移民在遷入地的定居與權(quán)益保護(hù)
——國(guó)際政策實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)農(nóng)民工政策的啟示

李瑩

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872)

移民在遷入地的定居與權(quán)益保護(hù)
——國(guó)際政策實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)農(nóng)民工政策的啟示

李瑩

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872)

戶籍制度的存在，使我國(guó)的鄉(xiāng)城遷移與當(dāng)前從發(fā)展中國(guó)家流向發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力移民有相似之處。本文考察了當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于國(guó)際移民的政策實(shí)踐，目的在于從中找出可供我國(guó)農(nóng)民工政策參考的經(jīng)驗(yàn)。并且，筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)民工政策目前主要面臨兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)涉及長(zhǎng)期在城市工作生活的農(nóng)民工的定居問(wèn)題，第二個(gè)為在城市臨時(shí)務(wù)工的農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。因此，本文在考察國(guó)際移民政策實(shí)踐時(shí)，主要關(guān)注國(guó)際社會(huì)在移民定居以及臨時(shí)移民的權(quán)益保護(hù)兩個(gè)方面的表現(xiàn)，并就其對(duì)我國(guó)農(nóng)民工政策的相關(guān)性作出討論。

國(guó)際移民;農(nóng)民工;權(quán)益保護(hù)

以2006年中央《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》為標(biāo)志，我國(guó)政府首次正式出臺(tái)了專門關(guān)注農(nóng)民工問(wèn)題的文件，其與以往政策的主要區(qū)別在于對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保護(hù)的強(qiáng)調(diào)。2010年的中央一號(hào)文件以及政府工作報(bào)告，均提到要促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，深化戶籍制度改革，放寬中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶條件，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益①溫家寶:《推進(jìn)戶籍制度改革放寬中小城市落戶條件》，http://news.sina.com.cn/c/2010－03－05/101119796393.shtml;中新網(wǎng):《中央鼓勵(lì)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系》，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml.。這些標(biāo)志性的事件先后揭示了當(dāng)前我國(guó)關(guān)于農(nóng)民工政策的兩個(gè)重要議題:即農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，以及長(zhǎng)期農(nóng)民工在城市的定居問(wèn)題。

在這兩個(gè)方面，已有研究作了很多探討，但較少有研究將視線擴(kuò)至國(guó)外，通過(guò)考察其他國(guó)家的實(shí)踐活動(dòng)，來(lái)審視我國(guó)的農(nóng)民工政策。筆者認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的現(xiàn)象與當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家的移民有較多相似。首先，雖然我國(guó)的鄉(xiāng)城遷移屬于國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)，但戶籍制度的存在，發(fā)揮了類似國(guó)際移民流動(dòng)簽證制度的功能;其次，人口均是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)不完善的地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的一些問(wèn)題可能與我國(guó)較為相似，其政策實(shí)踐可能對(duì)我國(guó)具有一定的啟發(fā)意義。

基于此認(rèn)識(shí)，本文將國(guó)際社會(huì)的移民管理政策作為主要考察對(duì)象:一為有關(guān)移民定居與社會(huì)融入的政策，二為臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益保護(hù)政策。希望這一研究對(duì)我國(guó)農(nóng)民工政策的制定與執(zhí)行有所啟發(fā)。

一、促進(jìn)移民安居的政策:加拿大的經(jīng)驗(yàn)

