我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)研究

課題組

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

目前，我國(guó)總?cè)丝?3.28億，農(nóng)村人口數(shù)為7.21億，占總?cè)丝诘?4.3%。我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量如此巨大，農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量多寡、質(zhì)量高低將直接影響國(guó)家的穩(wěn)定與安全以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。同時(shí)農(nóng)村公共服務(wù)水平的高低，也是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此，加快推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建，具有十分重大的義。

一、近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)基本情況及問(wèn)題

（一）農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的成效

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近幾年，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，切實(shí)加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的政策資金扶持力度，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)取得了明顯成效，在相當(dāng)程度上改善了農(nóng)村公共服務(wù)狀況。

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面。全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積8.67億畝，占全國(guó)耕地面積的46%。在過(guò)去的30年間，已建成各類(lèi)農(nóng)村供水工程300多萬(wàn)處，全國(guó)累計(jì)解決農(nóng)村飲水困難和飲水不安全人口3億以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村有98.2%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、86.4%的建制村通了公路。

2.農(nóng)村文化教育。全國(guó)普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率達(dá)到98.3%，實(shí)現(xiàn)“普九”的縣數(shù)已占全國(guó)總縣數(shù)98.5%。

3.農(nóng)村公共衛(wèi)生。截止到2009年底，全國(guó)有2716個(gè)縣（區(qū)、市）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口數(shù)達(dá)8.33億人，參合率為94.0%。

4.農(nóng)村社會(huì)保障。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院決定，從2009年起開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

5.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。在新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)中，對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了一定程度的整頓治理：加強(qiáng)了村鎮(zhèn)規(guī)劃，逐步解決社區(qū)建設(shè)雜亂現(xiàn)象；進(jìn)一步治理工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題，改善社區(qū)生存環(huán)境；開(kāi)展退耕還林、植樹(shù)造林等活動(dòng)；有些地方政府還幫助農(nóng)民改建房舍，改善居住條件等。

6.農(nóng)村科技、信息服務(wù)。積極開(kāi)展科技知識(shí)講座、培訓(xùn)教育，大力推廣先進(jìn)技術(shù)，取得了較好效果。努力提供農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息。充分發(fā)揮電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，提供諸如農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)機(jī)等的市場(chǎng)信息和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售信息為農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)效果良好。

（二）我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村公共服務(wù)供給不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需求，服務(wù)體系不健全。隨著農(nóng)民收入水平的上升，人們已經(jīng)不再滿(mǎn)足于過(guò)去吃飽、穿暖的“生存型”需求，而是逐漸提升為具有更高層次的“發(fā)展型”需求。農(nóng)民們正在追求高品質(zhì)生活，例如接受更多的教育以提高自身素質(zhì)，獲得完善的醫(yī)療保障以增強(qiáng)體魄，參與更加豐富多彩的文化活動(dòng)來(lái)陶冶情操等，而這些需求的滿(mǎn)足不僅要通過(guò)農(nóng)民自身的努力，更需要政府、社會(huì)的大力支持。然而，就目前城鄉(xiāng)建設(shè)情況來(lái)看，公共服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)民的這一需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大約有3000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有文化站，大部分省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。一些文化設(shè)施用地甚至被工商企業(yè)肆意侵占，農(nóng)民文化活動(dòng)的開(kāi)展缺乏適合的場(chǎng)所。此外，一些公共服務(wù)的供給者在利益的驅(qū)使下甚至發(fā)生了腐敗的尋租行為，使得公共服務(wù)場(chǎng)所的質(zhì)量嚴(yán)重縮水，公共服務(wù)功能的完善大打折扣。從總體上看，目前我國(guó)農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給的數(shù)量還嚴(yán)重不足，質(zhì)量較為低下，并且不成體系，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了廣大農(nóng)民的需求。

2.農(nóng)村公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求，往往具有一定層次性，即不同地域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同人群，對(duì)同一種公共服務(wù)的需求程度存在差異。比如，收入較高的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村保健、綠化、治安服務(wù)等方面的公共服務(wù)需求較大；而貧困地區(qū)的農(nóng)民則對(duì)就業(yè)服務(wù)、福利服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生的需求較為強(qiáng)烈。然而，就目前現(xiàn)狀來(lái)看，公共服務(wù)的提供者與消費(fèi)者之間并沒(méi)有建立起暢通的信息溝通渠道，農(nóng)民的真實(shí)需求并不能如實(shí)地傳遞給供給者，再加上相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村實(shí)際需求調(diào)研的缺失，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共品和服務(wù)供給與需求相脫節(jié)，造成財(cái)政資源的閑置和浪費(fèi)。除了信息不對(duì)稱(chēng)的因素以外，一些基層領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，提供大量彰顯“形象工程”的公共服務(wù)，采取過(guò)分的行政化手段，憑借主觀意愿搞“一刀切”的供給模式，使許多公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際意義大打折扣，最終也導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)的失調(diào)，損害了農(nóng)民的利益。

