中國地方政府間良性競爭機制探析*

謝志平，王紅華

(1.東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧 大連 116025;2.大連市房地產(chǎn)學校，遼寧 大連 116015)

從府際關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀來看，地方政府間的合作與競爭已經(jīng)成為席卷世界的普遍現(xiàn)象，這一現(xiàn)象最主要的推動力無疑是市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟內(nèi)生一體化與區(qū)域化發(fā)展帶來經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾同時發(fā)展。經(jīng)濟區(qū)內(nèi)在的合作與競爭欲望會本能地沖擊行政區(qū)的等級結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定封閉的空間結(jié)構(gòu)，導致地方政府間的關(guān)系處于一種不斷適應、反制和協(xié)調(diào)的過程中，必然帶來地方政府間的競爭。對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而言，地方政府間的競爭可謂是一把“雙刃劍”，它無疑是推動地方經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化地方治理制度和改善政府監(jiān)管關(guān)系的催化劑，但也可能落入競爭異化的陷阱，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。本文著重分析這種競爭行為的影響、行為異化的體制性成因，并探討構(gòu)建地方政府間良性競爭機制的相關(guān)制度安排。

一、文獻綜述

地方政府間的競爭及其對經(jīng)濟增長的影響，很早就進入了經(jīng)濟學分析的視野。20世紀50年代美國學者Tiebout［1］提出了著名的“蒂布特假說”。他將政府視為提供公共產(chǎn)品和分派財稅負擔的工具，認為在勞動力資源可自由流動的前提下，政府既要提供有效的公共產(chǎn)品，又要把提供產(chǎn)品的財稅負擔控制在合理的邊界，否則居民會“用足投票”，通過流動來顯示政府服務的有效性，由此帶來政府間爭奪流動性資源的競爭。這一假說正式拉開了探討地方政府競爭的序幕，此后的研究主要在四個方面得以深化:第一，地方政府競爭與政治結(jié)構(gòu)關(guān)系。有學者認為，地方政府競爭只存在于聯(lián)邦制中，單一制的國家結(jié)構(gòu)沒有給予地方政府競爭有效的空間。因此，聯(lián)邦主義或聯(lián)邦制成為討論地方政府競爭的前提。但是，在對中國經(jīng)濟增長的分析過程中，Qian和Weingast［2］認為，中國的分權(quán)化改革使得地方政府獲得了對地方事務相對獨立的處置權(quán)，具有事實上的“聯(lián)邦主義”特點，被稱之為“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”或“市場保護型聯(lián)邦主義”。他們據(jù)此提出了中國存在地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而展開競爭的現(xiàn)象，并將此視為中國漸進式改革獲得顯著市場化激勵的重要原因。第二，地方政府競爭的效應問題。根據(jù)蒂布特模型，地方政府競爭的結(jié)果是改進政府績效和提供優(yōu)質(zhì)公共服務。周業(yè)安和章泉［3］的研究也表明政府競爭與經(jīng)濟增長存在正相關(guān)關(guān)系。Oates［4］認為競爭會導致地方政府的收入下降、公共物品提供不足的結(jié)果。周業(yè)安和宋紫峰［5］認為，地方政府競爭是造成重復建設、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、諸侯經(jīng)濟和地方保護主義等現(xiàn)象的重要誘因。第三，地方政府競爭的對象問題。流動性要素一直被認為是地方政府競爭的對象［6］，在早期的“蒂布特假說”中，資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素是最主要的競爭對象。后來的理論將競爭的財政因素的視野擴大，從支出、組織績效、官員激勵以及政府制度等多層面討論政府競爭的動因。最早將地方政府競爭理論引入中國的是旅德學者何夢筆，1999年他在《政府競爭:大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式》中比較了中國和俄羅斯的政府競爭，探討的焦點就是政府制度的競爭。馮興元［7］則運用制度經(jīng)濟學明確提出地方政府競爭是以資源競爭為載體的制度競爭或體制競爭。周黎安［8］深入剖析了官員激勵制度對地方政府競爭產(chǎn)生的影響。蕭鳴政和宮經(jīng)理［9］認為，當前中國地方政府競爭的本質(zhì)是地方政府對資源和能力的博弈行為，是一種包括規(guī)制能力、管理能力和公共服務能力在內(nèi)的創(chuàng)新能力較量。事實上，地方政府競爭可能在收入與支出兩個方面展開，也可能在資源、政策、政績和制度等多個維度展開。第四，地方政府競爭的策略問題，解決的主要問題是如何通過競爭促進有效增長。對政府來說，財政收支是可以采用的最直接的策略，所以地方政府競爭的理論拓展大多集中在財政競爭上，比如稅收競爭、支出競爭等。黃純純和周業(yè)安［10］的研究表明，大多數(shù)文獻都把財政競爭劃分為橫向財政競爭、縱向財政競爭和標尺競爭三類。他們還提到蓋博瑞和維蘭考特把稅收競爭劃分為顯性 (稅法和管制作為策略)和隱性 (實際稅負作為策略)兩類，而威爾森和威爾德森區(qū)分了三種類型的稅收競爭，馬蒂爾斯等人則從財政競爭的外部性來區(qū)分不同類型的競爭，即層級政府間的外部性以及選民選擇標尺過程中出現(xiàn)的外部性等觀點。

