“公交優(yōu)先”策略的倫理蘊涵與國際視域

◎ 陸 禮

在城市化和汽車化的背景下，城市交通已成為困擾現(xiàn)代城市生活的突出問題。其現(xiàn)象與深層本質(zhì)，集中表現(xiàn)為轎車暴增所帶來的擁堵、污染及其人類公平、自由、權(quán)利等一系列倫理緊張，尤其是“我們使用汽車的方式使我們的健康、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境都付出了代價?！盵1]這些困擾和問題呈現(xiàn)不同的時空分布序列——進(jìn)入上世紀(jì)八九十年代以來，發(fā)達(dá)國家已對之前的這些交通積弊進(jìn)行了深刻反思并采取了一系列人本化公交的治理措施，而恰恰在這一時候，那些人口眾多、資源緊缺的發(fā)展中國家（最為典型的是中國）卻在步其后塵，以更猛烈的形式非理性地復(fù)制這樣的歷史：從90年代以來，中國私人汽車保有量與城市人口同時快速膨脹，2003年1219萬輛，2006年2200萬輛，2011年6月底達(dá)7206萬輛，占全國汽車保有量的73.2%。公共交通發(fā)展滯后，城市運輸結(jié)構(gòu)持續(xù)向個體機(jī)動化轉(zhuǎn)變與傾斜，導(dǎo)致城市運輸結(jié)構(gòu)失衡，強(qiáng)化了高擁堵、高能耗、高排放的交通發(fā)展模式。因此，“公交優(yōu)先”政策無論從運輸結(jié)構(gòu)的科學(xué)轉(zhuǎn)變、人本交通的倫理訴求、當(dāng)代全球城市交通的發(fā)展趨勢來考量，均為不可替代的戰(zhàn)略抉擇。

一、“公交優(yōu)先”的倫理蘊涵

“公交優(yōu)先”是當(dāng)代全球性的城市交通發(fā)展理念，蘊涵著深刻的國際交通倫理思想。

國際公共交通協(xié)會（UITP）強(qiáng)調(diào)指出：“作為我們居住環(huán)境中不可分割的部分，公共交通為人們就業(yè)、服務(wù)、教育及娛樂提供了經(jīng)濟(jì)的通行方式，同時是實現(xiàn)長期社會、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有力手段。然而，由于城市不斷受到交通堵塞、環(huán)境污染等問題的困擾，如今的交通系統(tǒng)常常無法滿足市民的需要。因此國際公共交通協(xié)會希望城市、地區(qū)及國家領(lǐng)導(dǎo)人實施以公共交通為主的交通政策，并承認(rèn)公共交通狀況的改進(jìn)是促進(jìn)增長、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展以及減少環(huán)境危害的催化劑?！盵2]

“公交優(yōu)先”具有技術(shù)上的必然性。顯然，城市交通效率并不僅僅是由運行速度而是由運行速度與所需道路面積兩個變量決定的，單位車道、單位時間運送乘客的人數(shù)，是表達(dá)各種交通方式運行效率的更準(zhǔn)確方法。據(jù)研究，轎車運送每位乘客所需的交通面積是自行車的4倍，有軌電車的20倍，地鐵的6～12倍。按此計算，公共汽車、火車、自行車、步行的運行效率分別是轎車的17、12、3和1.7倍。[3]以單人出行計算，轎車的能耗與碳排放量約為公共汽車的40倍，地鐵的100倍。