在面對(duì)國(guó)外移民問(wèn)題的時(shí)候，各國(guó)采取的政策一般可以分為兩個(gè)方面:一為移民政策(immigration policy)，主要承擔(dān)守門人的角色，決定哪些人、在何種情況下可以進(jìn)入本國(guó);二為移民安居政策(immigrant settlement policy)，指的是接收國(guó)調(diào)控、促進(jìn)新移民的社會(huì)融入的方式與過(guò)程的政策②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。由于我國(guó)的農(nóng)民工可以自由流動(dòng)，目前主要的關(guān)注點(diǎn)之一在于他們?cè)诔鞘械纳钆c定居問(wèn)題。因此，這里將主要考察國(guó)際上關(guān)于移民安居政策的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于移民安居政策，國(guó)際上主要分為四類③Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一為規(guī)范型，強(qiáng)調(diào)移民應(yīng)該做到什么。二為禁制型，強(qiáng)調(diào)移民必須不能做什么。三為主動(dòng)促進(jìn)型，這一政策取向試圖通過(guò)一系列措施積極影響(但并不強(qiáng)制要求)移民的行為，幫助他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?huì)。此外，這一政策取向強(qiáng)調(diào)移民群體本身應(yīng)參與到移民定居政策的制定與實(shí)施中來(lái)，國(guó)家的移民安居政策應(yīng)是決策部門與移民群體相互對(duì)話的產(chǎn)物，而不是由政府自上而下傳達(dá)的命令。四為放任自由型，這種政策取向下，政府完全將移民的社會(huì)融入交由移民本身或相關(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)，認(rèn)為移民自己——或者通過(guò)個(gè)人的努力或者通過(guò)自由結(jié)社——會(huì)找到成功融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的道路。

觀察世界上主要的移民接收國(guó)家發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家往往采取不同的移民安居政策。其中，美國(guó)可視為放任自由型的代表，加拿大為主動(dòng)促進(jìn)型①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。應(yīng)該說(shuō)，采取主動(dòng)促進(jìn)取向積極幫助移民定居的政策實(shí)踐對(duì)于我國(guó)的農(nóng)民工政策來(lái)說(shuō)，具有更多借鑒意義。因此，加拿大的經(jīng)驗(yàn)值得特別關(guān)注。

1、加拿大促進(jìn)移民安居的社會(huì)項(xiàng)目

加拿大公民權(quán)與移民部門負(fù)責(zé)移民調(diào)控與安居政策。這一部門提供一系列專門針對(duì)移民安居的社會(huì)服務(wù)與支持項(xiàng)目②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.，主要包括1)語(yǔ)言服務(wù)——為獲得永久居民資格的人提供免費(fèi)語(yǔ)言訓(xùn)練，資金來(lái)源于聯(lián)邦、省以及地方資源。2)移民安居以及適應(yīng)項(xiàng)目——這一項(xiàng)目由聯(lián)邦政府提供資金支持，通過(guò)省、地方政府以及非政府組織，為移民提供各種各樣的服務(wù)幫助其適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，比如各種轉(zhuǎn)介服務(wù)，幫助他們獲得所需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、健康、文化、教育或輔導(dǎo)服務(wù)，以及幫助他們了解尋找工作的技巧、完善自己的簡(jiǎn)歷等等。3)加拿大還組織了一個(gè)“東道主項(xiàng)目”。在這一項(xiàng)目下，地方非政府組織招募本地的志愿者，與移民及其家庭結(jié)成一對(duì)一的對(duì)子。這些志愿者幫助移民練習(xí)當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言，解答他們提出的問(wèn)題，為他們的子女入學(xué)、尋找住房、使用公共設(shè)施等等提供相關(guān)建議，幫助他們盡快熟悉環(huán)境。4)對(duì)于以難民資格進(jìn)入的新移民，加拿大聯(lián)邦政府通過(guò)地方政府以及非政府組織提供給他們一系列支持項(xiàng)目，比如提供臨時(shí)住房、收入支持、健康保護(hù)，幫助找到永久住房，以及針對(duì)婦女的應(yīng)急保護(hù)項(xiàng)目等等。

此外，加拿大完善的社會(huì)政策體系也為移民的生活提供了廣泛支持。一般所有經(jīng)過(guò)政府許可的移民都和當(dāng)?shù)厝艘粯酉碛屑幽么蠓伤ＷC的各種權(quán)益。大多數(shù)加拿大的移民可以享受普遍健康照顧的福利，公共教育包括高等教育，對(duì)于失業(yè)或就業(yè)不足家庭的收入支持，住房補(bǔ)貼，就業(yè)培訓(xùn)與安置等等。并且，加拿大政府鼓勵(lì)移民保持自己的文化，促進(jìn)文化多元發(fā)展;為了消除社會(huì)中存在的種族歧視現(xiàn)象，加拿大政府出臺(tái)了反歧視行動(dòng)計(jì)劃，以減小影響移民成功融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的障礙③同上，以及ILO.(2006).ILO multilateral framework on labour migration non－binding principles and guidelines for a rightsbased approach to labour migration.Retrieved March 4，2010，from http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2006/106B09_343_engl.pdf。

