社會階層良性流動的政策選擇
——以新生代農(nóng)民工市民化為例

田千山

（中共韶關市委黨校）

社會階層良性流動的政策選擇
——以新生代農(nóng)民工市民化為例

田千山

（中共韶關市委黨校）

社會階層的良性流動需要合理的政策做前提條件，因為政策在打破社會階層固化、抑制盲目流動、協(xié)調利益關系、維護社會穩(wěn)定等方面有著舉足輕重的作用。但現(xiàn)行的戶籍制度及以此為基礎建立的各種不平等政策，對社會階層良性流動，特別是對新生代農(nóng)民工市民化造成嚴重制約。對此，要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制的限制，通過改革戶籍政策、就業(yè)政策、社保政策和土地政策等，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工在城市里“進得來”、“干得爽”、“留得住”、“活得好”。

社會階層；良性流動；政策；新生代農(nóng)民工；市民化

“社會階層是指全體社會成員按照一定等級標準劃分彼此地位相互區(qū)別的社會集團?！盵1]合理的社會階層關系到人的全面發(fā)展，關系到社會矛盾的緩解，關系到社會發(fā)展的活力。一般情況下，一個社會的階層間流動性越強，就意味著能為社會成員提供更多的機會和希望，反之，則社會的階層間是相互封閉的。從這一意義上說，一個合理的社會階層是源于社會階層的良性流動。當然，這種階層流動[2]是否良性不是與生俱來的，而是取決于政府的合理政策。因為按照托馬斯·戴伊的理解：“凡是決定做的或不做的事情就是公共政策?！盵3]政府是公共權力的掌控者，其通過輸出政策對社會實行有效管理。這就要求政府在制定和執(zhí)行政策的過程中，需要將促進社會階層的良性流動、不斷增強社會的活力，作為制定政策需要考量的重要因素，針對不同階層、不同人群的需要，合理地選擇政策，為促進和提升社會的和諧程度服務。

一、問題的提出

十一屆三中全會以來，大量的農(nóng)村富余勞動力進城務工，為加快社會主義現(xiàn)代化建設發(fā)揮了重要作用。1984年，中國社科院張雨林教授給這一群體冠以“農(nóng)民工”的概念，之后這一概念被社會各界廣泛使用。時至今日，農(nóng)民工這一群體發(fā)生了代際分化，據(jù)國家統(tǒng)計局2011年3月公布的數(shù)據(jù)，全國“80后”、“90后”農(nóng)民工總人數(shù)已達8487萬，占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，該群體已成為農(nóng)民工的主力軍，官方亦稱之為“新生代農(nóng)民工”[4]。與老一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工在成長環(huán)境、個人特征、就業(yè)情況、與家庭聯(lián)系、城市適應性、流動模式等方面都發(fā)生了極大的變化，呈現(xiàn)“三高三低”（即受教育程度高、職業(yè)期望高、物質和精神享受高，工作耐力低、對土地的依戀程度低、對社會欠公平現(xiàn)象承受力較低）的特征。由于缺乏農(nóng)村生活的興趣，以及極少務農(nóng)，重返農(nóng)村對他們而言已成過去式。相反，他們對城市生活極其向往，“市民化”是他們夢寐以求的歸宿。所謂市民化，是指使農(nóng)民工獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利，如居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障權等，進而實現(xiàn)價值觀以及生活方式等各方面向城市市民轉化的過程。[5]然而，現(xiàn)實卻使他們陷入“市民”與“農(nóng)民”身份認同中的尷尬境地。一方面，他們依賴于城市的工作和生活，渴望進入、融入城市社會，吸收城市文明。另一方面，較低的經(jīng)濟、社會地位又使他們難以獲得向上流動的資源積累。長此以往，城市將形成主流社會與邊緣社會兩個相互對立的社會結構。隨著邊緣社會的不斷壯大，勢必對主流社會造成強大的沖擊，導致社會矛盾激化、社會秩序失范。如前文所述，政策是政府進行社會管理的工具，社會管理是否有效，關鍵在于政策是否適當。對此，從政策研究的角度，調低市民化的“門檻”，解決他們收入低、住房難、就醫(yī)貴等制約新生代農(nóng)民工在城市定居主要的困難和障礙，從而加快新生代農(nóng)民工市民化的進程顯得日益緊迫。