“公交優(yōu)先”包含著深刻的倫理內(nèi)涵與倫理訴求。在城市交通研究中，首先需要明確的是城市交通的倫理屬性——公共屬性，即城市交通應(yīng)作為一種社會公共領(lǐng)域而存在。理由很簡單——出行是城市公民基本的生存需要，再貧困的人也無法例外。因此，城市交通的倫理性源于對最低收入者生存權(quán)利的人文關(guān)懷，表現(xiàn)為它是一種具有公益性的公共產(chǎn)品：（1）它所提供的服務(wù)是向社會全體成員低價甚至免費開放的，每一個社會成員在其需要并有最低能力支付必要費用時，均享有對這些產(chǎn)品平等和自由的使用權(quán)，否則這種付費可能會排擠或否定其他無力付費者；（2）這種公共產(chǎn)品建設(shè)需要調(diào)動巨大的資源，并且需要社會不同地區(qū)和類型的各群體的相互合作，對每一參與者的付出和利益回報應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)公平并具有權(quán)威性的安排；（3）這種公共產(chǎn)品的存在使得競爭均衡不再有效率，它可能無法給投資者（主要是政府）提供經(jīng)濟(jì)上的合理回報和實現(xiàn)收益的排他性，公共產(chǎn)品產(chǎn)生的效益需要在促進(jìn)社會整體的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展中體現(xiàn)出來，并且將覆蓋和惠及所有社會公眾；（4）建設(shè)公共產(chǎn)品的代價——經(jīng)濟(jì)成本、社會成本、環(huán)境成本都將由所有社會公眾（不論其是否受益）來承擔(dān)，所以必須依賴社會公共管理機(jī)構(gòu)——政府而不是依賴自由市場進(jìn)行調(diào)整和管理。

城市交通的公共屬性要求在城市交通的規(guī)劃與發(fā)展過程中，重視當(dāng)代人“可達(dá)性權(quán)利”之享有的平等性和重點關(guān)照性的統(tǒng)一?？蛇_(dá)性一般用于衡量某個地點可以接近的便捷程度，以評價該地點的活力與生機(jī)?？蛇_(dá)性權(quán)利是每個社會公民基本的生存權(quán)利之一，是保證公民合法獲取其他生存發(fā)展權(quán)利的必要前提。按照羅爾斯的“兩個正義原則”——正義的第一個原則(平等自由原則)是：每個人都應(yīng)有平等的權(quán)利去享有與人人享有的類似的自由體系相一致的，最廣泛的、平等的基本自由權(quán)總體系。正義的第二個原則是機(jī)會的公正平等原則和差別原則的結(jié)合：社會和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使它們符合地位最不利的人的最大利益，即正義的儲蓄原則，以及在公平的機(jī)會均等的條件下與向所有人開放的官職和職務(wù)聯(lián)系起來。所有社會價值——自由與機(jī)會、收入與財富以及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。[4]——可演繹出城市交通發(fā)展的“人本位”價值理念：一是可達(dá)性權(quán)利享有的全面性和平等性，即城市中每一個人，不管其出身、年齡、職業(yè)、性別、收入如何，均享有全面平等的可達(dá)性權(quán)利；二是在可達(dá)性權(quán)利的享有和維護(hù)方面要強(qiáng)調(diào)重點關(guān)照性，由于社會分層以及社會個體狀況不同，各人實現(xiàn)可達(dá)性權(quán)利的能力不同，其中老人、兒童、殘疾人、低收入階層是可達(dá)性權(quán)利享有和實現(xiàn)的弱勢群體。因此，在堅持可達(dá)性權(quán)利享有的平等性和全面性的同時，城市交通政策還應(yīng)重點關(guān)照弱勢人群，采取各種措施，優(yōu)先照顧他們的出行模式，以滿足和增加他們可達(dá)性能力。世界范圍的研究表明，低收入家庭交通費約占收入的10%至12%，超過12%就成為負(fù)擔(dān)了。因此，為低收入人群提供低價優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)，更體現(xiàn)了社會公平正義的倫理原則。