2、加拿大移民安居政策的執(zhí)行體制

加拿大移民安居政策的制定與執(zhí)行涉及到四個(gè)層次的行為主體:聯(lián)邦政府，省政府，市政府，以及非政府組織④Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一般，聯(lián)邦政府制定政策目標(biāo)。具體的政策執(zhí)行，是由省級(jí)政府統(tǒng)一管理，由市政府以及地方非政府組織實(shí)際操作。在財(cái)政支持方面，聯(lián)邦政府會(huì)提供一些資金，但大部分資金來(lái)源于省級(jí)政府，此外，社會(huì)資金也構(gòu)成了另外一個(gè)來(lái)源。

具體到街道層面的政策實(shí)行，加拿大政府主要依賴一個(gè)雙層的非政府組織體系來(lái)執(zhí)行。首先，綜合性的社會(huì)服務(wù)非政府組織從政府部門包括聯(lián)邦政府以及省政府，以及私人資金處獲得為移民提供社會(huì)服務(wù)的資金，履行移民服務(wù)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)職責(zé)，并對(duì)政府部門以及其他資金贊助者負(fù)責(zé)。然后，他將具體服務(wù)的提供外包給各種專門的非政府社會(huì)服務(wù)組織，由這些組織負(fù)責(zé)面對(duì)面的服務(wù)。

值得注意的是，這一雙層的NGO體系還發(fā)揮了聯(lián)系政府與移民，促進(jìn)雙方交流的紐帶功能。如上文所介紹的，加拿大采取了積極促進(jìn)移民安居的政策取向。而這一政策取向的一個(gè)核心要素在于傾聽移民的聲音，為移民群體與政策制定和執(zhí)行者之間提供溝通的渠道。在加拿大，大量基層NGO組織充當(dāng)了聯(lián)系政府與移民的紐帶功能。這些組織負(fù)責(zé)提供給移民專門服務(wù)，可直接感受移民的需要與意見。在與更高層級(jí)的非政府組織談判時(shí)，他們便可以將移民的意見反映上去。同樣的，更高層級(jí)的非政府組織在與他們主要的資金支持者——省級(jí)政府乃至聯(lián)邦政府協(xié)商時(shí)，又會(huì)將移民的聲音傳達(dá)到政策制定者耳中。這樣在政策制定者與移民群體之間便形成了一個(gè)信息溝通的渠道，從而保證政策的制定與執(zhí)行不是政府部門自上而下的單方面決定，而是與移民群體雙向溝通的結(jié)果。

二、臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益與保護(hù)

由于人口的老齡化以及本地人對(duì)于某些工作崗位的嫌棄，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在對(duì)低技術(shù)水平勞動(dòng)力的大量需求，比如在農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、清潔、餐飲、照護(hù)、家政服務(wù)等領(lǐng)域①Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。另一方面，發(fā)展中國(guó)家存在大量勞動(dòng)力供給。這種情況下，從本世紀(jì)初開始，國(guó)際社會(huì)對(duì)通過(guò)建立規(guī)范的臨時(shí)勞動(dòng)力移民項(xiàng)目(temporary and circular labor migration program)來(lái)滿足供需雙方要求的興趣日益提高②Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265;Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM (1).pdf。

這一對(duì)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民項(xiàng)目的興趣，其背后理念或目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)三贏。1)移民獲得更高工資收入;2)移民接收國(guó)得到額外勞動(dòng)力來(lái)滿足就業(yè)需求以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出;3)移民輸出國(guó)一方面通過(guò)輸出勞動(dòng)力獲得更多的匯款，另一方面當(dāng)這些臨時(shí)移民回來(lái)的時(shí)候，通常在國(guó)外提高了技能水平，這也對(duì)輸出國(guó)的發(fā)展有益③Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。很多學(xué)者指出，這一三贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴于臨時(shí)勞工的權(quán)益是否得到充分保護(hù)④Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。但目前來(lái)看，這方面的情況不容樂(lè)觀。