3.公共服務(wù)供給城鄉(xiāng)差距巨大。在農(nóng)村公共服務(wù)水平普遍偏低的情況下，城鄉(xiāng)內(nèi)部發(fā)展也存在巨大差異，農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況明顯落后于城市，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以最低生活保障制度為例，我國(guó)城市低保制度的建立始于1997年前后，而農(nóng)村低保則始于2004年前后，比城市晚了六、七年。據(jù)調(diào)查，全國(guó)僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有供水站，83%的村民不能飲用自來(lái)水。農(nóng)村電網(wǎng)老化，電壓不穩(wěn)。交通和通訊設(shè)施落后，13%的村莊不通公路，53%的村莊還沒(méi)通電話(huà)。盡管有93%的村莊能接收到電視信號(hào)，但普遍存在信號(hào)微弱、電視節(jié)目少、畫(huà)面模糊，甚至收不到節(jié)目。城鄉(xiāng)在公共衛(wèi)生、文化、教育、體育、環(huán)境保護(hù)等諸多方面存在巨大差距，許多公共服務(wù)項(xiàng)目在農(nóng)村還是空白，這是我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距的重要表現(xiàn)。

4.政府間公共服務(wù)供給職能劃分不清，事權(quán)與財(cái)力不相匹配。我國(guó)目前的私人投資受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府仍是較為單一的供給主體，受決策目標(biāo)和資金的限制，政府提供公共服務(wù)的數(shù)量有限、質(zhì)量不高，難以滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)高質(zhì)量和多樣性的需求。同時(shí)，由于政府間公共服務(wù)供給職能劃分不清，致使農(nóng)村公共服務(wù)供給主體錯(cuò)位。第一，部分應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出卻由地方政府承擔(dān)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫保障等。政府間公共服務(wù)職能的錯(cuò)位直接導(dǎo)致政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)上嚴(yán)重“缺位”，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給不足和供求失衡。第二，地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擠占農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)支出。在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府往往將更多的人力、物力和財(cái)力投放在地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擠占了農(nóng)村公共服務(wù)支出，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、質(zhì)量低下。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府在公共服務(wù)提供上往往只能做到保持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定，其大多的時(shí)間和精力花費(fèi)在跑項(xiàng)目、爭(zhēng)取資金和應(yīng)付檢查上，在實(shí)際公共服務(wù)建設(shè)上作用甚微。

5.資金短缺，轉(zhuǎn)移支付資金利用效率低。目前，我國(guó)提供給農(nóng)村的公共服務(wù)資金在管理和分配上存在諸多問(wèn)題，大多省區(qū)在資金管理上主管部門(mén)、管理層次和管理人員過(guò)多過(guò)濫、效率低下，上級(jí)部門(mén)下?lián)艿闹мr(nóng)資金，經(jīng)過(guò)層層的所謂管理環(huán)節(jié)后，最終能夠到達(dá)農(nóng)村并用于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的已所剩無(wú)幾。另外，轉(zhuǎn)移支付配套資金使縣鄉(xiāng)財(cái)政更加困難。目前，很多涉農(nóng)項(xiàng)目都要求有縣鄉(xiāng)的配套資金支持，在縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，配套資金難以跟上，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)困難。

二、構(gòu)建我國(guó)新型農(nóng)村公共服務(wù)體系的路徑選擇

（一）建立以政府為主體的多元供給體制

中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的主體必須建立和完善以政府供給為主、民間資本和力量廣泛參與的多元供給機(jī)制。也就是說(shuō)，建立一種多元參與的、競(jìng)爭(zhēng)的、互助的、社會(huì)協(xié)同的公共服務(wù)多元化體系。政府要注重培育各級(jí)各類(lèi)農(nóng)村公共服務(wù)組織，如農(nóng)會(huì)和其他的行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)政策扶持、規(guī)范引導(dǎo)等來(lái)激活各種民間組織和社會(huì)力量的能量，為農(nóng)村公共服務(wù)提供更強(qiáng)有力的支持。對(duì)于不同類(lèi)型的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引各種社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，增加公共服務(wù)的供給能力，提高公共服務(wù)水平，改善與提高公共服務(wù)質(zhì)量。歸納起來(lái)，主要有以下三種類(lèi)型：