城市交通的公共屬性還要求：交通供給要做到安全性、舒適性，即不能僅僅把城市交通看作一個功能性的空間實體，而要努力建成一個安全、舒適、有吸引力的步行、騎車環(huán)境，使人們的出行成為一種愉悅美好的心理體驗；交通成本的分擔(dān)要體現(xiàn)公平、人本和生態(tài)性，在這里，“人本位”和“公平性”價值原則，是一種發(fā)展性的本位原則，即城市交通發(fā)展的終極目的問題，“生態(tài)性”價值原則，則是一種約束性原則，即城市交通發(fā)展要遵從生態(tài)規(guī)律，接受自然環(huán)境的約束，體現(xiàn)人與自然的和諧共存。這就需要采取合理的制度安排，通過法律、稅收、購車停車制約等措施，使城市交通的消費者之間、消費者與非消費者之間、排放者與非排放者、擁堵制造者與非擁堵制造者之間，在交通成本的分擔(dān)上做到公平合理，從而引導(dǎo)人們理性選擇低碳、高效的公交出行。

總之，城市交通公共屬性決定了——各類城市交通參與者之間的關(guān)系并不僅僅是兩個普通交往主體之間的關(guān)系，他們都是在由社會整體提供的交通環(huán)境中展開自己的活動，其活動應(yīng)受到特定社會整體價值觀念的指導(dǎo)，也必須接受社會交通整體規(guī)范的限制。因此，各類交通主體即交通管理者、提供者、需求者、使用者和影響者的關(guān)系，以及所有城市交通的倫理關(guān)系（如交通模式的選擇、公交的盈利性與服務(wù)性、交通發(fā)展與資源耗用、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模速度與效益、交通設(shè)施的區(qū)位設(shè)計與公眾利益、私家車的經(jīng)濟(jì)成本與社會成本、交通強(qiáng)弱勢群體的交通權(quán)益及其倫理與法律待遇、交通權(quán)益的代際公平等），均應(yīng)體現(xiàn)和遵循城市交通公共領(lǐng)域之倫理訴求。只有這樣，城市交通的公共性才能不僅在理論上得到確認(rèn)，而且在每一具體環(huán)節(jié)上真正確保得以實現(xiàn)。

二、“公交優(yōu)先”的國際視域

實施“綠色交通”戰(zhàn)略的基本原則是自我調(diào)節(jié)成長、綠色低碳和最小化廢棄物，而且公共交通相對于貴族化的轎車交通更能體現(xiàn)交通權(quán)益的公平性。因此，當(dāng)代發(fā)達(dá)國家普遍優(yōu)先發(fā)展道路利用率高、污染輕的公共交通。國外城市公共交通的主要形式是公共汽車和軌道交通。公共汽車主要有運行于城市道路的普通公共交通系統(tǒng)和快速巴士交通（BRT）系統(tǒng)兩種形式。

位于巴西東南部的庫里蒂巴市(Curitiba)，以環(huán)境優(yōu)美、清新潔凈著稱于世，該市以可持續(xù)發(fā)展的城市典范享譽全球，受到世界有關(guān)組織的稱贊，90年代就被聯(lián)合國命名為“巴西生態(tài)之都”和世界三大生活質(zhì)量最佳城市之一，并由于其導(dǎo)向式公共交通系統(tǒng)的成就而獲獎。早在上世紀(jì)80年代初，庫里蒂巴就與沃爾沃巴士公司共同開發(fā)了一種現(xiàn)代化、高等級、低費用的運送系統(tǒng)——快速巴士交通（Bus Rapid Transit）系統(tǒng)，逐漸成為全球城市公共交通業(yè)的發(fā)展方向。BRT是一種介于軌道交通和常規(guī)公共汽車之間的新型公共交通系統(tǒng)，它在技術(shù)上吸收了軌道交通和常規(guī)公交的長處，同時摒棄了軌道交通和常規(guī)公交的缺點，具有專用路權(quán)、封閉運行、智能信號、車外售票、水平上下車、大容量、建設(shè)周期短、成本低、靈活性高等一系列特征。聯(lián)合國、世界銀行、國際能源機(jī)構(gòu)以及公共交通國際聯(lián)合會等國際組織與機(jī)構(gòu)都把BRT作為解決城市公共交通問題的革命性方案，積極向世界各大城市推薦。

