我國農(nóng)村學前教育政策的實施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略

嚴仲連，何 靜

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春130024）

我國農(nóng)村學前教育政策的實施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略

嚴仲連，何 靜

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春130024）

城鄉(xiāng)之間存在的學前教育差異，學前教育在國民教育體系中的地位長期得不到認可，以及當代國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展等因素構(gòu)成了我國學前教育政策的現(xiàn)實背景。繼相關(guān)學前教育政策頒布實施以后，我國農(nóng)村學前教育也隨之發(fā)生了可喜變化。但部分地區(qū)的農(nóng)村學前教育還面臨著教師素質(zhì)、經(jīng)費投入、政府管理等方面的困難，使學前教育政策執(zhí)行面臨較大的挑戰(zhàn)。這需要政策執(zhí)行過程完善相關(guān)的執(zhí)行手段、加大政策資源投入、提高執(zhí)行人員素質(zhì)、加強政策實施過程的監(jiān)控。

學前教育；農(nóng)村教育；教育政策

十七大以來，我國學前教育的問題受到黨和國家領(lǐng)導人的高度重視，自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》之后，我國陸續(xù)出臺包括財政、教師培訓、教師地位待遇等一系列與農(nóng)村學前教育有關(guān)的政策，全方位地關(guān)注著我國農(nóng)村學前教育，農(nóng)村學前教育已經(jīng)成為我國教育改革的重點。

一、目前農(nóng)村學前教育政策制定的背景

2010年10月以來，關(guān)于農(nóng)村學前教育的若干政策陸續(xù)出臺。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、“國十條”以及相關(guān)的實驗區(qū)確立、國培計劃、免費師范生政策等從不同的角度探討農(nóng)村學前教育的發(fā)展路徑。這些政策的制定與實施是以我國當前的政治、經(jīng)濟、文化等背景為基礎(chǔ)。一是黨和政府倡導的公平執(zhí)行理念，強調(diào)和諧社會，并且把重視民生放到了比較重要的位置；二是學前教育在國民教育中的地位的強化；三是我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

（一）農(nóng)村與城市之間存在的學前教育差異

重視農(nóng)村學前教育，可以說是重視農(nóng)村教育政策的延續(xù)。由于城鄉(xiāng)二元對立的存在，我國長期存在農(nóng)村義務(wù)教育與城市義務(wù)教育之間的不公平，學前教育也是如此。由于歷史原因，特別是由于國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要，“犧牲農(nóng)村，保城市”成為特定歷史時期的特定政策產(chǎn)物。導致的后果是農(nóng)村與城市在教育上差異急劇增大，城鄉(xiāng)之間的教育差距成為當代教育的一個重要議題，城市與農(nóng)村學前教育也存在著很大的差距，如入園率上存在著顯著差異，城市兒童入園率遠遠高于農(nóng)村幼兒。另外，城市兒童存在著優(yōu)質(zhì)的學前教育資源，農(nóng)村兒童的學前教育資源相對貧乏。農(nóng)村學前教育資源的匱乏在某種程度上導致了農(nóng)村學前兒童的入園難。

（二）學前教育在國民教育體系中的地位長期得不到認可

這是目前系列學前教育政策產(chǎn)生的又一背景。在國民教育體系中，幼兒教育的地位是不牢固的，盡管從理論上講，幼兒教育是國民教育系列中的一員，事實上卻遭到了許多歧視，如，從中央和地方政策來看，關(guān)于幼兒園的相關(guān)規(guī)定一直是以“加括號”的方式進行的（多數(shù)附屬于中小學之后），在人事編制系統(tǒng)中也缺乏獨立的幼兒園教師編制。這種全國性政策使幼兒園教師的階層身份不斷邊緣化。從地方政策來看，幼兒園教師階層身份的不穩(wěn)定性更加明顯，階層內(nèi)分化與階層間差異都相當突出。在一些地方，幼兒園教師的人事編制實行的是自然收縮的辦法，在編教師退休一名，編制就減少一個，致使在編幼兒園教師越來越少［1］。與作為“公家人”的教師不同，絕大多數(shù)的幼兒園教師沒有身份保障，他們大多在體制外生存，是一群特殊的“打工者”。幼兒教育在國民教育中的地位以及幼兒教師的地位影響到了學前教育的發(fā)展。這構(gòu)成了目前學前教育政策的又一現(xiàn)實背景。