1、臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益:問(wèn)題與爭(zhēng)議

現(xiàn)在的臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益保護(hù)存在諸多問(wèn)題。在很多國(guó)家，臨時(shí)勞動(dòng)力移民項(xiàng)目往往對(duì)移民在輸入國(guó)的居住時(shí)間，工作領(lǐng)域，工作時(shí)間，獲得失業(yè)以及福利救濟(jì)的權(quán)利等方面列出種種限制⑤Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。并且，低技術(shù)水平的臨時(shí)勞動(dòng)力移民相對(duì)雇主處于劣勢(shì)地位，其權(quán)益受侵害現(xiàn)象嚴(yán)重，比如惡劣的工作條件，超長(zhǎng)工作時(shí)間、工資被壓低等等⑥Medina，E.(2009).Immigration Reform at a Transformational Moment in US History.Social Policy，39(1)，15－16.。

這些問(wèn)題的存在受多種因素影響。其中，接收國(guó)政府對(duì)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民群體的忽視以及關(guān)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民數(shù)據(jù)的缺乏，是制約移民保護(hù)政策的制定與執(zhí)行的一個(gè)因素⑦Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM(1).pdf。此外，另外一個(gè)更加值得注意的因素在于，目前很多學(xué)者以及政策制定者對(duì)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民應(yīng)該享有的權(quán)益還存在爭(zhēng)議。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這一爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于勞動(dòng)力移民的數(shù)量以及他們應(yīng)該享有的權(quán)益的關(guān)系上。目前，一個(gè)很流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，在增加臨時(shí)勞動(dòng)力移民數(shù)量與移民享有的權(quán)利間，存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系⑧Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。原因在于，勞動(dòng)力移民接收地區(qū)對(duì)于低技術(shù)水平勞動(dòng)力的需求與勞動(dòng)力成本負(fù)相關(guān)，而賦予低技術(shù)勞動(dòng)力移民更多權(quán)利意味著當(dāng)?shù)仄髽I(yè)勞動(dòng)力成本的提高以及接收國(guó)政府福利支出壓力的增大，結(jié)果就是企業(yè)主將減小他們的勞動(dòng)力需求而發(fā)達(dá)國(guó)家將對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)入的數(shù)量實(shí)施限制。這樣，在引入的勞動(dòng)力移民的數(shù)量與所賦予他們的權(quán)利之間便出現(xiàn)一種此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系。

這一關(guān)于移民數(shù)量與權(quán)利相互替代的觀點(diǎn)在國(guó)際移民政策的制定上表現(xiàn)出了較大影響力。比如，在世界貿(mào)易組織關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的磋商中，國(guó)際勞工組織關(guān)于移民權(quán)益保護(hù)的公約要求移民與本地勞動(dòng)力應(yīng)同工同酬，但遭遇到明顯反對(duì)聲音。反對(duì)者認(rèn)為，這種同工同酬的要求目的在于創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境，但它同時(shí)會(huì)削弱發(fā)達(dá)國(guó)家雇用國(guó)外勞動(dòng)力的成本優(yōu)勢(shì)、減少發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力需求，其實(shí)際功用相當(dāng)于引入了一個(gè)配額機(jī)制，限制了可能引入勞動(dòng)力的數(shù)量。

另外，這一觀點(diǎn)在現(xiàn)存移民權(quán)益保護(hù)政策的執(zhí)行上也有較大影響。比如，作為勞動(dòng)力輸出國(guó)的一些發(fā)展中國(guó)家不愿意在國(guó)際移民保護(hù)公約上簽字，擔(dān)心這樣會(huì)減小他們國(guó)家的勞動(dòng)力在外的工作機(jī)會(huì)①Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。這就使得現(xiàn)存勞動(dòng)力移民保護(hù)公約的履行缺乏微觀基礎(chǔ)。

