內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力及發(fā)展問(wèn)題探析

■ 楊文蘭 內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院

伴隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、俄蒙轉(zhuǎn)軌以及中國(guó)沿邊開(kāi)放政策的實(shí)施，內(nèi)蒙古開(kāi)始成為我國(guó)向北開(kāi)放的橋頭堡，其4261公里的邊境線和19個(gè)對(duì)外開(kāi)放的口岸成為了中國(guó)與俄蒙聯(lián)系的橋梁與紐帶。但隨著中俄、中蒙經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不斷升溫，特別是俄蒙的礦產(chǎn)資源、能源及木材的大量輸入，使內(nèi)蒙古口岸的通關(guān)壓力倍增。本文在分析內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了其存在的問(wèn)題，并為口岸通關(guān)能力的進(jìn)一步發(fā)展尋找解決的對(duì)策。

一、內(nèi)蒙古與俄蒙口岸及通道對(duì)接情況分析

（一）口岸對(duì)接

自1989年國(guó)家開(kāi)放第一個(gè)口岸——滿洲里口岸至今，內(nèi)蒙古已擁有水路、鐵路、航空及公路口岸共計(jì)19個(gè)，包括國(guó)際性常年及季節(jié)性開(kāi)放口岸、雙邊常年及季節(jié)性開(kāi)放口岸以及國(guó)家及地方性開(kāi)放口岸等，其中與蒙古國(guó)對(duì)接口岸有10個(gè)，與俄羅斯對(duì)接口岸為6個(gè)，另有3個(gè)航空口岸。具體主要對(duì)接口岸：滿洲里（公路、鐵路）——俄后貝加爾斯克（公路、鐵路）；室韋口岸——俄奧洛契口岸；黑山頭——俄舊粗魯海圖口岸；二連浩特（鐵路、公路）——蒙扎門(mén)烏德；阿日哈沙特公路——東方省畢日嘎；珠恩嘎達(dá)布其公路——蘇赫巴托省畢其格；甘其毛都公路——南戈壁省嘎順蘇海圖；策克公路口岸——南戈壁省西伯庫(kù)倫；額布都拉公路口岸——東方省白音碩；滿都拉公路口岸——東戈壁省杭吉?？诎秾?duì)接需要雙方合作，目前，我方口岸建設(shè)加大了投資力度，而俄蒙口岸建設(shè)嚴(yán)重滯后，制約了口岸通關(guān)能力的提升。

（二）通道對(duì)接

在我國(guó)境內(nèi)包括已建和在建的通往口岸的公路及鐵路資源豐富，基本能滿足口岸貨運(yùn)及客運(yùn)的需要，但與俄蒙的跨境通道運(yùn)力不足，目前我國(guó)境內(nèi)通往俄蒙的鐵路口岸僅有滿洲里口岸（通向俄羅斯）及二連浩特口岸（通向蒙古）。滿洲里鐵路口岸開(kāi)通于1901年，是第一歐亞大陸橋的交通要沖，是我國(guó)通往俄羅斯等獨(dú)聯(lián)體國(guó)家和歐洲各國(guó)重要的國(guó)際大通道，也是我國(guó)環(huán)渤海地區(qū)通往俄羅斯以及東歐最便捷、最經(jīng)濟(jì)、最重要的陸海聯(lián)運(yùn)大通道。伴隨著1956年中蒙俄國(guó)際鐵路聯(lián)運(yùn)正式開(kāi)通，使二連浩特口岸成為第二條亞歐大陸橋的橋頭堡。在蒙古境內(nèi)與二連鐵路口岸連接的是蒙古國(guó)的中央鐵路，全長(zhǎng)1100公里，在南端扎門(mén)烏德與中國(guó)集二線相連，北端在蒙古蘇赫巴托爾與俄西伯利亞大鐵路烏蘭烏德干線鐵路相連，直通歐洲，把中俄蒙連接起來(lái)。

二、內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力分析

（一）運(yùn)輸總體能力分析

從表1可以看出，內(nèi)蒙古口岸的運(yùn)輸能力迅速提升。以貨運(yùn)量及客運(yùn)量為例，2011年進(jìn)出境貨運(yùn)量突破6000萬(wàn)噸，達(dá)到6172.8萬(wàn)噸，2011年與1996年相比，貨運(yùn)量增加了約14倍；與2000年相比，增加了約7倍。2011年進(jìn)出境的客運(yùn)量達(dá)到447.2萬(wàn)人次，這與1996年相比，客運(yùn)量增加了約4倍，與2000年相比，也增加了近2倍。運(yùn)輸能力的提高，不僅帶動(dòng)了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促進(jìn)了中俄、中蒙之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展。