由于BRT的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，美國聯(lián)邦公共交通管理局積極推行這一交通方式。自20世紀(jì)90年以來，美國越來越多的城市采用BRT系統(tǒng)。南美的圣保羅、波哥大、基多以及澳大利亞的布里斯班、悉尼、加拿大的渥太華、墨西哥城、印度尼西亞的雅加達(dá)、印度的班加羅爾等城市也紛紛加入BRT的行列，在世界上已形成發(fā)展BRT系統(tǒng)的新潮流。

軌道交通的優(yōu)點在于高效、準(zhǔn)時、大容量、無污染、不占用或少占用城市路面，是現(xiàn)代和未來城市交通治理擁堵與污染的最佳選擇。軌道交通分為重型軌道交通系統(tǒng)（地下鐵道和市郊鐵路）和輕型軌道交通系統(tǒng)。國外先進(jìn)的軌道交通設(shè)施有：（1）地鐵——在城市地下穿行的重型軌道交通，高效、準(zhǔn)時、無污染、不占用城市路面、無擁堵之?dāng)_，是世界各大城市最受歡迎的客運工具。（2）磁懸浮列車——由無接觸的電磁懸浮、導(dǎo)向和驅(qū)動系統(tǒng)組成的新型交通工具，分為超導(dǎo)型和常導(dǎo)型兩大類，時速為400～500公里。磁懸浮列車的優(yōu)點是：電驅(qū)動、零排放；啟動與停車快、爬坡能力強(qiáng)；維修主要集中在電子技術(shù)方面，不需要大量的體力勞動，但成本高、普及性弱。（3）空中列車——由輕型的由線性感應(yīng)電動機(jī)驅(qū)動，在支架于混凝土梁樁軌道上自動行駛的新型車輛。與交會行走的車輛和行人完全隔離開，車速快、周轉(zhuǎn)便捷，但總成本相對較高。（4）輕軌列車——從車頂上架空線網(wǎng)的輸電線集得電能，在地面軌道上運行的鉸接列車。車速快，成本低，但車廂較地鐵少且易受地面交通的影響。

世界上最早的地鐵于1863年在英國倫敦建成，其干線長度僅為6公里，目前英國8個城市有地鐵，總長度將近1000公里，共設(shè)有458個車站，是地鐵線路最長的國家。美國舊金山地鐵是當(dāng)今世界上最現(xiàn)代化的地鐵，運行時速高達(dá)128公里，為世界地鐵速度之最。東京市民在工作日一般已不開私家車，市區(qū)遍布著地鐵口，年客流量25億人次，承擔(dān)了公交運量的80%，為公交出行率世界之最。莫斯科地鐵營運時間長，發(fā)車頻繁，行車迅速，票價低廉，換車方便，年輸送旅客量達(dá)26億人次。法國巴黎地鐵站建筑設(shè)計十分精美，技術(shù)設(shè)備極為先進(jìn)，與莫斯科地鐵同被人們譽為“地下宮殿”。柏林從2003年6月起，為乘客開通了7條夜間地鐵線路，地鐵列車電視“柏林之窗”作為列車中唯一的實時媒體，通過動態(tài)畫面向乘客提供多種信息，觀看每日“柏林之窗”的觀眾人數(shù)達(dá)140萬人，位于德國“乘客電視”之最。[5]