1.合作供給型。合作供給型是充分尊重村民的意愿，由農(nóng)戶(hù)決定公共產(chǎn)品供給的種類(lèi)、規(guī)模及結(jié)構(gòu)。這種類(lèi)型的供給主要針對(duì)的是那些收益不外溢本地區(qū)但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如中型水利工程、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣等。這樣可以防止政府供給難以顧及農(nóng)戶(hù)的需求偏好，形成供給不足和供給過(guò)剩并存的局面。

2.民間組織供給型。民間組織供給是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)，自發(fā)倡導(dǎo)、組織起來(lái)對(duì)公共服務(wù)的供給類(lèi)型，這種公共服務(wù)具有俱樂(lè)部物品的性質(zhì)，如專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品的加工與流通、信息指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)等。民間組織作為供給主體，公共服務(wù)的供給由農(nóng)戶(hù)自主決策，決策的出臺(tái)充分考慮了農(nóng)戶(hù)的需求偏好，不具有強(qiáng)制性，而且成本由俱樂(lè)部成員共同承擔(dān)，并通過(guò)公共產(chǎn)品服務(wù)的收益收回，實(shí)現(xiàn)外部收益內(nèi)部化，提高了供給效率。

3.私人供給型。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū)，隨著農(nóng)民收入的增加，已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品化的現(xiàn)象，社區(qū)小型的水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等，完全由社區(qū)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶(hù)提供。這樣不僅可以滿(mǎn)足自己的消費(fèi)需要，同時(shí)還可以通過(guò)向其他農(nóng)戶(hù)收取服務(wù)費(fèi)收回成本。作為政府來(lái)講，應(yīng)該積極地引導(dǎo)、鼓勵(lì)具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶(hù)提供農(nóng)村公共服務(wù)，并明確界定產(chǎn)權(quán)，維護(hù)供給者的利益，同時(shí)在考慮消費(fèi)者的實(shí)際承受能力的前提下對(duì)私人供給的產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行合理確定，做到既要兼顧效率，又要保證公平。

（二）建立以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的決策機(jī)制

以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的決策機(jī)制是農(nóng)村公共服務(wù)體系構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)，也是完善公共服務(wù)體系的制度化保證。它主要由農(nóng)村公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制兩部分組成，具有“自下而上”決策的特點(diǎn)。為此，首先，要建立農(nóng)村公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制，有效表達(dá)村民的公共服務(wù)需求。一方面，這需要增加村民的公共參與，切實(shí)賦予村民在公共需求中的意愿表達(dá)，拓寬表達(dá)途徑，疏通表達(dá)渠道。可采取的措施包括：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)人大代表與民眾代表團(tuán)體的參與，理順鄉(xiāng)村關(guān)系，切實(shí)指導(dǎo)而不指揮村民委員會(huì)工作，在村級(jí)公共服務(wù)供給中廣泛采用“一事一議”制度。另一方面，可以把對(duì)村民公共需求表達(dá)機(jī)制的評(píng)估結(jié)果納入到對(duì)基層政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核中，以增進(jìn)實(shí)際的效果。其次，建立健全村民需求表達(dá)的回應(yīng)機(jī)制。這需要嚴(yán)格將責(zé)任落實(shí)到人，并貫徹到基層政府人員的政績(jī)考核指標(biāo)體系內(nèi)，確保做到主動(dòng)回應(yīng)、及時(shí)回應(yīng)，增進(jìn)村民對(duì)需求表達(dá)的信心。

（三）推進(jìn)農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化

調(diào)查表明，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工所享受的基本社會(huì)保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。由于基本公共服務(wù)缺失，進(jìn)城農(nóng)民工缺乏歸屬感已經(jīng)成為不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快的背景下，為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)民工和城市居民都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下地位平等的公民，都有平等享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果的權(quán)利。

1.要搭建農(nóng)民工公平就業(yè)平臺(tái)。從政府角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)把促進(jìn)新生代農(nóng)民工就業(yè)擺在公共服務(wù)的突出位置，強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)的職能，保證就業(yè)服務(wù)的均等化。推行平等就業(yè)制度，是解決新生代農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵。

