戶籍制度、公民身份與政改突破口①

吳瑞財(cái)

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

責(zé)任編輯 韓璽吾 E－mail：shekeban＠163.com

將戶籍改革與政治體制改革勾連起來，會(huì)不會(huì)顯得突兀與牽強(qiáng)？恐怕很多人都會(huì)有這樣的印象，但如果對(duì)于戶籍制度與現(xiàn)代政治有更為深刻的認(rèn)識(shí)，那么將二者聯(lián)系起來就絲毫不顯得牽強(qiáng)。改革開放以來，我國在政治現(xiàn)代化方面取得了巨大進(jìn)展，但是，與急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的要求以及人們的期望相比，政治體制改革的步伐仍顯緩慢，甚至有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的改革陷入停滯。因此，近些年來，理論界和實(shí)踐層面都將尋找政治體制改革的突破口作為重大問題。針對(duì)該問題，學(xué)術(shù)界提出了一些設(shè)想，但本文認(rèn)為，已有的討論在關(guān)鍵性的問題上認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)于現(xiàn)代國家的本質(zhì)與特征的認(rèn)識(shí)不到位?，F(xiàn)代國家最為核心的本質(zhì)在于：在國家與公民這一關(guān)系上較傳統(tǒng)國家完全不同。遵循這一思路，改革戶籍制度從而重構(gòu)國家與社會(huì)、國家與公民關(guān)系，是建構(gòu)有中國特色的民主政治的基礎(chǔ)，戶籍改革可成為中國政改的突破口。

一

對(duì)于三十多年來的政治發(fā)展進(jìn)程，論者有不同乃至相互對(duì)立的評(píng)判。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“作客觀的和細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)性考察和歷史的比較，我們將不難發(fā)現(xiàn)，中國政治改革所取得的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們一般的想象?！保?］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“從客觀實(shí)際情況來說，一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期以來，我國政治改革進(jìn)展遲緩，在實(shí)質(zhì)性的問題上沒有多少突破。”［2］兩種觀點(diǎn)都能找到足夠的論據(jù)，但是，當(dāng)前急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，使得人們對(duì)于政治改革有著更為迫切的期待，這主要體現(xiàn)在：一是中國社會(huì)已具有現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，即社會(huì)利益的高度結(jié)構(gòu)性分化，這就要求必須有某種機(jī)制整合多元的社會(huì)利益；二是改革的不徹底導(dǎo)致權(quán)力在社會(huì)分配中發(fā)揮了太大的作用，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)公正問題；三是社會(huì)發(fā)展的不平衡，且這種不平衡有加劇的可能性。這些方面對(duì)于政治體制改革提出了極為緊迫的要求，有學(xué)者就憂心忡忡地表示，“改革的動(dòng)力”已基本喪失，因而，探索政改突破口，就成為一個(gè)極為關(guān)鍵的問題。針對(duì)該問題，學(xué)術(shù)界提供了幾種有代表性的觀點(diǎn)。一是以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。一些學(xué)者認(rèn)為，該路徑較為切實(shí)可行。胡偉認(rèn)為，“在我國社會(huì)主義初級(jí)階段，黨內(nèi)民主是人民民主賴以發(fā)展的前提，也是民主政治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和關(guān)鍵。黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，必將帶動(dòng)整個(gè)國家政治生活的民主化，這是中國共產(chǎn)黨在我國政治生活中的核心地位所決定的?！保?］二是完善人民代表大會(huì)制度，以落實(shí)法治憲政制度。從西方的實(shí)踐來看，代議機(jī)關(guān)發(fā)揮了極其重要的作用，其職能主要體現(xiàn)在立法和監(jiān)督兩個(gè)方面。目前人大的立法權(quán)不斷加強(qiáng)，但監(jiān)督權(quán)仍相當(dāng)薄弱。從西方經(jīng)驗(yàn)來看，代議機(jī)關(guān)在看緊政府的錢袋即財(cái)政民主方面表現(xiàn)出色。馬駿認(rèn)為，在“現(xiàn)有的制度框架下，在收入方面實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的最佳途徑是由人民代表大會(huì)審查、批準(zhǔn)政府的稅收、收費(fèi)與債務(wù)政策”。他甚至提出，由于預(yù)算民主將觸及政治活動(dòng)的核心，因而“如果省級(jí)預(yù)算民主成功了，那么中國的社會(huì)主義民主建設(shè)就可以在村民選舉的‘草根民主’之外實(shí)現(xiàn)‘中心開花’”［4］（P67）。三是以加強(qiáng)國家基本制度建設(shè)推動(dòng)政治現(xiàn)代化。該觀點(diǎn)認(rèn)為，從經(jīng)驗(yàn)來看，民主政治的發(fā)展，一般是國家制度建設(shè)在先，民主化在后；從最近幾十年發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，大多數(shù)國家最為迫切的不是民主化的問題，而是國家制度建設(shè)的問題。從中國的情況來看，一些學(xué)者認(rèn)為，政治體制改革的當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)是大力加強(qiáng)國家基本制度建設(shè)，建立一個(gè)高效的有很強(qiáng)的良治能力的政府。四是以農(nóng)村基層民主自下而上推進(jìn)國家民主。20世紀(jì)90年代以來，不少學(xué)者對(duì)村民自治寄予了厚望，一些學(xué)者看到了基層民主在中國民主化進(jìn)程中可能具有的重大意義。有些學(xué)者樂觀地預(yù)期了一條農(nóng)村包圍城市的民主化之路，認(rèn)為村民自治可以扮演諸如此類的角色：中國民主思想的播種機(jī)、中國民主政治的大學(xué)校、中國民主大廈的奠基石以及中國政治體制改革的推動(dòng)器。［5］