（三）我國國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展

這為人民生活水平的提高提供了可能，同時也為教育發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。自改革開放以來，我國國民經(jīng)濟的高速發(fā)展使我國綜合國力不斷增強，人民生活水平逐漸提高，特別是“十一五”時期，我國國民經(jīng)濟總體發(fā)展良好，綜合國力大幅提升，2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到39．8萬億元，躍居世界第二位，國家財政收入達到8．3萬億元［2］。經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展為國家重視學前教育提供了可能。

二、農(nóng)村學前教育政策的實施現(xiàn)狀

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布并實施以來，農(nóng)村學前教育與過去相比，受到了更多的重視。由于歷史或現(xiàn)實原因，部分地方在執(zhí)行國家學前教育政策過程中還是碰到了一些阻力，有的地方在執(zhí)行學前教育政策時表現(xiàn)消極。

（一）農(nóng)村學前教育政策所帶來的積極影響

1．農(nóng)村學前教育進步明顯

根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2009—2010）［3］提供的數(shù)據(jù)，農(nóng)村學前教育在2010年有很大變化，主要表現(xiàn)在幼兒教師數(shù)量、幼兒園在園幼兒數(shù)以及生均面積等方面。

在2010年，我國新增加幼兒園12 211所。其中農(nóng)村增加了5 222所；縣鎮(zhèn)增加了4 640所，城市增加了2 349所。同年，新增幼兒教師278 545人，其中縣鎮(zhèn)新增教師105 684人，城市新增教師94 458人，農(nóng)村新增教師數(shù)78 403人，縣鎮(zhèn)幼兒園增加教師數(shù)相對較多。新增幼兒數(shù)3 188 554人，其中，城市新增832 532人，縣鎮(zhèn)新增1 475 712人，農(nóng)村新增880 310人，可見，增加的人數(shù)大部分集中在縣鎮(zhèn)幼兒園。

在幼兒園生均教學及輔助用房面積方面，縣鎮(zhèn)幼兒園和農(nóng)村幼兒園（2010年）均有增加，縣鎮(zhèn)幼兒園平均每名兒童增加了0．068平，而農(nóng)村幼兒園平均每名幼兒增加了0．136平。

2．教師的積極性有了一定的提高

雖然與其他行業(yè)相比，農(nóng)村幼兒教師的收入還是相對低下，但整體上還是有些變化。由于國家對學前教育的重視，各地對學前教育的財政投入普遍增加，一些地方還增加了農(nóng)村幼兒教師的正式編制。特別是學前教育在國民教育體系中的地位的確認，幼兒教師的職業(yè)認同感整體增加，使得農(nóng)村幼兒教師對職業(yè)前景的看法從悲觀轉(zhuǎn)向積極。

3．幼兒園教育質(zhì)量逐漸受到重視

經(jīng)濟條件相對發(fā)達并且重視幼兒教育的地方，還把幼兒教育的質(zhì)量放在了突出的位置。山東、浙江、江蘇、廣東等省市還把幼兒園質(zhì)量放在議事日程。如山東省根據(jù)本省的經(jīng)濟情況，制定了包括園舍、師資、場地等因素在內(nèi)的農(nóng)村幼兒園辦園標準。各地根據(jù)幼兒教師素質(zhì)狀況，開展了有針對性的培訓，如園長提高班、骨干教師培訓班等，涉及管理、技能和專業(yè)培訓等各個方面。

