法律主導模式下鄭州區(qū)域金融中心建設研究*

申技紅

(鄭州旅游職業(yè)學院基礎部，河南鄭州 450000)

法律主導模式下鄭州區(qū)域金融中心建設研究*

申技紅

(鄭州旅游職業(yè)學院基礎部，河南鄭州 450000)

世界各國金融中心的形成和發(fā)展可以歸納為自發(fā)形成模式和政府主導形成模式。政府主導形成模式以其高效性、導向性和高起點性而備受青睞，在鄭州區(qū)域金融中心建設中采取政府主導型模式被廣泛認可。但政府主導型區(qū)域金融中心在實際應用中會產生諸多弊端。因此，在對政府主導模式進行修正——采取法律主導型鄭州區(qū)域金融中心建設的基礎上，提出從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面全面構建鄭州區(qū)域金融中心的法律體系。

政府主導;法律主導;法律體系構建;鄭州區(qū)域金融中心

根據傳統(tǒng)的西方經濟學發(fā)展理論，金融中心形成模式分為自發(fā)型成長模式和政府主導型成長模式。自發(fā)型成長模式的金融中心是指在本國(地區(qū))市場經濟的長期發(fā)展過程中自然孕育出的，其過程充滿曲折和不確定性，要經歷貿易中心、經濟中心進而才能成為區(qū)域金融中心、全國金融中心、國際金融中心，因此缺乏時間效率。而政府主導型金融中心，如新加坡、巴林等，是國家或地區(qū)有意而為的結果，其形成和發(fā)展的主要動力來自于政府的政策推動，是一國或地區(qū)有意識建設的結果，具有時間效率和政府導向效率。

一 政府在金融中心建設中的主導作用研究

鄭州區(qū)域金融中心建設顯然不能像紐約、倫敦一樣采取自發(fā)型發(fā)展模式。紐約和倫敦兩大金融中心的發(fā)展經歷了漫長的時間，其間并不是一帆風順，所處的時代背景更是與現(xiàn)在有著天壤之別。紐約華爾街也曾經歷過一段腐敗黑幕橫流的黑暗時代。自由發(fā)展模式好處頗多，例如使金融業(yè)更好地服務于實體經濟，更好地促進了金融業(yè)與國民經濟的共同發(fā)展。但是現(xiàn)在中國區(qū)域城際金融中心競爭激烈，鄭州已沒有太多的時間。作為中部內陸腹地開放的城市，鄭州既要與北京、上海、深圳等金融中心錯位發(fā)展，又要面臨來自毗鄰城市的直接挑戰(zhàn)。在中國中西部地區(qū)，成都、武漢、西安、重慶都在積極籌劃建設區(qū)域金融中心，一旦短期內鄭州區(qū)域金融中心沒有得到充分的發(fā)展，那么這些城市的金融勢必會同鄭州直接爭奪金融資源和金融市場，鄭州和其他區(qū)域金融中心的差距只會越來越大。

而隨著金融中心的發(fā)展，基于自然、地理的先發(fā)優(yōu)勢會逐漸淡出，而政府主導的外生成長模式制度則成為金融中心繼續(xù)發(fā)展的決定性因素。從眾多金融中心的發(fā)展歷程看，政府大力支持和推動金融中心建設使得許多城市都提出“金融立市”的發(fā)展目標和戰(zhàn)略定位并大受其益。日本與新加坡在國際金融中心的建設過程中，均強調政府主導作用的發(fā)揮［1］。政府扮演著金融中心的設計者、建設者和推動者這三個角色。為了更好地推行政府決策，加快金融市場的發(fā)展，政府就會擁有越來越大的立法權和執(zhí)法權，而甚少受到法律的約束。毫無疑問，政府主導模式使日本和新加坡國際金融中心進入了一個飛速發(fā)展階段。短短幾年東京就成為全能型世界級金融中心的后起之秀，其地位與倫敦、紐約鼎足而立。日本迅速擁有全球排名第二的股票交易市場和債券市場。因此鄭州建設區(qū)域金融中心必須獲得政府的支持。