二、政策功能的彰顯——促進社會階層良性流動的不二法門

（一）打破階層固化，營造開放社會——導向功能

階層固化，是指在社會的層次結構中，處在不同地位的各社會階層相互間流動受阻的情況。就新生代農(nóng)民工而言，他們一般居住在房租較低、流動人口集中的城鄉(xiāng)結合部、老城區(qū)，交往對象多為老鄉(xiāng)。低信息、低資源的經(jīng)濟效應意味低發(fā)展機會，與主流社會嚴重脫節(jié)，“市民化”對他們來說成為遙不可及的奢望。而隨著這一群體數(shù)量累積到一定規(guī)模時，嚴重固化的階層關系極易激化各種社會危機。當然，這一切不是政府希望的結果?！叭魏握?，不僅要告訴人們什么是該做的，什么是不該做的，而且還要使人們明白，為什么要這樣做而不那樣做，怎樣才能做得更好。”[6]其實，階層固化在一定程度上存在有其客觀性，這是不以個人意志為轉移的，個人能力、機遇、家庭背景的不同都會影響到個人未來的發(fā)展。只有營造一個開放性的社會，盡量避免權力壟斷、錢權勾結、裙帶關系的影響，通過制定并實施各類政策，引導人們的行為或事物的發(fā)展朝著政策制定者所期望的方向發(fā)展，才能保證人們發(fā)展機會的均等，有效地打破階層壁壘，讓社會階層流動暢通，社會流動率高，使人們能夠通過后天的努力奮斗，實現(xiàn)上升流動到更高社會地位的愿望。

（二）抑制盲目流動，降低社會成本——控制功能

新生代農(nóng)民工市民化是一個有序發(fā)展的過程，而是“至少需要兩代人以上的努力”。因為盡管改革開放后，我國城市化和城鎮(zhèn)化的建設步伐加快，但相對于工業(yè)化的發(fā)展要求來說仍然落后，且不可能在短時期內(nèi)大規(guī)模地擴大城市范圍。當前一些大中城市環(huán)境的惡化以及公共供給的不足就足以說明城市的接納能力已是不堪重負。此外，數(shù)額龐大的市民化的社會成本顯然也是新生代農(nóng)民所無法承受的?！稗r(nóng)民工市民化的社會成本包括私人發(fā)展成本與公共發(fā)展成本。其中私人發(fā)展成本是指農(nóng)民工向城市居民轉換所必須付出的私人生活成本、智力成本、住房成本與社會保障成本；公共發(fā)展成本是指農(nóng)民工在市民化過程中，為保障城鎮(zhèn)健康協(xié)調發(fā)展所必須的城市內(nèi)的基礎設施、生態(tài)環(huán)境與公共管理等基本功能要素的投資成本?！盵7]據(jù)測算，每進入城市1人，需要個人支付成本1.45萬元/人，公共支付成本1.05萬元/人，總計轉變一個農(nóng)民為城市居民平均需支付社會總成本2.5萬元/人。[8]

一哄而上市民化會導致農(nóng)民工大規(guī)模地在城市積聚，給城市的生活配套、文化教育與社會治安等帶來沉重的壓力，最終壓垮地方政府與阻礙經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。因此，政府要出臺一些控制性政策，既讓城市有時間做好心理和物質上的準備，也讓新生代農(nóng)民工自身在思想文化和物質等方面打下良好基礎，并引導新生代農(nóng)民工向城市的平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)人口的合理流動，預防上述社會問題的發(fā)生。