法國對公共交通十分重視。巴黎把發(fā)展公交的歷程看作是一場關(guān)系到每個人生存環(huán)境的城市變革，也是一場旨在不斷樹立公民責(zé)任心和“共同生活”意識的“行為革命”。最近幾年，巴黎的人口流動出現(xiàn)了許多現(xiàn)代大都市共有的特征：與就業(yè)和教育有關(guān)的機(jī)械性流動已大體結(jié)構(gòu)化，流動時間和路線基本固定，在人口總流量中的比例在下降；與購物、娛樂、健身、探親訪友等活動有關(guān)的休閑性流動逐年增加，已占巴黎人口日流量的一半以上；夜間以及周末出行的人越來越多；市區(qū)內(nèi)短距離流動頻率加快，市郊間和郊區(qū)間的人口流動量增長幅度較大?；谶@些情況，巴黎提出了“讓出行更方便，讓巴黎呼吸更舒暢”的口號，采取了多層次多方位發(fā)展公共交通的措施?！肮粌?yōu)先”作為一項重要內(nèi)容寫入了巴黎的中長期市政建設(shè)規(guī)劃[6]。巴黎已設(shè)置了480多條全天或部分時間禁止其他車輛使用的公共汽車專用道，市政府規(guī)定，每逢空氣流通不暢的無風(fēng)日，采用分單雙號車牌形式來限制轎車進(jìn)城。巴黎的快速鐵路分成A、B、C三條線，呈放射狀向郊區(qū)延伸。時而在高架橋上風(fēng)馳電掣，時而又鉆進(jìn)地下幾十米的深處。三線總長度278公里，共有130個車站，平均時速在60公里以上。巴黎地鐵有15條線路，全長200多公里。每日來往的乘客，有500多萬。366座車站，分布在全城各地，幾乎每一處名勝附近，都有出入口，乘坐非常方便。[7]

美國洛杉磯1999年人均塞車時間竟達(dá)56小時。為此，洛杉磯于2000年6月引入了地鐵化快速公交（MetroRapid），通過引入交通信號優(yōu)先、配備低底板車輛以減少上下客時間、在主要路口實施隔離式的公交車站等七個措施來減少出行時間。兩條快速公交總長約62公里，節(jié)省了25%的出行時間，增加了近30%的客流量?？紤]到建設(shè)成本、土地使用限制、環(huán)境影響等因素，洛杉磯沒有新的道路建設(shè)計劃，而是通過實施高載客汽車專用道（High Occupancy Vehicle）來提高道路運行效率。改善交通信號控制和小汽車合乘（Carpool）的實施大大緩解了那些嚴(yán)重?fù)矶碌墓返慕煌顩r[8]。

瑞士的蘇黎世是一個“公交優(yōu)先”策略十分明確的城市。一是路權(quán)分配體現(xiàn)公交優(yōu)先。上百年來，蘇黎世的城市道路并沒有不斷拓寬，而是對路權(quán)進(jìn)行了重新分配，將更多的路權(quán)分配給公共交通。二是交通結(jié)構(gòu)體現(xiàn)公交優(yōu)先。在蘇黎世的交通結(jié)構(gòu)中，公共交通占40%，小汽車占30%，步行占20%，自行車占10%。三是財政政策體現(xiàn)公交優(yōu)先。為了鼓勵公民乘坐公交，公交虧損主要靠政府公共財政補貼。四是交通管理體現(xiàn)公交優(yōu)先。采用有軌電車，保證了公共交通的專有路權(quán)。道路交叉口的信號按有軌電車的運行要求，自動轉(zhuǎn)換信號，確保公交優(yōu)先并準(zhǔn)時準(zhǔn)點。