表1 1996、2000、2011年內(nèi)蒙古口岸運(yùn)輸能力對(duì)比分析

（二）內(nèi)蒙古口岸運(yùn)力主要集中在四大口岸

內(nèi)蒙古共有19個(gè)對(duì)俄蒙開(kāi)放的口岸，但口岸發(fā)展及運(yùn)輸能力提速不均，90%以上的貨運(yùn)集中在滿洲里、二連浩特、策克及甘其毛都口岸。以2011年為例，四大口岸貨運(yùn)量均突破1000萬(wàn)噸，累計(jì)占內(nèi)蒙古貨運(yùn)總量的94%。

從表2的數(shù)據(jù)中可以看出，滿洲里口岸依然是貨運(yùn)量第一大口岸，但增速緩慢，究其原因，自2010年以來(lái)，自俄羅斯石油進(jìn)口進(jìn)行管道運(yùn)輸以來(lái)，對(duì)滿洲里口岸貨運(yùn)量的增長(zhǎng)產(chǎn)生了不利的影響。而表現(xiàn)最突出的是甘其毛都和策克，貨運(yùn)總量由2006的64.3萬(wàn)噸和153.9萬(wàn)噸，分別增長(zhǎng)到2011年的1067.9萬(wàn)噸和1033.7萬(wàn)噸，分別增長(zhǎng)近16倍和6倍。另外其他口岸貨運(yùn)量雖小，但都處于一個(gè)速度提升的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這從另一個(gè)側(cè)面凸顯了近年來(lái)中蒙之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，特別是蒙古國(guó)煤炭、礦產(chǎn)資源的進(jìn)口有利地緩解了能源資源不足對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。

表2 2006-2011年四大口岸貨運(yùn)情況分析

（三）口岸硬件及軟件的投資建設(shè)，助推內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力明顯提升

近年來(lái)為促進(jìn)內(nèi)蒙古口岸通關(guān)的暢通，自治區(qū)政府從資金支持、政策傾斜等各個(gè)方面對(duì)口岸的硬件及軟件進(jìn)行了投資建設(shè)，使內(nèi)蒙古口岸通關(guān)效率大大提高。

1.基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，提高了口岸接運(yùn)、儲(chǔ)存的能力。為滿足對(duì)運(yùn)力不斷增長(zhǎng)的需要，內(nèi)蒙古利用國(guó)家政策及資金支持，對(duì)口岸硬件及軟件設(shè)施不斷加強(qiáng)改建和擴(kuò)建。以滿洲里鐵路口岸、二連浩特公路口岸及策克口岸為例，滿洲里口岸是一個(gè)具有百年歷史的口岸，承擔(dān)著中俄貿(mào)易65%以上的陸路運(yùn)輸，任務(wù)繁重，為滿足需要，1999年—2005年，鐵道部先后投資6億元對(duì)滿洲里鐵路口岸進(jìn)行應(yīng)急改造和擴(kuò)容擴(kuò)能改造工程。通過(guò)改造和新建專業(yè)設(shè)施，鐵路口岸的接運(yùn)、換裝能力明顯增強(qiáng)?，F(xiàn)有寬準(zhǔn)軌到發(fā)編組線61條，換裝線、專用線等線路94條，各類專業(yè)換裝倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)地20余個(gè)，口岸日均接俄重車(chē)20列1300車(chē)，寬軌站存車(chē)能力2087車(chē)，準(zhǔn)軌站存車(chē)能力2347車(chē)，年綜合換裝能力3000萬(wàn)噸，通關(guān)能力1.2億噸。二連浩特是我國(guó)對(duì)蒙的重要口岸，2011年6月，總投資1.18億元的二連浩特公路貨運(yùn)新通道開(kāi)通，新建的四進(jìn)四出貨運(yùn)檢驗(yàn)通道18.73萬(wàn)平方米，道路4.2公里、業(yè)務(wù)用房2522平方米，車(chē)輛檢驗(yàn)場(chǎng)地6.4萬(wàn)平方米，報(bào)關(guān)廳6200平方米，口岸接運(yùn)及儲(chǔ)存能力明顯提高。而策克口岸所建立的跨界運(yùn)煤輸送帶，能減少煤運(yùn)的中間環(huán)節(jié)，通關(guān)效率也大大提高。