但需要指出的是，有學(xué)者專門考察了不同國(guó)家勞動(dòng)力移民數(shù)量與權(quán)益狀況的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)所謂移民數(shù)量與所獲權(quán)利的悖論，并沒有得到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支持②Cummins，M.＆Rodriguez，F(xiàn).(2009).Is there a numbers vs.rights trade－off in immigration policy?what the data say.Retrieved February 2，2010，from http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/papers/HDRP_2009_21.pdf。并且，有研究指出，相比引入移民的數(shù)量，接收國(guó)的政治體制以及移民的具體身份，比如是合法移民還是非法移民等，對(duì)于移民的權(quán)益享受的影響更大。因此，國(guó)際社會(huì)不應(yīng)因勞動(dòng)力移民數(shù)量與權(quán)利保護(hù)之間可能存在替代關(guān)系而接受現(xiàn)狀，而是應(yīng)盡力尋求改善臨時(shí)勞動(dòng)力移民權(quán)益的途徑與措施③Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外重要的一點(diǎn)是，對(duì)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民的差別待遇顯然是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的自由民主體制以及強(qiáng)調(diào)正義的價(jià)值觀和法律體制相悖。這種情況下，從盡可能弘揚(yáng)正義價(jià)值觀出發(fā)，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，需要區(qū)分現(xiàn)實(shí)可行原則與民主國(guó)家的正義價(jià)值觀指導(dǎo)下的不同政策決定。當(dāng)與正義相悖但在現(xiàn)實(shí)條件下唯一可行的方法被選擇時(shí)，人們需要認(rèn)識(shí)到這一政策選擇并不是最佳的，在條件改善時(shí)，要盡可能改進(jìn)④Carens，J.H.(2008).Live－in Domestics，Seasonal Workers，and Others Hard to Locate on the Map of Democracy.Journal of Political Philosophy，16(4)，419－445.。

目前，有國(guó)際移民組織認(rèn)為，考慮到臨時(shí)勞動(dòng)力移民畢竟不同于永久居民，給予臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益可以與永久居民有所不同;但各國(guó)際組織同時(shí)強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力移民的人權(quán)與基本權(quán)益應(yīng)得到保護(hù)⑤Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。但即使是賦予臨時(shí)勞動(dòng)力移民部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，要落到實(shí)處也并非易事。

2、國(guó)際調(diào)控機(jī)制:可行性與有效性

事實(shí)上，自上世紀(jì)40年代以來(lái)，不少國(guó)際組織積極投身到國(guó)際移民的管理實(shí)踐中去。但是關(guān)于國(guó)際人口流動(dòng)的管理以及權(quán)益保護(hù)，目前存在一個(gè)明顯的制度缺陷，即沒有一個(gè)專門的國(guó)際機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)管理國(guó)際遷移的問(wèn)題⑥Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。雖然有很多組織都涉及國(guó)際移民，比如國(guó)際勞工組織，聯(lián)合國(guó)難民高級(jí)委員會(huì)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)委員會(huì)辦公室，國(guó)際遷移組織，世界銀行，世界貿(mào)易組織，以及聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)處。但是通常這些組織都是專注于國(guó)際移民問(wèn)題的某一特定方面，而不是統(tǒng)籌考慮協(xié)調(diào)管理。

這種情況下，最有效的提高國(guó)際移民管理的選擇是建立一個(gè)專門的世界遷移組織。但是這一組織的成立會(huì)影響到主權(quán)國(guó)家在移民問(wèn)題上的獨(dú)立性。因此，這一建議可能會(huì)受到主要移民接收國(guó)的反對(duì)⑦Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

第二個(gè)方案是授權(quán)現(xiàn)在存在的某個(gè)組織，如國(guó)際勞工組織或者聯(lián)合國(guó)難民高級(jí)委員會(huì)或者國(guó)際遷移組織來(lái)全面負(fù)責(zé)國(guó)際移民問(wèn)題。但是這些組織可能面臨的問(wèn)題是，他們關(guān)于移民管理與保護(hù)的努力可能得不到其成員國(guó)的支持。比如，關(guān)于移民的權(quán)利與義務(wù)，聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際勞工組織已經(jīng)制定了一些國(guó)際公約。但是一些主要的移民接收國(guó)拒絕在這些公約上簽字，或者即使簽字了，也并不積極履行⑧Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外一個(gè)選擇是將關(guān)注國(guó)際移民的主要國(guó)際組織召集起來(lái)，建立一個(gè)國(guó)際咨詢論壇。事實(shí)上，在這方面已經(jīng)有所實(shí)踐。但是一個(gè)重要問(wèn)題是，作為咨詢組織，這些組織的決策以及強(qiáng)制力不足，導(dǎo)致其作用的發(fā)揮受到很大限制。比如聯(lián)合國(guó)秘書處在2006年建立了一個(gè)全球遷移工作組。這一組織的目的在于促進(jìn)現(xiàn)行關(guān)于移民管理與權(quán)益保護(hù)公約的履行，提供更加連貫、協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。但是由于其內(nèi)部各成員的利益分歧，以及這一組織并非決策主體，導(dǎo)致這一組織的協(xié)調(diào)能力以及促進(jìn)實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行的能力有限⑨Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