2.要提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的適應(yīng)能力。適應(yīng)能力是農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的必備素質(zhì)，它要求農(nóng)民工在工作方式、生活方式、社會(huì)交往、社會(huì)心理上等方面與城鎮(zhèn)職工相適應(yīng)。當(dāng)然，農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)成功與否，在很大程度上取決于他們的再社會(huì)化過(guò)程，如果這個(gè)過(guò)程沒(méi)有完成好，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工角色轉(zhuǎn)換失敗。

3.創(chuàng)造農(nóng)民工分期分批融入城鎮(zhèn)的良好環(huán)境。兩個(gè)多億的農(nóng)民工不可能同時(shí)融入城鎮(zhèn)，必須分期分批融入城鎮(zhèn)，這需要一個(gè)過(guò)程和一個(gè)良好環(huán)境，即在戶(hù)籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度、權(quán)益保障制度、資源分配制度等方面使他們獲得公平的對(duì)待，提供基本的大致均等的公共物品和公共服務(wù)。

（四）建立健全科學(xué)有效的公共財(cái)政投入體制

建立和健全公共財(cái)政投入體制是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和支撐點(diǎn)。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，糾正公共財(cái)政過(guò)度向城市偏向，擴(kuò)大公共財(cái)政農(nóng)村覆蓋的范圍，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，充分發(fā)揮公共財(cái)政在改善農(nóng)村公共服務(wù)方面的作用。一要加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。二是建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)合理處理中央和地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系，應(yīng)向縣鄉(xiāng)級(jí)政府傾斜，特別是向欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府傾斜，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。

（五）強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，是提高農(nóng)村服務(wù)質(zhì)量和效率的有效手段，也是農(nóng)村公共服務(wù)法制化的渠道。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的監(jiān)督，完善農(nóng)村公共服務(wù)資金的使用和管理制度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)，定期公布收支情況，對(duì)農(nóng)村公共資源使用情況和供給過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、檢查，堅(jiān)決杜絕違法亂紀(jì)行為；強(qiáng)化審計(jì)，加大反腐力度，嚴(yán)厲查處違規(guī)違法行為；發(fā)揮社會(huì)輿論和媒體輿論的作用，發(fā)揮各級(jí)人大和村委會(huì)的監(jiān)督作用，將公共服務(wù)置于社會(huì)的監(jiān)督之下。

三、健全完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的對(duì)策建議

針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，為了更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村公共服務(wù)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展以及和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)提出以下對(duì)策建議。

（一）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立農(nóng)村公共服務(wù)均等化多元的供給機(jī)制

目前，農(nóng)村公共服務(wù)體系不健全、服務(wù)市場(chǎng)秩序混亂、服務(wù)效率低下等問(wèn)題就與缺乏公共服務(wù)性質(zhì)的界定機(jī)制，政府沒(méi)有對(duì)服務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行明確區(qū)分有著密切的關(guān)系。公共產(chǎn)品非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的基本特征，決定了在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域政府提供的必要性。一般來(lái)說(shuō)，純公共產(chǎn)品可以由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式，由政府和私人混合提供。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收費(fèi)。因此，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資金需多方籌措，多渠道解決。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)用地保障、信貸支持、補(bǔ)助貼息和政府采購(gòu)等多種形式，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)力量加大投入，參與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理。地方各級(jí)政府要切實(shí)履行基本公共服務(wù)職能，強(qiáng)化在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的支出責(zé)任，安排財(cái)政預(yù)算資金，支持公益性養(yǎng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（二）以城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步增加農(nóng)村公共服務(wù)投入

按照“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)去社會(huì)發(fā)展發(fā)展總體規(guī)劃，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，各級(jí)政府要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入。特別是，要加快對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政體制改革，建立健全財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。

1.增加公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入。農(nóng)村公共服務(wù)屬公共物品范疇，這樣的性質(zhì)決定了農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)主要由政府部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。因此，建設(shè)新農(nóng)村公共服務(wù)體系必須依靠強(qiáng)有力的國(guó)家財(cái)政的支持。堅(jiān)持“多予少取放活”的方針，建立農(nóng)村公共財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的范圍。

2.加快推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)資金的充足和使用效率的提高，就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源進(jìn)行重新分配，降低行政管理成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)資金困難的問(wèn)題。按照《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》要求，到2012年各?。ǔ褡遄灾蔚貐^(qū)外）將全面實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制。這樣，既有利于減少財(cái)政管理層次，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金利用效率和辦事效率，又能避免出現(xiàn)所謂“市吃縣”、“縣吃鄉(xiāng)”的現(xiàn)象，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的提供基本公共服務(wù)的財(cái)力。