2.口岸信息化系統(tǒng)的建立，提高了通關(guān)效率。為提高通關(guān)效率，口岸加大了信息化技術(shù)的使用。滿洲里口岸配有鈷60火車(chē)自動(dòng)檢查系統(tǒng)，列車(chē)電子監(jiān)控系統(tǒng)、放射性檢測(cè)儀和現(xiàn)代化換裝設(shè)備，采取“徑放、集中報(bào)關(guān)、預(yù)報(bào)關(guān)、聯(lián)合查驗(yàn)、一機(jī)雙屏等監(jiān)控措施，通關(guān)效率大大提升。二連浩特鐵路口岸已建成了世界上最大的列車(chē)換輪庫(kù)，口岸實(shí)行24小時(shí)通關(guān)，公路口岸新建的聯(lián)檢區(qū)設(shè)有四出四進(jìn)八通道，集通關(guān)查驗(yàn)、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸、生活服務(wù)于一體，可一次性完成報(bào)關(guān)報(bào)檢和稽費(fèi)征繳工作。信息化手段在口岸的運(yùn)用，使通關(guān)效率大大提高。

三、內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力存在的問(wèn)題

（一）口岸對(duì)接中存在的問(wèn)題

口岸是窗口，是銜接邊境地區(qū)的紐帶，就內(nèi)蒙古本身而言，內(nèi)蒙古十余對(duì)邊境口岸都不同程度地存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善、口岸建設(shè)資金短缺、人員編制不夠、口岸的檢驗(yàn)項(xiàng)目相對(duì)落后、電子通關(guān)能力過(guò)低等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了口岸功能的發(fā)揮。與內(nèi)蒙古口岸對(duì)接的俄蒙口岸也都遠(yuǎn)離其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，國(guó)家對(duì)口岸的投資少、管理松懈、官僚作風(fēng)及貪污腐敗現(xiàn)象泛濫，嚴(yán)重制約了口岸對(duì)接功能的發(fā)揮。另外，口岸對(duì)接是涉及雙方甚至三方利益的事情，需要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和溝通，否則，即便是一方建設(shè)很好，對(duì)方國(guó)家不配合，也很難提高口岸通關(guān)的能力。以近年來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟮牟呖丝诎稙槔?，伴隨著2009年臨策鐵路的全線貫通，策克口岸的貨運(yùn)和客運(yùn)能力都有了很大的提高，但口岸的過(guò)貨方式限制了其能力的發(fā)揮。目前，煤炭的過(guò)貨還是傳統(tǒng)過(guò)貨方式，已建立起來(lái)的皮帶傳輸設(shè)施還未投入使用，這就需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)加以協(xié)調(diào)。

（二）通道對(duì)接中存在的問(wèn)題

通道是口岸的延伸，隨著國(guó)家沿邊政策的實(shí)施，我國(guó)不斷加大對(duì)通道建設(shè)的資金投入。目前存在的問(wèn)題，主要是蒙方鐵路少、硬面公路少、貨運(yùn)量大，很難滿足現(xiàn)實(shí)的需要，嚴(yán)重影響雙方的通道對(duì)接。具體分析如下：

1.跨國(guó)鐵路少，不能滿足需要。蒙古國(guó)地處歐亞大陸交界處，是歐亞國(guó)家商品交流的橋梁，承擔(dān)著中俄之間原油、木材等貨物的中轉(zhuǎn)任務(wù)。在蒙古國(guó)境內(nèi)，承擔(dān)這一任務(wù)的主要是中央鐵路（蘇赫巴托爾—烏蘭巴托—扎門(mén)烏德），該鐵路在蒙古國(guó)交通運(yùn)輸中發(fā)揮著核心作用，也是連接中、俄、蒙三國(guó)的重要通道和亞洲最快捷的鐵路運(yùn)輸線路。但隨著中、俄、蒙之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展以及蒙古國(guó)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該鐵路貨運(yùn)任務(wù)日益繁重，已無(wú)力承擔(dān)越來(lái)越多的貨運(yùn)任務(wù)。

2.蒙古國(guó)境內(nèi)公路里程短，質(zhì)量差。蒙古國(guó)公路由硬面路、沙石路及土路組成，公路在蒙古國(guó)的作用只是配合鐵路運(yùn)輸，承擔(dān)集散、配送等服務(wù)。截止到2007年，蒙古國(guó)改良公路共有6461.2公里，其中硬面路為2597.2公里，占40.2%；沙石路1962公里，占30.4%；土路1902公里，占29.4%，即近60%的公路屬于沙石路和土路，嚴(yán)重影響了公路在蒙古國(guó)貨物運(yùn)輸中作用的發(fā)揮。

