quán)。

四、結(jié)論

“擴大地權(quán)”的觀點看似抓住了問題的要害，認(rèn)為只有土地私有才能維護社會和諧，而實際恰恰與之相反，地權(quán)私有論忽略了農(nóng)民的分化與耕者的真正所需。城郊和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民及農(nóng)業(yè)型村莊的非農(nóng)戶不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地也不是生存的保障，他們要求所有權(quán)就是為了獲得土地升值的巨大暴利。對于一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，一旦私有將會失去村社集體這個土地利益的平衡方，導(dǎo)致土地糾紛、社會矛盾迅速增多，也會讓更多的農(nóng)民失去應(yīng)有的土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地制度的基本功能是對農(nóng)村人口的社會保障，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利、土地經(jīng)營高效，農(nóng)民的保障才有可能。因此，對于95%的大田農(nóng)民來說，農(nóng)村土地權(quán)屬的

不明確并不會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定，相反地權(quán)的私有將會弱化村社集體的公共品供給能力，并影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生存保障和農(nóng)村穩(wěn)定。而“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營制度是一個穩(wěn)健的制度安排，它考慮到了已經(jīng)高度分化的農(nóng)民群體的地權(quán)訴求差異，能夠為農(nóng)村中弱者和耕者提供必要的保護。現(xiàn)在迫切需要解決的問題不是土地私有制度的完善，而是農(nóng)民生產(chǎn)中的實際需要及村社集體治理能力的提升問題。

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