二

上述幾種論述，從不同側(cè)面反映了我國政治發(fā)展的進(jìn)程。以發(fā)展黨內(nèi)民主為突破口的設(shè)想，真實(shí)反映了執(zhí)政黨的主導(dǎo)作用，但是黨內(nèi)民主論無法回答由黨內(nèi)民主擴(kuò)展至國家民主的路徑及動(dòng)力是什么這一問題。對(duì)于人大改革論，需注意的是，人大改革無法作為單一制度孤立推進(jìn)，改革過程涉及一系列的基本制度調(diào)整，其復(fù)雜性和難度可想而知。國家制度建設(shè)論抓住了經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷所凸顯的國家基本制度缺失及國家能力不足的問題，但不能有效回應(yīng)如何避免走上一條威權(quán)主義的國家制度建設(shè)之路的疑問?；鶎用裰髡摽吹搅诉x舉民主等制度引入中國社會(huì)所具有的深遠(yuǎn)意義，但調(diào)查表明，基層民主實(shí)踐做得好的地方往往離不開開明領(lǐng)導(dǎo)人的支持，否則不但預(yù)期的自下而上的民主化道路難以如愿，恐怕連基層民主本身都難以為繼。因而，這幾種設(shè)想都存在一定的問題。

探討政治體制改革的突破口，需明確兩個(gè)基本問題：改革的目標(biāo)或方向是什么，什么是突破口。然而，就前一問題而言，在很多論者那里是模糊不清的。就后一問題而言，之所以需要討論改革的突破口問題，正如亨廷頓指出的，改革比革命難，改革者需要比革命者更為高超的藝術(shù)。［6］（P336～340）因而，突破口確立的意義首先在于，它必然有助于政治體制改革向著既定目標(biāo)前進(jìn)，至少能為其提供必要的條件或基礎(chǔ)；其次，它必須是可操作的。將戶籍改革作為突破口，是符合這些條件的。

如何理解我國的戶籍制度，它是如何形成的，其有效運(yùn)作的基礎(chǔ)是什么？林毅夫?qū)艏贫刃纬蓹C(jī)制的分析具有代表性：國家選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，要求農(nóng)民為工業(yè)發(fā)展提供原始積累，而又不可能解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)問題，因此必須建立嚴(yán)格的戶籍制度限制人口流動(dòng)。［7］（P3）由此，戶籍制度成為塑造二元社會(huì)最重要的制度，正如蘇黛瑞指出的，戶籍制度在城里人與農(nóng)村居民之間劃定了一個(gè)新的階級(jí)界限，它奠定了“現(xiàn)代中國最重要的社會(huì)差別。中國農(nóng)民成了一個(gè)受隔離的次等地位群體”［8］（P27～37）。因而，必須將戶籍制度理解為現(xiàn)代中國一項(xiàng)最基本的政治制度，其實(shí)質(zhì)在于建構(gòu)起公民之間先賦性的不平等的公民身份體系。

公民身份是理解現(xiàn)代政治的核心概念。雅諾斯基認(rèn)為，公民身份指“個(gè)人在一民族國家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性權(quán)利與義務(wù)的被動(dòng)及主動(dòng)的成員身份”［9］（P11）。馬歇爾認(rèn)為，現(xiàn)代公民身份的首要特征是普遍平等，現(xiàn)代國家逐漸地建立起平等化的公民身份體系?，F(xiàn)代國家構(gòu)建包括三個(gè)維度：民族構(gòu)建、國家政權(quán)建設(shè)和公民國家建設(shè)。就后兩個(gè)維度而言，杜贊奇指出，與西方19世紀(jì)以來的歷程不同的是，當(dāng)今世界的許多發(fā)展中國家不斷強(qiáng)化其國家權(quán)力，而在建構(gòu)公民國家即確立公民權(quán)方面卻乏善可陳。［10］（P2）