（三）正視三元結構，協(xié)調利益關系——協(xié)調功能

隨著數(shù)以億計的農(nóng)民工進城務工經(jīng)商，傳統(tǒng)的二元社會結構理論已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的缺陷，中國社會的總體結構已經(jīng)從改革以前的二元結構變成了今天的三元結構，進城農(nóng)民工則是形成三元社會結構的重要力量。“所謂三元結構，是指在傳統(tǒng)的城市市民和農(nóng)村居民之間出現(xiàn)了新的一極——即流動的農(nóng)民工，他們既不同于城市市民又不同于農(nóng)村居民?！盵9]當前，農(nóng)民工在城市還只是處于一種經(jīng)濟上的交換關系，即農(nóng)民工通過付出勞動獲得相應的報酬，在身份和權利待遇上沒有和城市市民同等。既不能享受所在城市的一切福利保障，同時也因背井離鄉(xiāng)而享受不到戶籍所在地的政府服務。亞當·斯密在論及政府在市場經(jīng)濟中的基本職責時提出:“政府盡可能地保護每個社會成員免受來自其他成員的不公正待遇和壓迫。”[10]然而長期的城鄉(xiāng)分割，使得政策制定者和執(zhí)行者形成了根深蒂固的城鄉(xiāng)分治觀念，往往在政策的制定和執(zhí)行上，或明或暗地疏忽和歧視農(nóng)民工，而這恰恰是政治騷亂和社會騷亂最有可能的源泉?！皣业墓芾砘顒邮且粋€復雜的系統(tǒng)過程，其中許多利益關系需要協(xié)調，以保證整個國家社會生活的和諧進行……顯然，這些性質各異、錯綜復雜的關系，是不能靠長官意志或個人權威來協(xié)調的，而必須靠正確的政策?！盵11]也就是說，政府的職能主要是通過政策的力量，協(xié)調不同的社會利益，將人們的利益分化和利益差別限制在一個恰當?shù)姆秶鷥?nèi)，以促成社會成員各得其所、和睦相處。

（四）緩解城鄉(xiāng)矛盾，維護社會穩(wěn)定——象征功能

傳統(tǒng)社會形成的對農(nóng)民的看法，以及計劃經(jīng)濟時代確定的城鄉(xiāng)二元戶籍制，使得城鄉(xiāng)間資源配置嚴重失衡：城市居民占有大量的經(jīng)濟、政治、文化資源，而農(nóng)民工卻極度缺乏這些社會資源。盡管新生代農(nóng)民工生活在城市，但鑒于戶籍歸屬原因，仍被排斥在體制外，具有顯著的邊緣性特征，其物質、精神文化和民主政治等方面的需求往往被漠視?！坝捎谵r(nóng)民工在語言、生活習慣、人際交往方式、文化程度等多方面的巨大差異，他們與城里人之間出現(xiàn)了嚴重的溝通障礙，基本上被排斥在城市主流社會關系網(wǎng)絡之外?！盵12]

新生代農(nóng)民工的受挫感在每一個社會交往的細節(jié)中被不斷強化，相應地也產(chǎn)生了對城市居民更為強烈的抵觸心理。不可否認，城市居民已經(jīng)認識到了農(nóng)民工對城市發(fā)展的貢獻和他們所遭受的不公平待遇，認為政府應該更加善待農(nóng)民工，但在涉及個人利益問題時，仍有不少市民對農(nóng)民工存在著排斥心理。因為農(nóng)民工在價值觀念和生活方式方面表現(xiàn)出與城市生活的異質性，很容易在人們的想像中轉化為城市居民難以接受的形象——骯臟、粗魯、野蠻、不守規(guī)則、危險。誠然，加快新生代農(nóng)民工市民化的進程，讓他們看到希望，是確保城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定乃至國家長治久安的必要之舉。但新生代農(nóng)民工市民化不是一蹴而就的，而是一個漫長的民生工程，需要建立一套相對完善的政策系統(tǒng)，并通過執(zhí)行該系統(tǒng)影響公眾的看法、觀念或思想意識。