可見，關(guān)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益保護(hù)，目前仍面臨諸多問(wèn)題與爭(zhēng)議。國(guó)際社會(huì)也進(jìn)行了種種探索試圖解決這些問(wèn)題，但似乎還沒有找到可行有效的方法。

三、總結(jié)與討論

1、移民的居留與融合

關(guān)于長(zhǎng)期移民的定居與融入問(wèn)題，在我國(guó)，2010年伊始，多位中央領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)了促進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工在城市，尤其是中小城市定居的愿望。但如果政府部門希望看到一定數(shù)量的農(nóng)民工確實(shí)沉淀在城市中的話，需要明確我國(guó)政府部門在促進(jìn)長(zhǎng)期農(nóng)民工定居中承擔(dān)什么責(zé)任，或者說(shuō)采取什么取向的政策定位。

如上文所述，國(guó)際上主要的移民國(guó)家——美國(guó)和加拿大分別采取了如下政策取向。一種是主動(dòng)促進(jìn)式，以加拿大為代表。這一政策取向強(qiáng)調(diào)積極向移民提供社會(huì)支持，并且移民群體本身應(yīng)參與到定居政策的制定中，反映他們的訴求與意愿。另外一種是放任自由式，以美國(guó)為代表。這種政策取向強(qiáng)調(diào)移民自己會(huì)找到自己的道路以成功融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，政府完全將移民的社會(huì)適應(yīng)交由移民本身及相關(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。

對(duì)于我國(guó)農(nóng)民工來(lái)講，是采取放任自由性的政策，也即讓農(nóng)民工自己在城市中打拼，成功者留下來(lái)，其他回去;還是采取更加積極的政策給予他們一定的政策支持，比如在提供價(jià)格適當(dāng)住房方面予以專門考慮與財(cái)政支持，以促進(jìn)更多的農(nóng)民工有能力、有意愿留下來(lái)?如果政府部門對(duì)于自己應(yīng)該或者說(shuō)打算扮演的角色不清楚的話，促進(jìn)農(nóng)民工在城市定居以及城鎮(zhèn)化仍可能缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

目前來(lái)看，我國(guó)政府似乎正處于一個(gè)從放任自由的移民居留政策向更加積極的支持政策轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段。90年代末以來(lái)，我國(guó)取消了關(guān)于農(nóng)民工在城市的就業(yè)限制，對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工采取開放態(tài)度。但對(duì)于農(nóng)民工在城市的居留與否，并未積極采取行動(dòng)，而是讓農(nóng)民工自己負(fù)責(zé)在城市的生活與融入問(wèn)題。但是，近年來(lái)，比如在2010年的一號(hào)文件以及三月份的兩會(huì)上，我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)符合條件的農(nóng)民工在城市，尤其是中小城市定居，并且指出，有條件的城市應(yīng)該將有穩(wěn)定職業(yè)、在城市生活一定年限的農(nóng)民工納入住房保障體系②中新網(wǎng):《中央鼓勵(lì)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系》，中新網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml。眾所周知，城市的高昂生活成本是農(nóng)民工采取流動(dòng)遷移方式的原因之一，尤其是其中高昂的住房成本。因此，如果城市確實(shí)可以將農(nóng)民工的住房需求予以考慮的話，應(yīng)該會(huì)對(duì)部分農(nóng)民工的定居產(chǎn)生促進(jìn)作用。

但要采取更為積極的移民吸納政策，我們需首先回答一個(gè)實(shí)際問(wèn)題。即為農(nóng)民工提供更多社會(huì)支持的資金從哪里來(lái)?顯然，農(nóng)民工的吸納對(duì)于城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、福利供給，如住房、醫(yī)療、義務(wù)教育以及更高層次的教育等均有要求。要滿足這些要求，資金從哪里來(lái)?中央政府、省政府、還是地方政府?