4．管理體系重新恢復與完善

受市場經(jīng)濟以及精簡干部隊伍宏觀政策等因素的影響，除北京、天津等少數(shù)城市以外，大多數(shù)縣級教育部門的幼兒教育專干一度在各地教委中沒有了編制。這種狀況近年來有了很大的改觀，許多地方教育部門重新恢復并完善了幼兒園教育的管理機構(gòu)，使一度銷聲匿跡的幼兒（學前）專干重新出現(xiàn)在當?shù)卣芾聿块T之列。

（二）農(nóng)村學前教育政策實施面臨的困境

1．教師素質(zhì)低下的現(xiàn)狀未能得到徹底改變

教師素質(zhì)相對不高，缺少相關(guān)的專業(yè)知識與技能。一些長期從事中小學教育的教師，在學校布局調(diào)整后，直接從事學前教育，明顯出現(xiàn)不適應(yīng)的情況，如過于重視知識、技能與紀律問題，忽視兒童的游戲，忽視兒童的興趣。部分地方存在幼兒教師年齡老化，或者學歷不達標的問題。轉(zhuǎn)崗的教師年齡大，剛參加幼兒教育的一些教師沒有受過專門的訓練，一些老師是初中或高中畢業(yè)。一項農(nóng)村幼兒園教師的調(diào)查涉及湖北8縣，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，8縣幼兒教師總數(shù)4 617人，合格學歷教師2 289人，教師的合格率為46．5%①江漢藝術(shù)職業(yè)學院江蕾幼教所．關(guān)于湖北省農(nóng)村幼兒園教師情況調(diào)查［R］．2011年內(nèi)部資料．。

2．農(nóng)村幼兒園安全問題依舊比較突出

由于管理制度的不健全，農(nóng)村學前教育還存在著一些漏洞，特別是農(nóng)村學前教育的安全問題，應(yīng)是農(nóng)村學前教育最大的問題，如房屋安全、車輛安全、衛(wèi)生條件等。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多幼兒園基本是借助家庭用房開設(shè)，普遍存在光線不足，兒童桌椅不標準的問題。由于以家庭用房作為辦園（校）場地，普遍還存在活動場地不足、設(shè)備簡陋的問題。有的房屋還存在一定的安全隱患。一些農(nóng)村幼兒園由于生源分散，有的還配備了幼兒園的校車，但對校車的管理在農(nóng)村基本處于真空地帶。超載與廢舊車輛充當校車情況時有發(fā)生，這與當?shù)匦＼嚬芾淼牟坏轿挥嘘P(guān)。

3．發(fā)展偏遠地區(qū)的農(nóng)村學前教育面臨重重困難

針對一些偏遠地方的農(nóng)村兒童，一些志愿者采用了非正式的游戲小組，企圖帶給這些地方的兒童一些歡樂，由于資源有限，推廣普及的程度也是極其有限。在一些偏遠山村，特別是人口密度小的地方，由于交通因素的影響，在當?shù)胤搅x務(wù)教育還面臨較大困難的情況下，家長在學前教育方面的需求、意識都有待于開發(fā)，當?shù)厣鐣W前教育的態(tài)度也相對保守。因此，在這些地方發(fā)展科學的學前教育會遭遇更大的阻力。流動人口比較大的地方，也面臨相似的問題。

（三）農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行過程中的消極表現(xiàn)

自國務(wù)院相關(guān)政策頒布以來，我們看到了廣大農(nóng)村地區(qū)學前教育發(fā)生的可喜變化，同時也看到一些地方政府部門在發(fā)展農(nóng)村學前教育問題上的消極表現(xiàn)。