三、現(xiàn)行政策的弊端——制約社會階層良性流動的藩籬

（一）橫亙其間的二元戶籍制

從世界范圍看，大多數(shù)國家的“民事登記制度”（類似于我國的戶籍制度），都允許人口的自由流動，沒有戶籍壁壘的限制。然而，我國的戶籍制度卻將農(nóng)村人口與城市人口區(qū)分開來，并嚴格控制農(nóng)村人口往城市流動。不可否認，20世紀50年代建立的這種以戶籍制度為標志的城鄉(xiāng)分割管理體制，在特殊時期內(nèi)發(fā)揮了它的作用，但卻在市場經(jīng)濟不斷完善的今天，成為制約新生代農(nóng)民工市民化的強大制度性力量。本來，戶籍制度也無可厚非，但建立在此基礎上的相關社會經(jīng)濟政策，以及由此形成的社會利益分配格局卻錯綜復雜。“農(nóng)民工”這一稱謂本身就是戶籍制度的產(chǎn)物。一般來說，現(xiàn)實身份與制度身份是一致的。新生代農(nóng)民工長期在城市工作和生活，已經(jīng)由單純從事體力勞動向體力和腦力相結合的勞動轉變，成為了事實上的城市居民；可由于身份仍然屬于農(nóng)民，其實際身份仍然未被現(xiàn)行戶籍制度認可，仍然未被城市居民所認同，造成農(nóng)民工現(xiàn)實身份與制度身份轉換的分離。盡管近年來戶籍制度進行了一系列重大改革，但這種制度的慣性作用依然存在，長期以來形成的負面影響不可能在短期內(nèi)清除，大多數(shù)新生代農(nóng)民工與他們的父兄輩一樣，仍生活在城鄉(xiāng)二元的“剪刀差”之下，難以獲得和城市居民同等的待遇。

（二）推波助瀾的不平等政策

1.就業(yè)政策方面。由來已久、依然存在、顯失公平的城鄉(xiāng)二元分割體制，以及依附于戶籍制度的各種就業(yè)政策，使得新生代農(nóng)民工無法取得與市民同等的勞動資格，其在就業(yè)機會、工資水平、就業(yè)保障等方面仍遭受政策性不公平待遇。首先是就業(yè)信息渠道不完善。相對城市市民，政府對于新生代農(nóng)民工的就業(yè)問題很少關注，大量新生代農(nóng)民工只能與自己相同處境的人相處和交往，生活在相對狹小的圈子里。入城的新生代農(nóng)民工為了工作，往往要付出比市民更高的代價。尋找城市人的“剩余”工作，或是通過親緣和地緣的社會關系介紹，成為了新生代農(nóng)民工進城就業(yè)途徑的主流。其次是就業(yè)權利的不平等?，F(xiàn)實中，農(nóng)民工大多會被放到一個與城市市民不同的勞動力市場上，不僅被剝奪了成為城市國有企事業(yè)和行政單位正式職工的資格，而且還從制度上被排斥在城市部分就業(yè)崗位之外，使進城農(nóng)民工只能通過次級勞動力市場，尋覓那些工作穩(wěn)定性差、收入低、勞動強度大、無福利和無保障等邊緣性職業(yè)和崗位。此外，立法缺位及法制不健全也是新生代農(nóng)民工就業(yè)制度不公平的原因之一。因此，盡管新生代農(nóng)民工有較強的維權意識，但我國《勞動合同法》的規(guī)定過于原則，缺乏具體法律責任的規(guī)定，缺乏操作性，這就使得新生代農(nóng)民工在維護合法權利時遭遇法律困境。

2.教育政策方面。長期以來，我國教育制度根據(jù)戶籍、工作單位等進行學區(qū)劃分，加之城鄉(xiāng)義務教育投入政府主體的差異，城市政府不可能為進城農(nóng)民工子女教育進行資金投入，進城農(nóng)民工的子女因而被排斥在城市公辦學校之外。這也阻止了他們實現(xiàn)個人的城市化。

進入21世紀以來，我國政府加大了解決這一問題的力度，但教育政策疲軟仍是引發(fā)農(nóng)民工子女教育不公平的最終根源。如新《義務教育法》第十二條雖然規(guī)定流入地政府應當為農(nóng)民工子女提供平等接受義務教育的條件，但由于其中只是規(guī)定“應當”，而不是“必須”，因而，流入地政府在處理農(nóng)民工子女的教育問題時常常敷衍了事，而流入地公辦學校則變相設置“門檻”阻礙農(nóng)民工子女入學，要么要求其交納高額的借讀費或贊助費，要么干脆借學校條件有限而拒收。[13]同時，學籍問題也使很多農(nóng)民工子女的升學教育受到限制，存在著因為沒有本地學籍而不能在城市上高中、不能參加當?shù)氐母呖嫉认拗疲瑥亩坏没丶亦l(xiāng)參加考試，增加了農(nóng)村家庭向城市遷移的成本。此外，對新生代農(nóng)民工自身的教育培訓政策也存在一定程度的不公平性，盡管每個城市都有政府開辦的就業(yè)中心，但大多數(shù)就業(yè)中心幾乎全部是面向城市市民、為城市市民提供各種資格培訓和再就業(yè)培訓的，對外來的農(nóng)民工并不開放。[14]