綜觀上述文獻可以發(fā)現(xiàn)，地方政府競爭的主要理論研究集中在經(jīng)濟學領(lǐng)域，關(guān)心的問題是地方政府競爭的經(jīng)濟誘因、影響和基于博弈論基礎之上的競爭策略。在政治學和公共管理學領(lǐng)域，相關(guān)研究成果的影響力明顯較弱，主要討論中央與地方政府間的關(guān)系，以及跨區(qū)域治理結(jié)構(gòu)問題，在分析動因、影響等問題時仍然側(cè)重于經(jīng)濟因素。本文將地方政府競爭作為既定的分析對象，側(cè)重于政府的科層體制角度，分析地方政府競爭的體制性機理，據(jù)此探討防范地方政府競爭異化、引導地方政府良性競爭的機制與制度安排。

二、地方政府間競爭的有效性

探討中國地方政府間的競爭，不能忽視一個基本的制度前提，那就是政治上的集權(quán)特點和經(jīng)濟上的分權(quán)管理并存，同時后者服從和服務于前者。經(jīng)濟上的分權(quán)使地方政府在很大程度上具有獨立的利益訴求并有付諸行動的強烈沖動，而政治上的集權(quán)特點又很大程度上約束著地方政府的活動空間，并隨時可能拿走地方政府的權(quán)力之杖。因此，在探討地方政府間的關(guān)系時不可忽視其間潛藏的中央與地方的關(guān)系這條主線。省級及以下層級的地方政府既是經(jīng)濟發(fā)展競爭的主角，也在政治序列上構(gòu)成一個完整的科層體系。所以，以發(fā)展經(jīng)濟為主的地方政府間的競爭，既包含中央與地方間或上級與下級間的縱向權(quán)力配置博弈，又具體表現(xiàn)為同級地方政府間在占用公共權(quán)力資源、履行公共產(chǎn)品提供職能等方面展開的橫向博弈。