3.切實(shí)解決農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)融資難的問(wèn)題。抓住財(cái)政政策和金融政策的結(jié)合點(diǎn)，在擴(kuò)大涉農(nóng)貸款的信用規(guī)模的基礎(chǔ)上，完善涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼和增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策。建立多層次的金融機(jī)構(gòu)服務(wù)體系，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融服務(wù)，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行，保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)金融服務(wù)；同時(shí)加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類(lèi)新型金融組織，為農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供多層次的金融服務(wù)。

（三）牢固堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保障農(nóng)民基本需求

由于我國(guó)農(nóng)村人口居多，搞好農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，可以說(shuō)是我國(guó)最大的民生工程。義務(wù)教育方面，要按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，進(jìn)一步提高農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大學(xué)生生活補(bǔ)助覆蓋范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋；結(jié)合地方實(shí)際，實(shí)行小學(xué)生寄宿生活補(bǔ)助；加大力度支持農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、改造和維修，在邊遠(yuǎn)地區(qū)應(yīng)以寄宿制學(xué)校逐步替代分散教學(xué)點(diǎn)；實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育教師住房“安居工程”建設(shè)或增加住房貨幣補(bǔ)貼。醫(yī)療衛(wèi)生方面，支持農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)和設(shè)施設(shè)備購(gòu)買(mǎi)；提高村醫(yī)的補(bǔ)助水平；增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府統(tǒng)籌投入，提高保障水平；提高“新農(nóng)合”參保和報(bào)銷(xiāo)的便捷性。社會(huì)保障方面，按照低水平、廣覆蓋的原則，要努力將所有的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系。實(shí)施農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險(xiǎn)保障制度，確保因公用征地而失地農(nóng)民的生活來(lái)源；建立農(nóng)民工求助體系，建立治理欠薪長(zhǎng)效機(jī)制；建立農(nóng)村特困戶(hù)住房幫助制度，改善特困戶(hù)住房條件；建立農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)制度，凡是入住敬老院的五保對(duì)象，均按城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。公共文化方面，要加強(qiáng)資源整合和有效利用，規(guī)劃新建與充分利用現(xiàn)有閑置資源等相結(jié)合，強(qiáng)化鄉(xiāng)、村公共文化設(shè)施建設(shè)；通過(guò)設(shè)立政府支持資金或引導(dǎo)基金，支持發(fā)展具有地方民族特色的文化和旅游產(chǎn)業(yè)。

（四）運(yùn)用現(xiàn)代科技提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收

按照2012年中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央1號(hào)文件精神，要整合涉農(nóng)信息資源，加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)組織和機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

1.要深化農(nóng)業(yè)科研體制改革。采取綜合措施，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研資源，加快建設(shè)國(guó)家農(nóng)業(yè)創(chuàng)新基地和區(qū)域性農(nóng)業(yè)科研中心，努力提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新三大能力。加快農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新，關(guān)鍵是大力培育主導(dǎo)品種。加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，主攻方向是使先進(jìn)實(shí)用的主推技術(shù)進(jìn)村入戶(hù)。加快培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，重點(diǎn)是要組織實(shí)施主體培訓(xùn)，提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力。

2.要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。要以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以龍頭企業(yè)為依托，龍頭帶基地，基地聯(lián)農(nóng)戶(hù)，產(chǎn)加銷(xiāo)一體化，種養(yǎng)加一條龍，實(shí)行區(qū)域化種養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、企業(yè)化管理、系列化服務(wù)，使各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成“龍型經(jīng)濟(jì)”。要大力培育龍頭企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用。要發(fā)展中介組織，形成利潤(rùn)共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體，使農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。

3.積極扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。按照“民辦、民管、民受益”原則，以謀求全體成員的共同利益為宗旨、實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，民主管理，盈余返還的辦法，促進(jìn)發(fā)展與規(guī)范管理并重，優(yōu)化合作組織的發(fā)展環(huán)境。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、利益主體多元化的情況下，構(gòu)建農(nóng)民利益群體與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)良勝互動(dòng)機(jī)制，將農(nóng)民的利益訴求通過(guò)組織化行為得以實(shí)現(xiàn)。

4.建立健全農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，而現(xiàn)代流通體系是市場(chǎng)有效運(yùn)作的載體。通過(guò)在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)建立生產(chǎn)基地，在銷(xiāo)區(qū)建立配送中心和網(wǎng)絡(luò)化連鎖超市，構(gòu)建農(nóng)戶(hù)、生產(chǎn)基地、批發(fā)市場(chǎng)、配送中心、連鎖超市聯(lián)結(jié)緊密的生產(chǎn)加工銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，從生產(chǎn)起點(diǎn)到銷(xiāo)售終端形成完整的流通鏈條，增強(qiáng)市場(chǎng)需求對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的牽引力，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)朝著信息化的方向發(fā)展。