3.住房政策方面。自20世紀80年代以來的城鎮(zhèn)住房改革，先后推出了提租發(fā)補貼、買房給優(yōu)惠、建設經(jīng)濟適用房和安居工程、實施住房貨幣化補貼以及廉租住房等措施，但都是針對城市居民的。“無論是2007年12月由建設部等部委聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，還是2008年1月由財政部正式發(fā)布實施的《廉租住房保障資金管理辦法》，都規(guī)定保障對象是‘城鎮(zhèn)中低收入群體’，沒有任何文字與農(nóng)民工相關?！盵15]由于沒有城市戶口，農(nóng)民工無法享受經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的權利。第一代農(nóng)民工很少把城市作為最后的歸宿，最終都會回到農(nóng)村，因此在城市一般都是租住簡陋的民房、住工廠宿舍或工棚等，住房成本較低，住房問題并不突出。而新生代農(nóng)民工留城意愿較強，他們在城市中的住房問題就成為了其留城的主要障礙。盡管相對于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工在住房條件方面有了一些改善，但仍然以租賃房、工棚和單位宿舍為主要居住方式?！皩嶋H上，這些住房不但缺乏基本的公共設施，環(huán)境十分惡劣，而且這種建立在高流動性、不完整性上的孤島式生活，既不具備鄉(xiāng)土生活的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的整合與向上的流動。顯然，這些大量低收入、低教育水平、低社會化服務與低層次的就業(yè)結構在某一特定區(qū)域的集中，加上政府對其放任自流的態(tài)度，就很容易形成類似于國外的‘貧民窟’?！盵16]

4.社保政策方面。我國社會保障制度的設計基本是以戶籍為基礎，分別在城市和農(nóng)村兩個層面上進行。在城市，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險以及最低生活保障為重點的社會保障制度總體框架，社會保障覆蓋率達到90%以上，但其覆蓋的都是市民。例如，1997年開始在全國推行的《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質幫助的權利?！睋Q句話說，農(nóng)民工雖然工作、生活在城市，實現(xiàn)了職業(yè)上的轉變，但在養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會基本保障上，卻因其農(nóng)民身份而被排斥于城市社會保障制度覆蓋范圍之外。與此同時，農(nóng)村以村集體為主要依賴的社會保障體系在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，也逐漸喪失了功能。農(nóng)民工在城市就業(yè)，從事工業(yè)生產(chǎn)，和城市居民面臨著同樣的生活風險和職業(yè)風險，卻享受不到工傷保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險，缺乏基本醫(yī)療保險和大病救助，更享受不到應得的單位福利和社區(qū)福利。社會保障的缺乏使進城農(nóng)民工處于“隨時面臨生產(chǎn)無著”的狀況，被迫過著一種不斷在城鄉(xiāng)之間遷移流動的“候鳥式”生活，農(nóng)民工的社會保障仍然完全依賴于土地或務工的收入。這反過來又影響到他們工作和生活的穩(wěn)定性，影響到他們參加社會保障的可能性和積極性，最終制約了我國的農(nóng)民工市民化進程。

四、政策調整的建議——實現(xiàn)社會階層良性流動的路徑選擇

（一）改革戶籍政策——讓新生代農(nóng)民工“進得來”