1.提供經(jīng)濟發(fā)展的主導力量與強大動力

縱觀近現(xiàn)代史，中國在相當長時期都處于一種內(nèi)憂外患、積貧積弱的生存環(huán)境中，地方政府尤其是基層政府或散亂無為，或只是割據(jù)勢力盤剝底層社會的工具，或受泛政治性約束難以成為自在自為的事業(yè)主體。改革開放戰(zhàn)略的推行和“發(fā)展才是硬道理”觀念的普及，給政治統(tǒng)治合法性嵌入了執(zhí)政績效的評價指標，由此推動經(jīng)濟發(fā)展成為任何層級政府領(lǐng)導人的首要政治任務和強大執(zhí)政壓力。在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中，沒有任何力量有地方政府競爭產(chǎn)生的能量這么強大，沒有任何競爭有地方政府“為增長而競爭”對闡釋中國的經(jīng)濟增長那么重要［11］。在政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式中，各級地方政府就像家長一樣，盤點著各自的資源稟賦，盡力而為地抓住每一次發(fā)展機會，不敢懈怠。中國的政治體系，從來都是建立在政治效忠與威權(quán)從屬的基礎之上，沒有為增長而競爭的圖景，地方政府競爭有效釋放了公共權(quán)力的效能，使各地方政府拼命發(fā)展經(jīng)濟，推動了區(qū)域經(jīng)濟的快速增長［12］。

2.優(yōu)化地方治理制度

地方政府間的競爭力主要來源于資源稟賦、技術(shù)水平和制度結(jié)構(gòu)，競爭可能起源于粗放的資源稟賦，但最終會過渡升級到技術(shù)水平與制度結(jié)構(gòu)之爭。從管制角度來說，新制度經(jīng)濟學認為，地方政府間競爭的決定性因素是制度安排，因為好的制度會形成技術(shù)創(chuàng)新和資源有效開發(fā)利用的良好效應，而差的制度安排會嚴重抵消技術(shù)優(yōu)勢與資源稟賦優(yōu)勢。在中國現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)下，地方政府的制度創(chuàng)新并非要挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的縱向關(guān)系結(jié)構(gòu)，而是形成新型的橫向政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。事實上，地方政府競爭的發(fā)展改變了政府的組織結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)，減少了集中決定的數(shù)量，增加了分散決定的內(nèi)容，弱化了垂直的行政制衡，擴大了橫向經(jīng)濟聯(lián)系。正在或?qū)呱鄳恼g的關(guān)系制度模式，這無異于地方政府的制度創(chuàng)新。此外，就治理層面而言，地方政府開動腦筋，在具體的經(jīng)濟增長政策方面，通過制度創(chuàng)新來吸引資源、創(chuàng)新技術(shù)、促進增長，調(diào)整政府與社會的關(guān)系，構(gòu)建新型的地方治理主體格局。可以說無論是宏觀層面的政府間的關(guān)系制度，還是中觀層面的政策體系，或微觀層面的治理技術(shù)、手段，都在競爭中得以提升。

3.完善中央與地方或上級與下級的行政委托代理關(guān)系

中國政府間的縱向關(guān)系結(jié)構(gòu)說到底只能算是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓，運行這種行政集權(quán)民主制的最大成本源于中央或上級對下級政府行為的監(jiān)管存在信息不完備問題。地方政府間的競爭可以觸發(fā)地方政府的主體意識和事業(yè)心，刺激地方政府作為利益主體發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的積極性，提高本地區(qū)公共品的配置效率。通過這種橫向?qū)用娴母偁帲晟葡鄳男畔⒐_和披露制度，并使地方政府的監(jiān)督網(wǎng)絡更加健全，由此這種競爭在客觀上解決了中央政府發(fā)展地方經(jīng)濟的信息不完備問題。

三、地方政府間競爭的不良效應

地方政府競爭好比一把“雙刃劍”，由于對政府間競爭的規(guī)范不足，以及政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)的雙重切割效應，導致政府間競爭的不良效應也日益凸顯，它已經(jīng)嚴重影響和制約了中國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的一體化程度與穩(wěn)定性，必須予以足夠的重視。