金融市場對政府決策非常敏感，政府的表態(tài)和行動直接影響金融市場主體對市場的預估和判斷，進而影響整個金融市場的良性發(fā)展。具體而言政府可通過政府決策、政府推動、政府監(jiān)管等支持鄭州區(qū)域金融中心建設。如2007年河南省政府頒布實施的《鄭州區(qū)域性金融中心建設規(guī)劃綱要》;2011年兩會中原經濟區(qū)正式被寫入《十二五計劃綱要》;2011年10月7日，國務院頒布的《關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》等，都大大提振了金融市場主體的信心，國內外各大銀行，保險、證券、擔保公司紛紛落戶鄭州，鄭州金融商務區(qū)初現(xiàn)雛形。中原經濟區(qū)戰(zhàn)略上升為國家層面，意味著河南省政府和鄭州市政府有先行先試的權利，而兩級政府可通過建設鄭州金融商務區(qū)、培育金融要素市場、吸引金融界高級人才等措施，有意識地推動鄭州區(qū)域金融中心建設。另外美國的次貸危機、歐洲的債務危機等不斷提醒我們金融業(yè)過度購機的高風險性，因此政府應加強對金融機構的監(jiān)管，為鄭州區(qū)域金融中心的健康發(fā)展保駕護航。鄭州區(qū)域金融中心建設特別是初期，須依靠政府強有力的推動。

二 政府主導作用的扭曲及產生的弊端——諾斯悖論

諾斯悖論，市場經濟發(fā)展需要政府的支持與保障，但如果政府過度干預經濟就會阻礙市場的良性發(fā)展。沒有監(jiān)督和約束的權利就會被無限制的濫用。這就是政府與市場之間的博弈。政府隨心所欲地制訂和頒布法規(guī)，對金融市場的負面影響可謂異常深遠。日本、新加坡的國際金融中心在初期獲得了另人驚嘆的成績，但隨著政府干預的不斷升級，其負面效果逐漸顯現(xiàn)。1990年日本股市暴跌，而新加坡政府則至今仍未消化內、外金融業(yè)的“隔離”消除，新加坡國際金融中心發(fā)展緩慢。政府力量的過度滲透宣告兩個國際金融中心快速發(fā)展美夢的結束。

政府對金融市場的不當干預，其負面影響是多方面的。如限制金融市場的合法權益，對某些不法既得利益者提供非法保護，政府決策朝令夕改，更有甚者代替市場主體進行運作管理等，這都將大大損害政府的形象和公信力，一旦形成惡性循環(huán)，金融市場將面臨危機。另外從措辭可以看出“主導”應體現(xiàn)長期性和目標性，而政府部門與生俱來的政策多變性、行政手段的專橫性等實難與長期和目標劃上等號，將政府置于主導地位難免會導致權利的濫用。

三 金融中心建設中政府主導模式的修正——法律主導模式的提出

諾斯悖論的中心意圖就是提醒我們要在政府和金融市場的博弈中找到平衡因素。這個平衡因素必須平衡兩個方面的力量:一方面日本等金融中心的成功經驗告訴我們必須重視政府作用的發(fā)揮;另一方面教訓則提醒我們政府的權利必須受到適度的制約，將政府介入的負面效應遏制到最低。那么這個平衡因素就是法律。日本在經濟危機后痛定思痛，于1996年11月1日開始新一輪的金融改革，采用的模式就是以法律主導代替政府主導來發(fā)展金融中心:日本修改一系列金融法律，逐步形成“成文法框架中的自主管理”體制。其目標是不斷強化法律的主導作用，弱化政府的指導作用。而這就是對政府主導模式建設金融中心的修正。鄭州區(qū)域金融中心的建設剛剛開始，前車之鑒，可以為師。