為建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化都市，新加坡避免了由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的汽車化，開發(fā)出一套快捷高效的公共運輸體系：（1）城市捷運系統(tǒng)（MRT）。MRT是新加坡公交系統(tǒng)的主干，基本覆蓋全國主要地區(qū)，總長86公里，承擔(dān)了連接主要地區(qū)間頻繁交通干線上的大部分客流；（2）城市輕軌系統(tǒng)（LRT）。LRT是MRT的補充和拓展，主要用于連接捷運站與主要居住區(qū)和商業(yè)區(qū)，從每個輕軌車站到附近的公寓最大步行距離不超過400米，從而實現(xiàn)了真正的“門對門”交通。（3）公共汽車系統(tǒng)。主要是承擔(dān)區(qū)域內(nèi)部和相鄰區(qū)域間的近距離交通。（4）出租汽車系統(tǒng)。用于填補公共交通與私人交通間的空白，是形成完整的公交系統(tǒng)所不可或缺的部分。新加坡改善公共汽車運營服務(wù)的措施是：在大部分有交通信號燈的交通路口實行公交優(yōu)先通行的政策；智能化交通信號燈可以監(jiān)測即將駛來的公交車并自動轉(zhuǎn)為綠燈；開辟33公里長的公交車專用車道。[9]在道路上給予公共汽車優(yōu)先權(quán)，使公共汽車的行駛盡可能地通暢。

三、啟示與政策建議

通過對“公交優(yōu)先”的倫理分析與國際觀察，我們可以得出以下啟示與政策建議：

一、城市運輸結(jié)構(gòu)個體機(jī)動化是非理性的交通模式與倫理沖動，唯有“公交優(yōu)先”才是現(xiàn)代全球（當(dāng)然也包括中國）城市交通發(fā)展的最終和必然趨勢?！肮粌?yōu)先”是一場涉及所有交通主體，關(guān)系每個人生存環(huán)境的城市行為革命，短期的自私行為和長久的共同體利益之間道德關(guān)系的調(diào)整，是這場革命的實質(zhì)。

二、低價與政府補貼是城市交通的基本經(jīng)濟(jì)特征、“公交優(yōu)先”的制度保障。實施“公交優(yōu)先”首先必須明確城市交通的公共屬性與基本原則?！叭吮疚弧焙汀肮叫浴痹瓌t，是城市交通發(fā)展的終極目的與根本價值原則。城市交通應(yīng)為全體市民而不是少數(shù)有車族服務(wù)；城市交通應(yīng)由代表公共利益的政府規(guī)劃、投資與管理，城市交通的社會效益重于經(jīng)濟(jì)效益。

三、“公交優(yōu)先”應(yīng)當(dāng)具有路權(quán)、通行權(quán)等法律與倫理保障。盡早研究制定《公共交通法》，對我國公共交通的系統(tǒng)規(guī)劃、政府職責(zé)、資金投入等應(yīng)予以法律保障；優(yōu)質(zhì)服務(wù)、舒適便捷、平等性、重點關(guān)照性、高可達(dá)性是公共交通的基本要求，低碳、高效、大容量是公共交通工具的技術(shù)首選，土地使用與交通用地聯(lián)合規(guī)劃、對私家車使用的管理和限制，是有效實施“公交優(yōu)先”的重要條件。

[1]Information on the major trends in domestic transport is provided in “Transport Trends”,Department of the Environment, Transport and the Regions,TSO,1998.ISBN 0-11-551987-4

[2]羅馬宣言：公共交通是適用于所有人的出行方式[EB/OL][20100523].http:// www.motorworld.cn/banks/uitp/index.htm.

[3]王蒲生.汽車:越來越慢的蝸行[J].中國社會導(dǎo)刊,2005,(10)（下）:15-16.

[4]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1988：291-293.

[5]安得里亞斯·格拉夫·馮·阿尼姆.柏林公共交通[EB/OL]（2008-1-10）[20100628].http://www.cupta.net.cn/Details.aspx?ID=8844

[6]Chinamotorway Online.法國公共交通政策[EB/OL]（2009-10-25）[20100728].http://www.zhinengjiaotong.com/solution/show-414.html

[7]陳逸博.行在巴黎[N].中國交通報2000,2,1,(4).

[8]國際大都市的“交通排堵”[N].新民晚報: 2005,9,6,(3).

[9]李德宏.用綠色交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化都市——新加坡模式的啟示[EB/OL][20100628].http://www.863p.com/ transportation/transportcircle/200609/8941.html.