1.地方政府競爭異化導致“蜂窩狀”的宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

如同蜜蜂的蜂窩一樣，這種“蜂窩狀”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從表面看是一個有機整體，但實際上被分割成許多的經(jīng)濟單元，每個經(jīng)濟單元似乎又是一個相對完整的經(jīng)濟體系，擁有自己的規(guī)則與標準，作為整個經(jīng)濟體的國家宏觀經(jīng)濟因此是被掏空的［13］。形成“蜂窩狀”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要原因是地方政府在競爭中過于強調(diào)自身經(jīng)濟體的體系性和穩(wěn)定性，用行政區(qū)人為限制和分割經(jīng)濟區(qū)的角色分工和功能互補。這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)干擾了宏觀經(jīng)濟的平衡，會嚴重制約中央宏觀調(diào)控的能力，扭曲經(jīng)濟運行機制，使市場信號失真，市場空間逐漸狹窄，規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的功能逐漸喪失，進而降低社會效率。就地方政府而言，通過地方保護、市場封鎖和重復建設等形成這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也會縮小市場范圍，喪失與外界經(jīng)濟的廣泛聯(lián)系，造成地方經(jīng)濟的飲鴆止渴和誤入歧途［14］?？梢?，無論是對中央還是地方政府而言，這種“蜂窩狀”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都是需要依法鏟除和嚴格規(guī)避的。

2.地方政府競爭異化導致“囚徒困境”和“破壞性”競爭局面

“囚徒困境”理論經(jīng)典地說明，即使合作對雙方都有好處，保持合作也非常困難。比如，在招商引資這樣的吸引外來資源的競爭中，如果保持合作關(guān)系并堅守政策同盟，現(xiàn)實的均衡格局可能對各方都有利。但是，為了增加本地經(jīng)濟發(fā)展機會或由于擔心本地稅源流失，地方政府可能選擇降低吸引外來資源的條件，而這一行為預期也可能導致其他地方政府降低條件，如此就形成了吸引外來資源的“囚徒困境”。此外，在發(fā)展經(jīng)濟的壓力之下，地方的生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)和公益事業(yè)等的監(jiān)管標準被競相降低甚至廢棄，這種破壞性效應被卡姆伯蘭德稱為“破壞性地方競爭”。無論是“囚徒困境”還是“破壞性”競爭，最終結(jié)果都會導致地方公共產(chǎn)品供給不足，或區(qū)域及國家層面的公共利益損失。

3.地方政府競爭異化導致一些地方出現(xiàn)“掠奪型”政府行為

新制度經(jīng)濟學的代表人物North［15］在1981年提出的“諾斯悖論”中指出，國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟衰退的根源。政府具有雙重目標，一方面是通過向不同的勢力集團提供產(chǎn)權(quán)獲得租金最大化，另一方面是降低交易費用推動社會產(chǎn)出最大化。這兩個目標是相互沖突的，加之政治市場交易具有高額的費用，政府作用的結(jié)果往往是經(jīng)濟增長停滯。此外，加爾布雷斯［16］也指出，要防止政府打著自由市場的旗號，系統(tǒng)性地濫用公共制度謀取朋黨私利，成為“掠奪型”政府。在地方政府競爭中，取勝的結(jié)果取決于兩個方面，一是自身的產(chǎn)出更多，二是外來補充的更多。這兩個方面的競爭又取決于地方政府的制度創(chuàng)新能力，如果這一能力不足，不僅無法吸引外來資源的補充，自身的產(chǎn)出能力也將降低，其結(jié)果是政治市場交易的高昂成本就都要轉(zhuǎn)嫁給社會與企業(yè)。周業(yè)安和趙曉男［17］通過實證研究證明，一些地方政府基本上不創(chuàng)造稅源，為了維護政府日常開支，通過各種手段增加稅費，對當?shù)鼐用窈推髽I(yè)進行剩余掠奪，導致當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展失去根基?？梢姡⒉皇撬械牡胤秸偁幮袨槎际怯行У?，“掠奪型”政府行為會嚴重損害執(zhí)政黨的形象，破壞地方經(jīng)濟基礎，加劇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的失衡。