三

以上分析提示，需以公民身份的視角才能真正理解中國的戶籍制度，公民身份是現(xiàn)代政治的基礎(chǔ)。近幾十年來，一些學(xué)者在研究民主化的問題上，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)建廣泛、平等的公民身份的基礎(chǔ)性意義。蒂利指出，公民身份的創(chuàng)造是民主化的必要條件。［11］（P3））因此，上述幾種設(shè)想忽略了一個(gè)關(guān)鍵性問題，即現(xiàn)代政治首先必須在基礎(chǔ)上夯實(shí)國家與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤為關(guān)鍵的是公民權(quán)的位置及其內(nèi)涵外延的問題?，F(xiàn)代國家的各項(xiàng)制度必須建立在平等的公民身份的基礎(chǔ)之上，而二元戶籍的核心恰在于建構(gòu)了差異化的公民身份體系，這與現(xiàn)代政治的要求相悖。因此，改革戶籍制度并逐漸建構(gòu)普遍平等的公民身份，是當(dāng)前國家建設(shè)的核心內(nèi)容，戶籍改革將為中國的政治發(fā)展進(jìn)程奠定必要的基礎(chǔ)。

近幾年來，一些地方開展了力度不等的戶籍新政，然而一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的改革不能令人滿意。按照普遍看法，實(shí)質(zhì)意義上的戶改應(yīng)取消戶籍上面依附的種種差別化的權(quán)利與利益，賦予公民自由遷徙的權(quán)利，即建構(gòu)現(xiàn)代國家的平等公民身份，但是，當(dāng)前戶改離這一目標(biāo)尚有很大距離。陳映芳對(duì)當(dāng)前的戶改進(jìn)行了分析。她認(rèn)為，在現(xiàn)行戶籍制度面臨巨大變革壓力的情況下，國家選擇的改革路徑是：在國家層面不廢除戶籍制度，而是將改革的權(quán)力下放給地方政府，由后者自主設(shè)計(jì)具體的改革策略，由此將國家層面的公民權(quán)問題轉(zhuǎn)換為城市層面的市民權(quán)問題，但是，由于地方／城市政府的自利自保傾向，其有限的戶籍改革總是從自身的利益出發(fā)，因此，對(duì)現(xiàn)有戶籍制度的依賴，使得政府缺乏改革的驅(qū)動(dòng)力。［12］陳映芳揭示的戶改路徑體現(xiàn)為，各地方設(shè)置一定的準(zhǔn)入條件進(jìn)行容納／排斥選擇。這并沒有對(duì)戶籍制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的變革。正如學(xué)者指出的，各地近年來的很多改革措施，進(jìn)一步提高了戶口的含金量，戶籍控制在某些方面更為嚴(yán)格了。［13］一些學(xué)者將戶改難有實(shí)質(zhì)性突破歸結(jié)為發(fā)展主義的國家體制，如吳開亞認(rèn)為，中國的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是分割型的，不同級(jí)別的政府有不同的權(quán)力范圍和相應(yīng)職責(zé)，在發(fā)展資源相對(duì)短缺，區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭日趨激烈的年代，地方政府基于內(nèi)外部條件約束，往往傾向于最大限度地強(qiáng)化其作為經(jīng)濟(jì)人的自利趨勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)能顯示其政績的各種地方目標(biāo)，因此，各城市落戶門檻只有程度上的差距，并無本質(zhì)上的不同。［14］以上分析，對(duì)于社會(huì)現(xiàn)狀的把握與體制結(jié)構(gòu)的剖析都具有一定的洞察力，但都忽略了一重要問題：改革至今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合法性效力逐漸降低，難以否認(rèn)的是，當(dāng)前我國正處于一個(gè)重建合法性的過程之中，并正以之積極回應(yīng)社會(huì)的集體訴求。一般而言，我們可能極少見到針對(duì)戶籍改革的社會(huì)集體行動(dòng)，但戶籍制度的實(shí)質(zhì)意義并不在其本身，相應(yīng)的，社會(huì)的集體行動(dòng)可能也并不指向這一制度本身?？偠灾覀儓?jiān)信，國家回應(yīng)社會(huì)集體訴求的合法性建設(shè)過程必然會(huì)推動(dòng)實(shí)質(zhì)意義上的戶籍改革。實(shí)際上，這一過程已具體體現(xiàn)為近年來的一些重大的政策實(shí)施及其所帶來的政策效應(yīng)，如社會(huì)保障制度的加快建設(shè)、新農(nóng)合的有力實(shí)施等，因而，實(shí)質(zhì)意義的戶改應(yīng)是著眼于發(fā)展公平、平等的公民身份。如果沿著這一路徑的改革取得突破，自然會(huì)使得分割利益、塑造社會(huì)身份及認(rèn)同的現(xiàn)行戶籍制度逐漸喪失其功能，而這一發(fā)展會(huì)為中國的政體轉(zhuǎn)型奠定良好的基礎(chǔ)。

進(jìn)行一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的政治體制改革的必要性無需贅述，改革的難度和復(fù)雜程度也是有目共睹的，因此，尋找一個(gè)恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)或突破口以帶動(dòng)整體性的政治現(xiàn)代化進(jìn)程，顯得極為關(guān)鍵。中國的政治體制改革是一個(gè)長期的系統(tǒng)性的工程，必須耐心地夯實(shí)政治轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，而突破城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度以構(gòu)建普遍平等的現(xiàn)代國家的公民身份，既切實(shí)地為發(fā)展現(xiàn)代政治奠定了必要基礎(chǔ)，又在實(shí)踐上具有推進(jìn)的可能性。

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