1．政府部門的態(tài)度相對消極

政府的責任在一定程度上體現(xiàn)為對公辦園的支持以及對無證園的監(jiān)管。由于上世紀90年代末，幼兒園轉(zhuǎn)制風氣的影響，民辦園發(fā)展程度很快。在2010年，農(nóng)村教育部門在農(nóng)村辦的幼兒園數(shù)是16 142所，雖然比2009年（14 741所）有進步，但遠不及農(nóng)村民辦幼兒園數(shù)（45 312所）。一項涉及湖北8縣市的調(diào)查顯示，所調(diào)查的8縣市共有幼兒園704所，其中民辦幼兒園477所，占到了67．76%；某縣全縣幼兒園87所，民辦園數(shù)85所，占到了總園數(shù)的97．7%。所調(diào)查的8縣市幼兒園中，無證幼兒園292所，占到了8縣市幼兒園總數(shù)的41．47%②江漢藝術(shù)職業(yè)學院江蕾幼教所．關(guān)于湖北省農(nóng)村幼兒園教師情況調(diào)查［R］．2011年內(nèi)部資料．。這種現(xiàn)象比較普遍。在G市（縣級市），雖然有幾所名義的公辦園，但政府的責任也不太到位。以一所資格最老的幼兒園為例，該園的辦園經(jīng)費從數(shù)字上也呈上升態(tài)勢。1992年132 200元，1997年264 900元，2002年770 000元，2006年突破百萬元大關(guān)達到1 180 000元，2007年順勢達到了1 690 000元，2011年接近200萬元（1 980 000元）。這些節(jié)節(jié)升高的數(shù)字中，政府基本上沒有投入一分錢，全部來自幼兒繳納的學費。也就是說，原本應(yīng)該由政府承擔的成本全由家長承擔，政府的責任不到位。

2．缺少應(yīng)對措施：地方政府部門無力面對來自民辦園的干擾

民辦幼兒園與公立幼兒園之間的競爭是不可回避的現(xiàn)實。國家在發(fā)展公立幼兒園時，農(nóng)村民辦幼兒園面臨很大的壓力。其中的原因有兩點：一是民辦幼兒園自身的辦園條件、辦園水平存在一定的局限，有些民辦園甚至還達不到應(yīng)有的辦園要求；二是生源競爭，特別是政府投資的幼兒園，在收費上的優(yōu)勢，讓民辦園處于不利競爭地位。在發(fā)展農(nóng)村公立幼兒園時，對農(nóng)村民辦幼兒園的管理也是各地政府需要直接面對的現(xiàn)實問題。

有些地方原本規(guī)劃了有關(guān)發(fā)展公立幼兒園的計劃，卻遲遲未見實施，究其原因，當?shù)孛褶k幼兒園探聽到風聲以后，通過靜坐、抗議等行為對政府進行施壓，當?shù)卣詈髷R置了公辦幼兒園計劃。另外，在幼兒園安全方面的常規(guī)檢查中，由地方政府的相關(guān)部門面對一些基本設(shè)施不達標的幼兒園卻無能為力。這也是一些農(nóng)村幼兒園安全隱患長期存在的客觀原因。

3．對農(nóng)村幼兒教師的待遇相對較差

一些幼兒教師的地位不高。特別是附屬小學的幼兒園，或者在業(yè)務(wù)上掛靠小學的幼兒園，往往受到歧視。如學校領(lǐng)導總喜歡安排身體不好的、年齡大的或者認為業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的教師從事學前班或幼兒園工作。對有心從事學前教育的教師，領(lǐng)導甚至“好心”勸離。

教師的工資低下，普遍月收入500—800元，甚至還有約15%的教師月收入不足500元。當?shù)鼐频?、超市服?wù)員、工廠流水線上的工人最低工資（800元）。即便是工資低，有些農(nóng)村教師還無法每月按時拿到報酬，部分農(nóng)村幼兒園存在拖欠工資的現(xiàn)象［4］。

4．部分地方政府對待農(nóng)村學前教育態(tài)度消極

一些地方的領(lǐng)導對學前教育缺乏應(yīng)有的認識，有的甚至還停留在過去的層面，他們認為學前教育可有可無，或者認為幼兒教育是任何人都可以從事的工作，沒有必要一定要上幼兒園。加上相關(guān)利益群體（如民辦幼兒園）的影響，一些原本規(guī)劃好的農(nóng)村學前教育發(fā)展方案不能得到落實，極大地阻礙了農(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展。