4.地方政府競爭異化導致區(qū)域發(fā)展差距的鎖定與擴大

North［18］認為，有的國家長期陷入不發(fā)達狀態(tài)，總是走不出經(jīng)濟落后、制度低效的怪圈，一個重要原因是在經(jīng)濟發(fā)展過程中制度變遷存在“路徑依賴”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的本質(zhì)是人們選擇行為的慣性導致對既定行為的自我強化，主要原因是既得利益集團因為制度的沉淀成本而維護既定制度。如果無效率的制度得到強化就進入某種鎖定狀態(tài)，一旦進入這種狀態(tài)，只有通過借助外部力量才能夠?qū)崿F(xiàn)制度變遷的良性循環(huán)。中國各地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異程度較小而產(chǎn)業(yè)集中度較高。這樣一種低專業(yè)化、高集聚的狀況使大部分產(chǎn)業(yè)集中在特定地區(qū)，無法自然實現(xiàn)有梯度的擴散和轉(zhuǎn)移，導致地區(qū)間無法進行合適的分工與合作［19］，如果地方政府間有競爭而無合作只會擴大這種差距。此外，地方政府在競爭中的初始狀態(tài)和初始行為選擇具有很強的路徑依賴性，是選擇進取型還是維護型或掠奪型行為，具有完全不同的制度內(nèi)涵和行為效應。同時，如果競爭行為缺乏有效的合作機制和必要的利益協(xié)調(diào)機制，只有競爭沒有合作，或合而不作，就會產(chǎn)生馬太效應，導致強者愈強弱者愈弱的結(jié)果，出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡的鎖定甚至是擴大現(xiàn)象。顯然，地方發(fā)展的差距被強化或擴大不利于社會和諧與穩(wěn)定，而造成這種鎖定效應的利益團體對既定制度的維護對社會公平是嚴重的威脅。

四、地方政府間惡性競爭的體制性成因

從組織構(gòu)架來看，政府是一個嚴密的科層體系。中國的地方政府 (嚴格來講主要是指縣級以上省級以下層次的政府)與中央或上級政府之間的關(guān)系是不對等的從屬關(guān)系，而非平等伙伴關(guān)系或自治關(guān)系。在這種從屬關(guān)系結(jié)構(gòu)中，政府間縱向關(guān)系形態(tài)和橫向關(guān)系形態(tài)一旦改變，都會牽動地方政府間的競爭格局和競爭行為。

1.行政放權(quán)的釋能效應，或致地方政府競爭的初始沖動

中國縱向政府間的關(guān)系屬于行政性分權(quán)或行政權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系，不屬于政治性分權(quán)。但是，改革開放以來持續(xù)的分權(quán)化改革，不僅涉及到財政權(quán)，也涉及到人事權(quán)、行政權(quán)，已經(jīng)使縱向政府間的關(guān)系產(chǎn)生了某種難以逆轉(zhuǎn)的分權(quán)效應。相對來說，地方政府獲得了自主性權(quán)力空間，在推動地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府各顯神通，釋放了巨大的潛能。由于中國的市場經(jīng)濟具有明顯的政府主導性，地方政府的強力干預既彰顯了這種放權(quán)的重要性，也由此形成了某種路徑依賴。只要是給予地方政府更大權(quán)限的地方，經(jīng)濟發(fā)展活力就足，反之，經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。不僅如此，地方政府競爭的重要內(nèi)容之一已經(jīng)演變成向上級或中央要求更多政策優(yōu)惠的博弈?？梢?，隨著權(quán)力配置的膨脹，地方政府的活動范圍和空間更加擴展，爭奪中央或上級政府賦予的行政優(yōu)先權(quán)本身就成為競爭的對象。