3.政治利益干擾兩地通道的暢通。處于對(duì)中國(guó)的戒備和戰(zhàn)略考慮，歷史上蒙古國(guó)鐵路是按照俄羅斯寬軌標(biāo)準(zhǔn)建成的，目前蒙古國(guó)規(guī)劃中的鐵路依然如此。2010年4月4日，蒙古國(guó)政府宣布未來(lái)5683公里的鐵路建設(shè)計(jì)劃，依然選擇與俄羅斯接軌的寬軌，沒(méi)有向南通向中國(guó)，而是橫跨蒙古東西，最終向北從俄羅斯出海。而中國(guó)的鐵路都是采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)軌距，這就表明俄蒙鐵路在進(jìn)入滿洲里及二連浩特后，都需要進(jìn)行底盤(pán)的換裝，這無(wú)疑成為中蒙通道對(duì)接中一個(gè)永久的“節(jié)點(diǎn)”，影響了雙方的通道對(duì)接。

（三）區(qū)域?qū)又写嬖诘膯?wèn)題

口岸僅是一個(gè)窗口，其后方應(yīng)該是其口岸所在城區(qū)，區(qū)域內(nèi)配套設(shè)施是否完善對(duì)口岸通關(guān)能力會(huì)有一定的影響。

目前，為適應(yīng)口岸通關(guān)發(fā)展的需要，內(nèi)蒙古在互惠互利原則的基礎(chǔ)上，依托口岸優(yōu)勢(shì)，先后在滿洲里、二連浩特市建立了出口保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)及物流園區(qū)等適合邊境城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)合作形式，但目前存在的問(wèn)題：一是在許多口岸所在的城區(qū)還未真正建立起這些經(jīng)濟(jì)合作的形式，有的尚處于規(guī)劃和設(shè)想階段；二是建立起來(lái)的效益一般，并沒(méi)有真正發(fā)揮服務(wù)于口岸通關(guān)的功能。

四、提升內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力的對(duì)策

內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力的提高應(yīng)基于內(nèi)蒙古與俄蒙地域相鄰、口岸對(duì)接、交通相連優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，形成以點(diǎn)帶線，以線帶面，以面統(tǒng)管全局的口岸合作新模式，在此基礎(chǔ)上形成以大口岸帶動(dòng)大通道、以大通道帶動(dòng)大園區(qū)、以大園區(qū)支持大通關(guān)的發(fā)展新思路。具體來(lái)說(shuō)：

（一）加強(qiáng)兩地的通道合作，使通道暢通，而不要成為“節(jié)點(diǎn)”

內(nèi)蒙古口岸通關(guān)能力問(wèn)題絕不僅僅是點(diǎn)（口岸）的問(wèn)題，還是線和面的問(wèn)題。因此，為提升口岸的通關(guān)能力需要，應(yīng)在點(diǎn)、線、面上共同下功夫：

其一，“點(diǎn)”，即口岸。進(jìn)一步加大投資，完善基礎(chǔ)設(shè)施，特別是與內(nèi)蒙古口岸相對(duì)應(yīng)的俄蒙口岸應(yīng)納入我們規(guī)劃中。比如，蒙古國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不力，一直以來(lái)對(duì)口岸投入較少，如果不對(duì)口岸進(jìn)行改善，會(huì)直接影響兩地口岸通關(guān)能力的提升?；诖?，在必要的情況下可以申請(qǐng)一些國(guó)際援助，如世行的貸款，幫助其對(duì)口岸進(jìn)行建設(shè)。

其二，“線”，即交通。一方面要加大國(guó)內(nèi)輸往口岸的交通干線的新建、改建和擴(kuò)建的投資力度，另一方面增加輸往俄蒙的國(guó)際交通干線的建立。目前跨國(guó)交通干線較少，隨著中國(guó)與俄蒙經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展，俄蒙礦產(chǎn)資源、木材等產(chǎn)品輸往中國(guó)，其鐵路口岸的交通壓力陡增，其通道不通的局面逐漸顯現(xiàn)。