三、提高農(nóng)村學前教育政策實施效率的對策

我國目前相關(guān)農(nóng)村學前教育政策的制定是“與我國目前的現(xiàn)實需求相聯(lián)系的，反映的是社會領(lǐng)域有爭議的、而且是政府有能力解決的公共教育問題”［5］。學前教育政策的執(zhí)行需要根據(jù)政策執(zhí)行的相關(guān)要求，同時還要考慮到農(nóng)村學前教育的特殊要求與農(nóng)村教育的特殊背景。

1．完善政策執(zhí)行手段

政策執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，需要相應(yīng)的執(zhí)行手段［6］。如，行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、思想教育手段。完善的政策執(zhí)行手段是保證農(nóng)村學前教育執(zhí)行的必要條件。在一些農(nóng)村地區(qū)，法制觀念相對缺乏，農(nóng)村家長對學前教育知識也相對不多，普遍對農(nóng)村學前教育政策關(guān)注程度不夠，有時還存在一些誤解，這勢必會影響到農(nóng)村學前教育政策的執(zhí)行。我們在部分農(nóng)村地區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行過程較多依賴行政手段與經(jīng)濟手段，如行政命令與罰款比較常見，法律手段與思想教育手段相對不夠，導致部分地區(qū)學前教育政策執(zhí)行不到位，甚至是敵對情緒的產(chǎn)生。

2．提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)

在農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行過程中，當?shù)卣恼邎?zhí)行人員與學前教育政策的相關(guān)利益者有著千絲萬縷的聯(lián)系。面對來自周圍生活的誘惑與壓力特別多，這對政策執(zhí)行從中央到地方的素質(zhì)挑戰(zhàn)程度也相對較大，特別是政策執(zhí)行人員的品德素質(zhì)與能力素質(zhì)。如果政策執(zhí)行人員品質(zhì)素質(zhì)不合格，不能樹立主人翁的責任感，那么來自現(xiàn)實生活中的種種突發(fā)事件都可能成為阻礙農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行的因素。當然，政策執(zhí)行人員應(yīng)有一定的綜合能力，如隨機應(yīng)變能力、組織管理能力、人際交往能力、社會活動能力、開拓創(chuàng)新能力、獨立思考能力、時間管理能力、語言表達能力、文字表達能力等［7］288。只有綜合能力較強的人員才有可能在復雜多變的環(huán)境下完成執(zhí)行任務(wù)要求。

從目前情況來看，要求政策執(zhí)行的某個個體擁有全方位的能力可能相對較小。但是可以讓執(zhí)行隊伍人員素質(zhì)與能力互補。從目前情況來看，政策執(zhí)行過程中還是缺少相關(guān)的人員，如法律與學前專業(yè)人員相對不夠。有時還缺少溝通方面的人員，導致政策宣傳不暢。

3．加大政策資源投入

政策的執(zhí)行除了相關(guān)的政策執(zhí)行人員外，還應(yīng)該有一定的政策資源。我國農(nóng)村學前教育政策的執(zhí)行需要一定的政策資源作為保障。首先是一定的經(jīng)費資源，以此保障農(nóng)村學前教育政策的順利執(zhí)行。其次是一定的人力資源，但目前人力資源的人員配備不夠，缺少專業(yè)人員。在這個問題上，地方教委應(yīng)該完善相關(guān)的政府機構(gòu)，如學前教育專干，使政策的宣傳、實施有落實的可能。第三，相關(guān)的信息資源。缺少對相關(guān)信息的分析與綜合，既沒有相關(guān)的信息搜集，更不可能存在對信息的分析與處理。第四，相關(guān)的權(quán)威資源。權(quán)威資源應(yīng)該是處理學前教育相關(guān)事件時急需的資源，由于各種因素，相關(guān)部門很少有共同聯(lián)合行動的發(fā)生。特別是在取締不合法學前教育機構(gòu)，促進學前教育正常化過程中，需要合理合法應(yīng)用權(quán)威資源。這需要從宏觀上加強各部門之間的聯(lián)系。