在農(nóng)民工看來，市民在社會身份地位上明顯是特殊階層，而農(nóng)民工則是“二等公民”，這是農(nóng)民工對現(xiàn)行的具體制度不滿意并發(fā)出社會公正訴求的根源。[17]實踐證明，農(nóng)民工問題的實質是戶籍以及附加在戶籍上的不公正待遇。也就是說，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理制度已成為制約新生代農(nóng)民工發(fā)展的重要瓶頸之一。要促進新生代農(nóng)民工市民化，就必須改革現(xiàn)行不合理的戶籍管理制度。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。取消城鄉(xiāng)戶口差別，取消戶口對居民遷移和流動的行政性限制和控制功能，變嚴格的戶籍管理為戶籍自由登記，以合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源為基本落戶條件，由居民按照自己的意愿選擇工作地或生活地作為戶籍登記地點，改變當前在農(nóng)民工群體中普遍存在的工作地與戶籍登記地分離的局面。二是轉換戶籍管理功能，積極推進配套改革，逐漸弱化現(xiàn)行戶籍政策所執(zhí)行的控制流動和作為分配依據(jù)的功能；逐漸剝離戶口制度背后的城市偏向性的各種福利制度，消除對農(nóng)民事實上的歧視，使城鄉(xiāng)居民的戶籍管理方式趨于一致，建立城鄉(xiāng)一體化的帶有社會公共服務功能的新型的戶籍制度。三是以身份證取代戶口簿，解決“人戶分離”的問題，實現(xiàn)以“戶”為中心的靜態(tài)管理向以“人”為中心的動態(tài)管理的轉變，加強其為人口信息和民事關系證明服務的功能，完善居民身份證制度，加強居民身份證在社會管理中的作用。[12]

（二）改革就業(yè)政策——讓新生代農(nóng)民工“干得爽”

一是將農(nóng)村就業(yè)納入國家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，取消各種就業(yè)準入制度，拆除對本地勞動力就業(yè)采取保護的“壁壘”，打破城鄉(xiāng)就業(yè)分割格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)的一體化，推動勞動力市場一體化，實現(xiàn)勞動力的有序流動和平等競爭就業(yè)，真正建立起雙向選擇、合理有序流動的農(nóng)民工就業(yè)新機制。二是取消招工中針對農(nóng)村勞動力的歧視性政策，實行勞動者憑學歷、技能等自主擇業(yè)、平等競爭，使農(nóng)村勞動力獲得與城鎮(zhèn)居民平等的就業(yè)機會。三是按照“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，大力發(fā)展有組織的勞務輸出，開展勞務輸出輸入對接活動，加強勞動力輸出地與輸入地政府間的信息交流與合作，建立勞動力供求預警機制，加強針對農(nóng)民工的就業(yè)引導，建立有利于外出就業(yè)及合理流動就業(yè)的機制。四是加大對農(nóng)民工就業(yè)培訓的財政支持力度，加強對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓，有條件的地方可以嘗試啟動農(nóng)民工職業(yè)能力證書試點工作，同時積極與有關部門合作，加強貧困地區(qū)勞動力轉移培訓和促進就業(yè)工作，以提高農(nóng)民工參與統(tǒng)一勞動力市場的競爭能力。[18]

（三）改革社保政策——讓新生代農(nóng)民工“留得住”

社會保障是以國民權利為核心的保障體系，而國民權利是以平等分享為其基本特征的。由市場機制內(nèi)在缺陷所帶來的社會貧富懸殊等問題，與社會普遍接受的公正水準相差太大，當這種差距達到一定的臨界點就可能爆發(fā)大規(guī)模的社會危機。[19]可以說，政府作為社會保障制度建設的組織者、政策制定者，有順應社會保障發(fā)展規(guī)律，建立農(nóng)民工社會保障制度的責任和義務。建立和完善新生代農(nóng)民工的社會保障體系是解決其“市民待遇”問題的核心。

一是根據(jù)新生代農(nóng)民工就業(yè)部門和行業(yè)的千差萬別、職業(yè)流動性強以及其自身的需要等現(xiàn)狀，現(xiàn)實的選擇是有重點、有差別地建立起社會保障，逐漸向統(tǒng)一、規(guī)范的社會保障體系過渡。二是新生代農(nóng)民工多從事重、險、累、差工作，加上用人單位勞動保護措施不力，農(nóng)民工工傷事故頻繁發(fā)生，因此，工傷保險制度應成為農(nóng)民工社會保障的首選，以分散農(nóng)民工進城的風險。三是要建立農(nóng)民工疾病尤其是重大疾病保障制度，防止農(nóng)民工生病時失去工作而陷入貧困境地。四是對于已進城落戶并已放棄土地的農(nóng)民工，提供最低生活保障和與城市職工相同的養(yǎng)老保障制度，這既有利于化解農(nóng)民工可能面臨的失業(yè)風險，也有利于吸引更多的農(nóng)民進城落戶。此外，還要為新生代農(nóng)民工建立必要的社會救援制度，如在遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情況下的貧困救助、合法權益受損或遭受不公待遇時的法律援助等。