2.財政分權(quán)的激勵效應，給予地方政府競爭更具現(xiàn)實意義的彩頭

改革開放以來，中央與地方政府間財政關(guān)系的改革是行政改革的一條重要主線，從1980—1984年實行“劃分收支、分級包干”的財政制度，1985年實行利改稅改革，1987年實行各種形式的“財政大包干”，直到1994年實行“分稅制”，這都是中央政府實行財政分權(quán)的一系列表現(xiàn)?；谥袊胤秸c社會組織互動形成的“法團主義”社會結(jié)構(gòu)［20］，財政分權(quán)使地方政府的獨立利益偏好得到強化，地方政府的基本定位也因此發(fā)生了重要變化。獲得更多的財政收入不僅是經(jīng)濟發(fā)展的重要考核指標，也給地方政府自身開展活動提供了更好的基礎，可以說是既關(guān)乎面子又關(guān)乎里子。有了更多的財政收入，加之管理權(quán)限的下放，自然使地方政府的管理有了切實意義，不再僅是中央或上級政府的代理人，而是現(xiàn)實的一級事務的決定者和利益的分配人。財政激勵如此之重要，以至于一些地方政府走上竭澤而漁或寅吃卯糧的極端地步。為了培養(yǎng)財源、創(chuàng)造更多的利益資源，地方政府不得不在發(fā)展政策、投資環(huán)境建設等方面下功夫，這已成為當前地方政府競爭的焦點。

3.預算軟約束的放縱效應，賦予地方政府競爭更大空間

地方政府競爭要有本錢，無論是打造環(huán)境還是爭取資源，都得有相當?shù)呢斦灾餍?。在憲政體制下，政府的財政預算要受到立法機構(gòu)的嚴格監(jiān)管，任何一筆預算收入或支出，均要符合預算案并受到監(jiān)督。但在中國的政治結(jié)構(gòu)關(guān)系中，尤其是省級以下地方政府政治關(guān)系中，行政機關(guān)的預算行為受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制約的因素很小。地方政府的收支行為相對于預算來說，具有極大的自由操作空間，預算并沒有作為一項法案發(fā)揮它的權(quán)威性約束力量。這種預算軟約束使地方政府可以方便地增減財政收支，可以為了競爭而過度使用財政手段。簡單來說，預算軟約束使地方政府可以放手施展行政手段來獲得競爭優(yōu)勢，這無疑給地方財政透支、濫收費濫罰款和不合規(guī)則的稅式減免等大開綠燈［21］。有了不受限制的財政保障，地方政府的投資沖動、產(chǎn)值增長沖動就會更加旺盛，地方政府間的競爭也更加激烈。

4.晉升錦標賽的壓迫效應，導致地方政府競爭更多人格化色彩

財政包干制使地方政府變成獨立的利益主體，行政發(fā)包制則使地方政府領(lǐng)導人變成相互競爭的政治主體。在科層等級結(jié)構(gòu)和行政集權(quán)體制安排下，相對封閉的職官體系和行政承包責任制，把同級別的地方政府領(lǐng)導人編排進一個性質(zhì)相同的晉升錦標賽框架中來，無論愿意與否，地方政府領(lǐng)導人政治升遷的依據(jù)在于同一級別的候選人集團中政治績效的相對排名。只有政績評定獲得領(lǐng)先地位，才有機會進入政治晉升程序中來，每一次晉升都面臨激烈競爭，級別越高競爭越激烈，而只要一次喪失優(yōu)勢則自動失去以后的競爭機會。這樣的晉升錦標賽［22］給地方政府領(lǐng)導人施加了巨大壓力，使得他們必須全力以赴來促進地方發(fā)展，由此因晉升帶來的地方政府競爭具有鮮明的人格化色彩。不同的領(lǐng)導人在競爭中的表現(xiàn)與行為相差很大，并且由于這種相對排名機制，更容易導致地方政府間合而不作、零和博弈，甚至是互相封鎖相互拆臺。