四 以法律為主導建設鄭州區(qū)域性金融中心的理論分析

(一)法律能否帶動社會制度的創(chuàng)新和經濟的發(fā)展

1.法是發(fā)現(xiàn)的還是制訂的?關于法的產生，有幾種不同的典型觀點。歷史學派代表人物薩維尼認為法律是發(fā)現(xiàn)的，法律只能追隨社會的發(fā)展，在社會的發(fā)展進程中形成習慣法，美國著名大法官卡多佐則更加強調法律在司法過程中的成長，即法官對法律產生和發(fā)展的貢獻;而功利主義代表人物邊沁則認為可以通過積極的立法推動社會的改革和發(fā)展，即法是“制訂”的。對于目前正致力于社會變革與經濟發(fā)展的發(fā)展中國家來說，強調創(chuàng)造法律尤為重要。在當今社會，法律的產生已由被動的順應性產生轉為主動的創(chuàng)造性產生。

2.法能推動社會經濟制度的創(chuàng)新，引領經濟發(fā)展的方向。超越社會發(fā)展現(xiàn)狀被創(chuàng)造出來的法律為什么可以帶動社會發(fā)展呢?社會發(fā)展始于制度創(chuàng)新。由人組成的社會在發(fā)展過程中為調整人與人的關系，規(guī)范人的行為而形成了一定的行為準則，即社會規(guī)范。其中由社會公認的行為規(guī)范所構成的系統(tǒng)，即為制度。制度一旦形成，即具有穩(wěn)定性。社會易變而制度不易變，于是形成變革社會與穩(wěn)定制度的矛盾。因此社會要變革要發(fā)展，必須先對已有的制度進行變革，即制度創(chuàng)新［2］。制度創(chuàng)新是一個動態(tài)的過程，當社會發(fā)展有制度創(chuàng)新的需要時，制度中的組織行為、組織規(guī)則、組織關系均會或多或少地發(fā)生相應的變化。當今社會尤其是處于經濟轉型時期的諸多發(fā)展中國家，往往通過國家機構自發(fā)主動地進行制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的核心就是法律規(guī)范創(chuàng)新。法律規(guī)范是由國家制定或認可的有強制力的行為規(guī)范，是制度創(chuàng)新的主要內容。在現(xiàn)代法治國家或以法律為目標的國家，進行制度創(chuàng)新的重點是變革法律制度。因為法律規(guī)范是適應范圍最廣泛、最具權威性的規(guī)范，從法律規(guī)范著手易于克服改革的非理性阻力。法律可以推動社會發(fā)展，變革法律可以發(fā)揮宏觀調控的作用又減少行政介入的副作用。

(二)鄭州區(qū)域性金融中心以法律為主導的理論分析

我們要“既快又好”地建設鄭州區(qū)域金融中心。這體現(xiàn)兩個價值:效率與質量。毫無疑問，運用法律的主導力量會指導金融市場的有序發(fā)展，但如果抑制政府作用，會不會損害效率價值，使鄭州在建設區(qū)域金融中心的斗爭中失敗?其實，我們強調的法律主導地位主要是抑制政府對金融市場的過度干預并促使其改變其管理方式與手段。這將會提升政府的形象和公信力，不僅無損于政府對市場推動作用的發(fā)揮，還會促進金融市場健康有序發(fā)展。因此要以法律為主導建設鄭州區(qū)域金融中心，適度發(fā)揮政府的指導作用，使政策取向趨于大道中庸。這是必要的也是可行的。當然，以法律為主導建設金融中心其發(fā)展初期速度會慢一些，但這是一個合理的速度。穩(wěn)扎穩(wěn)打才能使鄭州建設金融區(qū)域中心之路走得更長遠。因為:一個金融中心發(fā)展的后續(xù)力量比的不是稅收的優(yōu)惠、政策的傾斜，而是一個沒有任何扭曲的完善的金融市場以及良好的金融法制環(huán)境。而市場機制一旦扭曲就很難修復。1996年年底開始的金融化改革雖有改善但并未制止日本金融業(yè)的衰退，積久未治的痼疾仍引發(fā)了日本金融界的動蕩。1997年諸多大型企業(yè)如山一證券公司、北海道拓殖銀行等紛紛倒閉，標志著日本金融危機的到來。究其原因即政府行為長期過多介入形成了扭曲的金融市場。因此，穩(wěn)定比效率更重要。