4．加強政策執(zhí)行的原則性與靈活性統(tǒng)一

由于農(nóng)村地區(qū)學前教育政策環(huán)境相對復雜，法律意識與相關(guān)專業(yè)知識相對薄弱，在這些地區(qū)執(zhí)行農(nóng)村學前教育政策無疑會遭遇許多挑戰(zhàn)，特別是在發(fā)展公立園時，要妥善處理好與民辦園的關(guān)系，使這一過程成為引導民辦園不斷提升辦園水平的機會，最終引導農(nóng)村地區(qū)辦園水平的整體提高。

部分地區(qū)的農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行受阻，表面看來是既得利益群體的阻礙，即沒有處理好既得利益群體的關(guān)系，這應(yīng)該是現(xiàn)行政策存在的空間太大，讓政策執(zhí)行者無從著手。因此，政策執(zhí)行者應(yīng)該以發(fā)展農(nóng)村學前教育，提高農(nóng)村學前教育辦園質(zhì)量為宗旨，靈活實施農(nóng)村地區(qū)學前教育發(fā)展政策。

5．加強政策執(zhí)行過程的監(jiān)測

在部分地區(qū)，由于學前教育管理機制的不完善，造成農(nóng)村學前教育政策執(zhí)行過程中缺少具體的、切實的監(jiān)督檢查計劃和措施，這為個別執(zhí)行人員鉆空子提供了可能；加之，現(xiàn)行的信息反饋機制不通暢，上級對下層的執(zhí)行情況不能及時準確把握，并且對不能認真履行職責、完成任務(wù)或有其他問題的執(zhí)行者處理不嚴，使監(jiān)督檢查失去了權(quán)威性和嚴肅性。這些因素客觀上極易造成農(nóng)村學前教育政策在管理上的失控。因此，健全政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)，把政策執(zhí)行過程作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，建立相關(guān)部門間的信息溝通和監(jiān)督體制，并與獎懲制度相結(jié)合［7］333－335，促進執(zhí)行人員崗位責任意識。

［1］王海英．身份、去身份化和再身份化——幼兒園教師身份的變遷和重構(gòu)［J］．幼兒教育：教育科學，2009（10）：18－20．

［2］十二五規(guī)劃明確居民收入增幅超 GDP．［EB/OL］．［2011－10－20］．http：//news．163．com/11/0317/06/6VB20HEL0001124J＿2．html．

［3］中國教育統(tǒng)計年鑒［G］．北京：人民教育出版社，2009，2010：593－621．

［4］楊莉君，周玲．農(nóng)村幼兒教師生存狀態(tài)的研究［J］．教師教育研究，2010（5）：30．

［5］曲鐵華，樊濤．新中國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變遷及影響因素探析［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（1）：152．

［6］謝明．政策分析概論［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：285．

［7］袁振國．教育政策學［M］．南京：江蘇教育出版社，2001．

The Implement State and the Means of the Policies on Preschool Education in Rural Area in China

YAN Zhong－lian，HE Jing
（Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

The factors such as the differences on preschool education between in city and in rural area，the status of preschool education in the system of education being ignored，and the development of economy in our county form the background of the policy on preschool education．After a series of policies published and put in practice，a huge change on preschool education have been taken place in rural area．There are many difficulties on teacher's quality，funds，management from the government which hindered the development of preschool education in rural area，hence，perfecting implement means，enlarging the funds，raising the exactor's quality，strengthening the supervisory are needed during implementation of the polities on preschool education．

Preschool education；Education in rural area；Policy on education

G61

A

］1001－6201（2012）05－0196－05

2012－02－20

全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題（DHA110228）；吉林省教育科學“十二五”規(guī)劃項目 （GH11019）。

嚴仲連（1969－），男，湖北漢川人，東北師范大學教育學部副教授，博士生導師；何靜（1988－），女，甘肅張掖人，東北師范大學教育學部博士生。

［責任編輯：何宏儉］