5.分利集團的綁架效應，導致地方政府競爭沒有底線

分利集團這一概念在奧爾森的《國家興衰探源》中有明確的界定，他認為正是分利集團導致大國衰亡。在政府體制內(nèi)，既有權(quán)力攀登者，也有圖實利的權(quán)力保守者［23］。在政府體制之外，由于權(quán)力的巨大尋租潛力，各種資本集團或利益集團都會通過各種渠道接近權(quán)力中心，分享權(quán)力支配市場帶來的壟斷利益。一旦體制內(nèi)外形成合謀，分利集團就產(chǎn)生了，事實上中國的“法團主義”社會結(jié)構(gòu)特別有利于這種合謀體制的形成［24］。分利集團追求的不是地方經(jīng)濟發(fā)展的“蛋糕”做多大，而是在既有的“蛋糕”中分多少的問題。伴隨分利集團的是含糊的政企關(guān)系，是利用政策或權(quán)力促成地區(qū)、行業(yè)的市場分割和市場封鎖，以及各種形態(tài)的保護主義，缺乏的恰恰是經(jīng)濟上的自由競爭。綜合來說，如果權(quán)力的市場尋租效應仍然強大，如果沒有規(guī)范的政企關(guān)系、法治經(jīng)濟關(guān)系和有效的民主監(jiān)督機制，分利集團的形成是難以避免的，它對地方政府公共政策的綁架效應也是難以消除的。也就是說，地方政府間的競爭不單純是政治人物的個性化競爭行為，其背后是強大而復雜的利益集團謀取壟斷利益的博弈互動。

五、地方政府間良性競爭機制的構(gòu)建

地方政府競爭作為市場經(jīng)濟條件下府際關(guān)系的必然現(xiàn)象，有利有弊，興利除弊的出發(fā)點并不是要消除地方政府競爭，而是針對地方政府競爭產(chǎn)生異化的體制性成因，構(gòu)建有效的制度安排，引導地方政府競爭行為在合理的、法制化的框架內(nèi)充分積極地發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1.在確保中央政府權(quán)威的基礎上構(gòu)建規(guī)范政府間關(guān)系的制度文本系統(tǒng)

制度文本是制度化的重要載體，根據(jù)亨廷頓［25］的看法，制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。任何政治體系的制度化程度都可以用適應性、復雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性來衡量和識別。很顯然當前中國缺乏政府間關(guān)系的系統(tǒng)性法律，仍在沿用的有關(guān)法律制度在市場經(jīng)濟條件下正在遭受挑戰(zhàn)，無論是縱向的中央與地方政府間的關(guān)系，還是橫向的地方政府間的關(guān)系均有待重新制度化。用明確的法律、約定和規(guī)則來規(guī)范競爭行為的內(nèi)容與邊界，能有效約束競爭的盲目性和隨意性，也提供了解決爭端的依據(jù)，是確保良性競爭的基礎性條件。此外，在中國的政治生態(tài)中，地方政府間的競爭行為看似是地方政府間的關(guān)系，實則從起初到規(guī)范都有賴于中央政府。無論是“蜂窩狀”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的清理，還是“囚徒困境”和鎖定效應的解決，強有力的中央政府依法調(diào)節(jié)和干預都必不可少。防范中央政府隨意的調(diào)節(jié)行為，以及保障其權(quán)威性也需要相關(guān)的制度文本。

2.構(gòu)建地方政府間競爭的監(jiān)管機制

地方政府競爭監(jiān)管機制的缺失是導致地方政府競爭中權(quán)力濫用、尋租和惡性競爭的重要原因。根據(jù)“有放有收、權(quán)責對應、統(tǒng)分結(jié)合、規(guī)范有序”的分權(quán)原則，建立政府競爭的監(jiān)管機制，促進地方政府規(guī)范競爭，刺激地區(qū)經(jīng)濟增長和縮小地區(qū)發(fā)展差距。從長遠看，地方政府競爭監(jiān)管機制的構(gòu)建應該由中央政府牽頭，本著“確保地方政府間高效、有序競爭”的監(jiān)管目標，堅持“增長性和協(xié)調(diào)性相統(tǒng)一”的原則，運用“規(guī)范化、動態(tài)化、市場化”的管理手段。在監(jiān)管內(nèi)容上，包括地方政府競爭能力考核體系、地方官員政績考評體系、區(qū)域市場秩序監(jiān)管體系、政府競爭下的區(qū)域差距測算和預警體系。強化制度約束力度和監(jiān)管力度，保證不同地區(qū)之間政府競爭的公平性，避免“一刀切”的監(jiān)管手段。