五 鄭州區(qū)域金融中心法律系統(tǒng)的構建

鄭州區(qū)域金融中心法律模式的構建是一個系統(tǒng)工程，需要關注靜態(tài)和動態(tài)兩個層面。在靜態(tài)層面應確保發(fā)揮基礎作用的框架性法律，引導作用的放權性法律，推動作用的優(yōu)惠性法律之間的統(tǒng)一與和諧;在動態(tài)層面應結合鄭州區(qū)域金融中心的發(fā)展戰(zhàn)略，對建設區(qū)域金融中心法制環(huán)境的各個階段做出系統(tǒng)安排。建立鄭州金融中心是一個整體規(guī)劃、有步驟進行的系統(tǒng)工程。與此相應，主導建立鄭州區(qū)域金融中心的法律構成也是一個有機的系統(tǒng)，應符合系統(tǒng)的整體性和動態(tài)性要求［3］。我們將建立鄭州區(qū)域金融中心的法律系統(tǒng)劃分出以下幾個層次的子系統(tǒng):

(一)框架性法律

框架，顧名思義就是支撐，是基礎。因此框架型法律多表現(xiàn)為我國全國人大或全國人大常委會表決通過的一級法律，如明確交易主體權利和義務、規(guī)定交易規(guī)則等。金融法律具有超前性，及時制定并頒布適度超前的金融基本法律制度，有利于規(guī)范金融市場主體的交易行為，明確交易主題的權利義務，有益于營造鄭州區(qū)域金融中心良好的法律環(huán)境。

(二)準入性法律

除了基礎性立法之外，省、市一級的立法部門還可針對鄭州的特殊情況制訂專門的法律，賦與鄭州區(qū)域金融市場先行發(fā)展之權利，以促進鄭州區(qū)域金融中心的發(fā)展。如放寬外資金融機構的市場準入條件，擴大外資金融機構的業(yè)務范圍等。建設鄭州區(qū)域金融中心是逐步深化發(fā)展的，各個時期都有不同的戰(zhàn)略方針，而準入性法律的靈活性就在于能根據鄭州區(qū)域金融中心建設的不同階段制訂相應的法律措施，既能促進金融市場的穩(wěn)定繁榮，又能抑制政府權利的過度膨脹。

(三)優(yōu)惠性法律

金融市場特別是資本市場對政府政策最為敏感，金融資本也隨著政府政策的改變而在全世界范圍內流動。人常說栽下梧桐樹，引來金鳳凰，而政府的各項優(yōu)惠就像是一棵棵梧桐樹，吸引著國內外投資者和金融機構來鄭州安家落戶。這些優(yōu)惠(常見的如減免稅收等)為各金融中心初期普遍運用。不過，投資者更希望見到的是穩(wěn)定的長期的透明的優(yōu)惠措施，因此應把政府政策的各項優(yōu)惠形成法律制度，以刺激國內外投資者的投資熱情，以此推動鄭州區(qū)域金融中心建設。

［1］盧燕.西安構建區(qū)域性金融中心的目標定位模式選擇與對策研究［J］.商業(yè)時代，2011，(13).

［2］趙敏燕，王傳輝.政府與制度創(chuàng)新［J］.廣東行政學院學報，2000，(6).

［3］徐冬根.上海國際金融中心法制環(huán)境建設研究［M］.北京:法律出版社，2007.

F83

A

1008－4681(2012)03－0031－03

2011－11－30

河南省社科聯(lián)重點課題“鄭州區(qū)域金融中心建設研究”，編號:SKL－2011－3063。

申技紅(1980－)，女，河南鄭州人，鄭州旅游職業(yè)學院基礎部講師，法學碩士。研究方向:商法、金融法。

(責任編校:譚緯緯)