（四）改革土地政策——讓新生代農(nóng)民工“活得好”

要使新生代農(nóng)民工安心地轉變?yōu)槭忻?，就必須解決新生代農(nóng)民工與土地的“臍帶”關系，建立適宜新生代農(nóng)民工市民化和農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展需要的農(nóng)村土地流轉制度。我國目前已有很多地區(qū)開展了農(nóng)村土地流轉的試點工作，但就目前的土地流轉制度改革而言，仍然沒能夠成為促使新生代農(nóng)民工進入城市的動力和保障，相反還是一種負擔。應積極探索一條符合新生代農(nóng)民工從農(nóng)村退出的有效途徑，使部分有能力的新生代農(nóng)民工能夠在城市中安居樂業(yè)。一是在明確界定集體產(chǎn)權的前提下，推行土地股份制，讓農(nóng)民工土地折股，建立土地股份合作社或股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)，使農(nóng)民工取得其應得的股權與紅利收入。二是允許農(nóng)民工將土地承包權一次性轉讓給第三者或村委會使用，在達成協(xié)議后，付給農(nóng)民工轉讓費，作為其轉化為市民后參與社會保障的啟動資金。三是以法律的形式確認農(nóng)民對土地的長期經(jīng)營權，并可以自由轉讓、抵押出租，也可委托信托服務公司通過合法手段實現(xiàn)土地經(jīng)營權的有償流轉。同時，還要積極探索和建立農(nóng)村人口進城宅基地置換制度，降低農(nóng)民工在城市置房的成本和遷移成本。此外，加快城市土地制度與農(nóng)地征用制度的改革，將本屬于農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化的巨額增值收益作為第二代農(nóng)民工市民化的專項基金，分擔相應的城市安居、基礎設施建設等的成本，為上述制度改革和推動第二代農(nóng)民工市民化提供財政基礎。[20]

[1]百度百科.社會階層[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/205686.htm#7.

[2]階層流動，是指個人或群體在整個社會群體中所處的經(jīng)濟、社會地位，以及社會屬性包括收入水平、生活質量、社會地位、職業(yè)特征等多元指標的變化，核心的表現(xiàn)為財產(chǎn)、權力、社會聲望的變化。參考田華綱.論促進社會階層良性流動的公共政策選擇[J].學習與實踐，2009（6）：121-125.

[3]Thomas R.Dye，Understanding Public Policy（6th ed.），Englewood Cliffs，N.J.:Prentice-Hall Inc.，1987：18.

[4]中國國家統(tǒng)計局．新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結構和特點[EB/OL]．http：//www．stats．gov．cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032．htm．

[5]江立華．城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)民工轉型：一個新議題[J]．社會科學研究，2009（06）：80-85．

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Policy Choice of Social Benign Movement——With the New Generation of Migrant Workers'Citizenization for Example

Tian Qianshan
(Party School of CPC Shaoguan Municipal Committee)

The benign movement of social classes need reasonable policy premise condition,because the policy plays a decisive role in breaking the fixed social classes,inhibiting blind flow,coordinating the relationship of interests and safeguarding social stability.However,the existing household registration system and a variety of unequal policies on social stratum cause serious constraints on the benign movement,especially for the citizenization of new generation of migrant workers.Therefore,the government should break through the limitation of existing urban and rural binary system and realize the new generation of migrant workers'"entering smoothly""doing well""staying down"and"living well"by the reform of household registration policy,employment policy,social security policy and land policy.

Social Classes;Benign Flow;Policy;the New Generation of Migrant Workers;Citizenization

D422.8

A

1006-1789（2012）01-0022-06

2011-12-15

田千山，中共韶關市委黨校黨建教研室，博士，主要研究方向為地方政府公共政策。

責任編輯 裘曉蘭