3.完善地方政府的合作機制

地方政府競爭的出發(fā)點和歸宿點都是合作，因為缺乏有效的合作機制，為防止合作中資源或利益外溢，以及避免形成對合作方的依附性，才出現(xiàn)競爭行為的異化。完善地方政府合作機制，首先要弱化“行政區(qū)”概念，強化“經(jīng)濟區(qū)”概念，要以經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展為統(tǒng)籌，整合區(qū)內(nèi)資源，打破行政地域界限，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的共同市場。其次要設立跨區(qū)域的行政管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立中央政府、地方政府和市場主體全方位的區(qū)域合作機制，共同推動地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。最后要通過對地區(qū)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體的確定、現(xiàn)行行政關(guān)系和地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及區(qū)域性金融體系、財稅體系、資本市場、信用體系和法律體系的建立，形成區(qū)域經(jīng)濟合作的利益協(xié)同系統(tǒng)，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化的制度環(huán)境［26］，繼而利用區(qū)域制度創(chuàng)新吸引資本、技術(shù)和勞動力等流動要素來促進地區(qū)增長。

4.構(gòu)建地方政府間的利益共享機制和補償機制

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實質(zhì)的關(guān)系，利益分配問題是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問題。政府間的利益關(guān)系，主要涉及財政、稅收、環(huán)境、公共安全以及其他權(quán)力資源的配置。如今地方政府在經(jīng)濟事務上具有自主權(quán)，已經(jīng)形成獨立的地方利益主體。因此，無論就縱向行政關(guān)系還是橫向行政關(guān)系而言，在調(diào)整地方政府間的競爭關(guān)系時，必須尊重各地方政府的利益基礎和利益空間，在共同發(fā)展的基礎上探討必要的利益補償機制。利益共享機制和補償機制的核心要求有四點:一是堅守互惠互利的基本原則;二是根據(jù)現(xiàn)實條件實行差別原則;三是有明確有效的利益調(diào)節(jié)手段;四是保持共享和補償機制運行的穩(wěn)定性。

5.構(gòu)建政治職位的約束機制并完善責任體系

地方政府競爭乃至異化的重要驅(qū)動因素是地方政治領(lǐng)導人的權(quán)力缺乏剛性制約，同時受到政治晉升壓力的驅(qū)使。針對這種人格化因素，必須運用嚴格的科層規(guī)則和政治制度來消除。因此，要完善政府的預算約束制度，突出國家權(quán)力機關(guān)在預算監(jiān)管方面的角色，強化政府官員的問責制度，落實行政信息公開制度，健全行政決策與執(zhí)行的民主制度。同時，明確行政官員需要承擔的不僅有服從上級的責任，還有領(lǐng)導下級的責任、與同級合作的責任以及為社會服務的責任。這四方面的責任構(gòu)成了行政職位關(guān)系中的四個維度。評價地方官員時，在堅持服從責任基礎上引入領(lǐng)導責任、合作責任與服務責任的評價機制，并將這種多元責任結(jié)構(gòu)制度化，做到公開與公正。

6.構(gòu)建有效的社會服務機制

政府間良性競爭的基本價值導向是為社會提供服務的競爭，而非為自身利益展開爭奪。政府作為國家機器代表，其功能不在于宰制社會，而是服務于社會發(fā)展本身。因此，在“法團主義”結(jié)構(gòu)的既定條件下，要按照構(gòu)建服務型政府的要求，完成政府職能的轉(zhuǎn)變，重新定位政府角色，厘清政企關(guān)系、政社關(guān)系，明確政府行為的重點。禁絕政府的“掠奪之手”，限制政府的“監(jiān)管之手”，增強政府的“扶助之手”。完善就業(yè)服務體系和社會保障體系，加強生態(tài)環(huán)境保護和公共基礎設施建設，發(fā)展教育衛(wèi)生文體等社會事業(yè)。建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品提供，切實實現(xiàn)公共產(chǎn)品服務的均等化、同質(zhì)化和優(yōu)質(zhì)化。

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