其三，“面”，即口岸所在的城區(qū)服務(wù)功能不健全的問(wèn)題。內(nèi)蒙古口岸多，東西跨度比較大，不同的口岸其功能定位不同，比如，滿洲里口岸可能更多是對(duì)俄羅斯的木材、石油等的進(jìn)口，策克更多從蒙國(guó)進(jìn)口煤等資源類產(chǎn)品?；诖?，就應(yīng)在每一個(gè)口岸所在的城區(qū)建立起適合本口岸發(fā)展的配套服務(wù)設(shè)施，真正發(fā)揮口岸所在城區(qū)的大后方作用，支持口岸大通關(guān)。

（二）建立地方口岸專項(xiàng)建設(shè)資金賬戶，增加口岸建設(shè)資金投入

我國(guó)是多口岸的國(guó)家，截止到2011年底，全國(guó)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的口岸就有283個(gè)（沿海口岸、內(nèi)陸口岸、沿邊口岸），其中邊境口岸有73個(gè)，占全國(guó)口岸四分之一強(qiáng)，如此多的口岸僅依靠國(guó)家財(cái)政支持顯然是不夠的，等、靠、要的做法也是不可取的。口岸經(jīng)濟(jì)不僅僅是國(guó)家受益，最大的受益者應(yīng)當(dāng)是地方政府及口岸所在城鎮(zhèn)，因此，建立地方口岸專項(xiàng)資金賬戶用于口岸建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。近年來(lái)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，GDP逐年提升，完全有能力去建立這樣的專項(xiàng)資金賬戶，專款專用，做到早投資、早受益。

（三）校企合作，定點(diǎn)培養(yǎng)口岸專業(yè)人員

用優(yōu)惠的待遇吸納專門(mén)人才到口岸工作。口岸工作人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)及服務(wù)水平是通關(guān)能力提高的關(guān)鍵，而口岸工作又是一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的工作。相對(duì)于其他工作而言，口岸工作對(duì)業(yè)務(wù)人員要求更高。業(yè)務(wù)人員不僅要熟悉通關(guān)環(huán)節(jié)，能熟練運(yùn)用外語(yǔ)，更重要的是了解國(guó)內(nèi)外相關(guān)貿(mào)易政策及貿(mào)易規(guī)則的變化。而口岸往往遠(yuǎn)離大城市，條件比較艱苦，要滿足口岸對(duì)人才的需求，必須從專業(yè)人才培養(yǎng)入手。據(jù)我所知，目前在內(nèi)蒙古沒(méi)有口岸管理專業(yè)，從事口岸工作的人員大都是非專業(yè)人才，這對(duì)口岸長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展極為不利。鑒于此，政府應(yīng)從政策上加以引導(dǎo)，通過(guò)校企合作的形式，為地方口岸定點(diǎn)培養(yǎng)人才，并用優(yōu)惠的條件吸納人才到口岸一線工作，以保障口岸管理人員的穩(wěn)定。

（四）建立起國(guó)家與國(guó)家之間及國(guó)內(nèi)地方政府之間的不同層次的交流與溝通機(jī)制

建立不同層次的交流與溝通機(jī)制是提高通關(guān)能力的保障?？诎都葹榈胤秸?wù)，也為國(guó)家整體對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展服務(wù)，口岸的建設(shè)和發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家資金與政策的支持，也離不開(kāi)國(guó)家與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。目前在內(nèi)蒙古口岸建設(shè)過(guò)程中，缺乏一種溝通的長(zhǎng)效機(jī)制，往往是出現(xiàn)了問(wèn)題需要溝通時(shí)才臨時(shí)組建一個(gè)團(tuán)隊(duì)就問(wèn)題本身來(lái)協(xié)商，其效果往往不理想。在目前中國(guó)與俄蒙經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速的背景下，口岸通關(guān)能力的提升已到了關(guān)鍵時(shí)期，建立起一種長(zhǎng)效溝通機(jī)制尤為必要。

總之，口岸通關(guān)能力的提升不僅僅是口岸本身能力提升的問(wèn)題，還是通道能力提升的問(wèn)題，更是口岸城市服務(wù)于口岸通關(guān)能力提升的功能定位的問(wèn)題。因此，利用內(nèi)蒙古的地緣優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在空間布局上構(gòu)建內(nèi)蒙古自治區(qū)由點(diǎn)（口岸）—線（交通）—面（口岸所在的城區(qū)）組成的國(guó)際貿(mào)易大通道，帶動(dòng)節(jié)點(diǎn)城市及整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是提升口岸通關(guān)能力的根本目的。

[1]邵新榮，民族地區(qū)口岸經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展面臨的機(jī)遇，中國(guó)金融，2010年13期

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