目前，我國(guó)城市的社會(huì)支持網(wǎng)的財(cái)政來(lái)源很大程度上依賴于地方政府。但囿于地方財(cái)力，很多基本社會(huì)服務(wù)比如住房保障、最低生活保障等還不足以滿足本地居民的要求。這一事實(shí)表明，如果單純依靠地方政府來(lái)給予農(nóng)民工更多社會(huì)支持，可能并不可行。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，比如加拿大的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，中央以及省級(jí)政府在移民服務(wù)的財(cái)政支持上扮演了重要角色，而不僅僅是地方政府。因此，建議我國(guó)中央以及省級(jí)政府可考慮對(duì)于吸納農(nóng)民工較多的城市予以財(cái)政支持。另外，為保證資金的有效利用，中央或省政府還應(yīng)對(duì)地方政府對(duì)資金的利用以及移民吸納的效果及時(shí)進(jìn)行評(píng)估。

此外，加拿大的經(jīng)驗(yàn)表明，執(zhí)行積極的移民定居政策，需要在促進(jìn)移民定居的過(guò)程中，注意傾聽移民的聲音。這一問(wèn)題，我國(guó)政府已經(jīng)注意到了并做出了一些努力。比如，從2003年起，我國(guó)開始積極吸收農(nóng)民工加入工會(huì);近年來(lái)，又逐步開始吸收農(nóng)民工進(jìn)入各級(jí)人大代表。但目前來(lái)看，能成為人大代表的農(nóng)民工鳳毛麟角;在工會(huì)參與方面，雖然據(jù)說(shuō)加入工會(huì)的農(nóng)民工已過(guò)半數(shù)③徐飛鵬:《全國(guó)半數(shù)農(nóng)民工加入工會(huì)》，http://nc.people.com.cn/GB/7003868.html，但囿于工會(huì)在我國(guó)的特殊地位，農(nóng)民工對(duì)政策決策的影響力仍較弱。

2、臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益保護(hù)

與國(guó)際臨時(shí)勞動(dòng)力移民相似，我國(guó)存在數(shù)量巨大的季節(jié)性的或短期在城市就業(yè)、流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工。關(guān)于臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益保護(hù)，國(guó)際上存在諸多爭(zhēng)議與問(wèn)題。一個(gè)流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果賦予勞動(dòng)力移民更多權(quán)益，必然會(huì)引起勞動(dòng)力成本的提高，導(dǎo)致勞動(dòng)力需求的減少，同時(shí)也會(huì)造成地方政府更大的財(cái)政壓力，進(jìn)而促使其對(duì)于移民的進(jìn)入與權(quán)益保護(hù)采取消極態(tài)度。這樣，本意是造福于勞動(dòng)力移民的政策可能造成對(duì)其不利的后果。這一觀點(diǎn)在國(guó)際移民政策制定中表現(xiàn)出了一定影響力。有的國(guó)際組織表示，由于臨時(shí)勞動(dòng)力只是短期居住，接收國(guó)政府可以對(duì)他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利采取與永久居民不同的政策①Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。也就是說(shuō)，可以對(duì)臨時(shí)勞動(dòng)力的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利適當(dāng)加以限制。

在我國(guó)，也曾有人提出類似觀點(diǎn)，認(rèn)為由于平等吸納所有農(nóng)民工會(huì)給城市公共設(shè)施、服務(wù)等造成巨大壓力，區(qū)別對(duì)待農(nóng)民工是我國(guó)城市化的一個(gè)特定階段②陳曉:《深圳居住證人口管理的第三條道路》，《中國(guó)新聞周刊》，2007年8月6日;張緯，王瓊，繆艷萍，丁金宏:《大城市外來(lái)人口離“市民待遇”還有多遠(yuǎn)?》，《人口與發(fā)展》，2008年第4期。。事實(shí)上，我們國(guó)家在制定農(nóng)民工政策時(shí)，明確區(qū)分了長(zhǎng)期農(nóng)民工與雙向流動(dòng)的短期工，賦予了他們不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。目前，對(duì)于雙向流動(dòng)的農(nóng)民工，我國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)在于他們的基本勞動(dòng)權(quán)益，而對(duì)于長(zhǎng)期農(nóng)民工，我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)造條件，使他們享有與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊拇觥?/p>