（五）加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境

基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共品和準(zhǔn)公共品范疇，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上負(fù)有重要職責(zé)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、循序漸進(jìn)；因地制宜、突出重點(diǎn)；尊重民意、民辦公助；整合投資、創(chuàng)新機(jī)制；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任”的原則，確保取得實(shí)效。

一方面，要著力搞好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力和自我保護(hù)能力。把農(nóng)田水利建設(shè)列為固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)，在治理大江大河大湖的同時(shí)，加快大中型水利樞紐工程的建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)參與用水合作組織，建設(shè)農(nóng)戶(hù)直接受益的小型水利設(shè)施的建設(shè)。抓好良田建設(shè)、良種研發(fā)、良法普及，大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。加大對(duì)農(nóng)田改造的財(cái)政扶持和金融支持，支持農(nóng)田排灌、土地整治、土壤改良、機(jī)耕道路和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)。堅(jiān)持基本立足國(guó)內(nèi)保障糧食供給的方針，不斷增加對(duì)糧食生產(chǎn)的投入，建立穩(wěn)固的商品糧基地。在提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量方面，在穩(wěn)定提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，擴(kuò)大有效供給的同時(shí)，要不斷提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量。

另一方面，要著力解決農(nóng)民最急需的生活設(shè)施。解決農(nóng)民最急需的生活設(shè)施要突出抓好“水、路、氣、電”設(shè)施建設(shè)。要讓廣大農(nóng)民喝上安全衛(wèi)生的飲用水，有條件的地方盡早實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水。要讓廣大農(nóng)民走上更順暢的路，建立等級(jí)較高的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。要讓廣大農(nóng)民用上清潔衛(wèi)生的燃料，加快普及農(nóng)村沼氣，還應(yīng)在適宜地區(qū)積極發(fā)展秸稈氣化、太陽(yáng)能、風(fēng)能等適合農(nóng)村特點(diǎn)的清潔生活能源。要讓廣大農(nóng)民用既經(jīng)濟(jì)又有保障的電，解決無(wú)電人口的用電問(wèn)題，加快完善中西部地區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)，提高農(nóng)網(wǎng)改造覆蓋面，擴(kuò)大電網(wǎng)供電人口覆蓋率。再者，還要加強(qiáng)農(nóng)村通信建設(shè)，開(kāi)展村容村貌環(huán)境治理，加快農(nóng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)，搞好村莊綠化和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，努力改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（六）建立農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效考評(píng)機(jī)制，依法強(qiáng)化監(jiān)督檢查

要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就地就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)資金的使用績(jī)效考核。對(duì)于達(dá)不到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，或者出現(xiàn)工作差錯(cuò)、工作失職者，要通過(guò)建立政府問(wèn)責(zé)制，追究責(zé)任，給予處罰。

1.要建立健全政府公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估機(jī)制。創(chuàng)新政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，把政府的社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、支持度、同級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)以及上級(jí)政府的滿(mǎn)意度都列入政績(jī)?cè)u(píng)估體系；實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理，評(píng)估結(jié)果與預(yù)算掛鉤。

2.要建立政府公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制。為避免政府在農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給中的“尋租”現(xiàn)象，保證農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給的科學(xué)性、公正性、合理性，政府有責(zé)任保證農(nóng)民擁有問(wèn)責(zé)權(quán)。

3.要建立公共服務(wù)信息公開(kāi)制度。各政府部門(mén)應(yīng)重視新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用，定期舉行新聞發(fā)布會(huì)、答記者問(wèn)，主動(dòng)接受輿論監(jiān)督。媒體監(jiān)督只要運(yùn)用得當(dāng)，不僅可以防止并糾正農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，而且可以彌補(bǔ)農(nóng)民群眾在維護(hù)自身權(quán)益方面的不足。

4.探索輿論監(jiān)督的制度化舉措。把媒體的輿論監(jiān)督納入政府官員的考核體系，通過(guò)這種形式，一方面用制度的形式確定媒體監(jiān)督的主體性，另一方面也充分調(diào)動(dòng)了新聞媒體監(jiān)督的積極性。當(dāng)然，要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，使網(wǎng)絡(luò)媒體堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，做到科學(xué)監(jiān)督和依法監(jiān)督。