國(guó)際上以及我國(guó)這種區(qū)別對(duì)待不同移民的政策建構(gòu)，似都表明移民的權(quán)益保護(hù)與接納不是輕而易舉之事，必須考慮種種現(xiàn)實(shí)資源限制以及社會(huì)約束。在這些約束條件下，相比長(zhǎng)期移民以及本地居民，臨時(shí)勞動(dòng)力移民的權(quán)益往往受到較多限制。

另外，除了臨時(shí)勞動(dòng)力移民在接收地應(yīng)該享有的權(quán)益受到限制外，目前，國(guó)際上還存在現(xiàn)存移民權(quán)益保護(hù)政策實(shí)施難的問(wèn)題。國(guó)際組織已出臺(tái)了關(guān)于移民權(quán)利的公約，協(xié)議等等，號(hào)召注重移民的權(quán)利，但在各接收國(guó)并沒有得到有效執(zhí)行③Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。移民接收地政府往往出于對(duì)本地人口利益以及本地財(cái)政的考慮，對(duì)于移民的權(quán)益保護(hù)采取消極態(tài)度。

這一移民權(quán)益保護(hù)政策執(zhí)行難的問(wèn)題在我國(guó)也存在。事實(shí)上，自從2006年以來(lái)，我國(guó)中央政府明確提出要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，消除農(nóng)民工中普遍存在的超長(zhǎng)工作時(shí)間、不能按時(shí)拿到工資、工作條件惡劣等問(wèn)題，并要求將農(nóng)民工納入城市職工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)體系。但有研究表明，有些地方政府在執(zhí)行勞動(dòng)法、保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益方面動(dòng)力不足，擔(dān)心這樣做會(huì)提高當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力成本，嚇跑投資者，減緩當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)④楊立雄:《深圳市農(nóng)民工問(wèn)題與社會(huì)保護(hù)》，鄭功成與黃黎若蓮編:《中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題與社會(huì)保護(hù)》，北京:人民出版社，2007年版。。

對(duì)于政策執(zhí)行者動(dòng)力不足的問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立調(diào)控國(guó)際移民的制度化渠道，但由于各主權(quán)國(guó)家擁有較大獨(dú)立性與自主性，這些制度措施的可行性或有效性均受到嚴(yán)重制約。在這方面，由于我國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題涉及的是一國(guó)之內(nèi)不同層級(jí)的政府，要建立一個(gè)中央政府對(duì)于地方政府的調(diào)控機(jī)制，應(yīng)該更為容易一些。目前，一般認(rèn)為，我國(guó)中央政府為地方政府提供的激勵(lì)措施不足，導(dǎo)致地方政府在加強(qiáng)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)方面缺乏動(dòng)力⑤Wong，D.F.K.，Chang，Y.L.，＆He，X.S.(2007).Rural Migrant Workers in Urban China:Living a Marginalized Life.International Journal of Social Welfare(16)，32－40.。因此，建議中央政府考慮建立專門激勵(lì)機(jī)制，并且確保這一激勵(lì)機(jī)制應(yīng)為規(guī)范化的、制度化的，而非一時(shí)的號(hào)召與命令。

最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)的農(nóng)民工畢竟不同于國(guó)際移民，他們共為中國(guó)平等公民，理應(yīng)得到同等公民權(quán)。這一根本性差異決定了我國(guó)可以、并且應(yīng)該探求更加有力的政策來(lái)賦予他們平等權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民工在城市社區(qū)的融合。并且，考慮到我國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題與國(guó)際勞動(dòng)力移民的相似性，可以說(shuō)，農(nóng)民工問(wèn)題在我國(guó)的解決，不僅對(duì)我國(guó)的城市化與和諧發(fā)展意義重大，而且會(huì)對(duì)國(guó)際移民政策以及移民管理實(shí)踐產(chǎn)生有益影響。

［責(zé)任編輯:韓肖奉］

C913

A

1003－8353(2012)06－0092－06

本文為中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助)項(xiàng)目成果(10XNF013)。

李瑩，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院講師。