遼河流域水環(huán)境保護(hù)事權(quán)財權(quán)劃分——基于三個維度的方案設(shè)計(jì)

陸成林

（遼寧省財政科學(xué)研究所，沈陽 110002）

遼河流域?qū)倏缡【乘?，其干流由遼河水系和大遼河水系組成。其中，遼河水系由西遼河和東遼河，以及發(fā)源于吉林的招蘇臺河、條子河等在遼寧省境內(nèi)匯合而成，在盤錦市入海；大遼河水系由發(fā)源于遼寧的渾河、太子河，在營口市匯合成大遼河入海。遼寧境內(nèi)遼河流域面積6.92萬平方公里，涉及11個省轄市，共計(jì)24個縣（市）。流域總?cè)丝?、地區(qū)生產(chǎn)總值均占遼寧全省的60%以上。據(jù)《2011年遼寧省環(huán)境狀況公報》顯示，遼河流域26個干流斷面化學(xué)需氧量年均濃度為16.1毫克/升，呈逐年下降趨勢，比2006年下降62.1%。其中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)由53.8%上升至65.4%，連續(xù)兩年維持輕度污染。氨氮和總磷污染同比減輕，氨氮超Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)斷面比例由57.7%下降至26.9%。經(jīng)過多年治理，雖然遼河流域水質(zhì)狀況有所好轉(zhuǎn)，但總體形式不容樂觀，水環(huán)境保護(hù)任務(wù)仍然艱巨，有必要厘清相關(guān)利益主體的事權(quán)與財權(quán)，在事權(quán)界定和財權(quán)配置方面構(gòu)建起水環(huán)境保護(hù)的制度基礎(chǔ)。

一、水環(huán)境保護(hù)事權(quán)財權(quán)劃分的基本原則

1.環(huán)境效益最大化原則。水環(huán)境保護(hù)事權(quán)財權(quán)劃分要以環(huán)境效益最大化為基本原則，通過優(yōu)化配置環(huán)境資源，生產(chǎn)出最多的環(huán)境產(chǎn)品，使環(huán)境產(chǎn)品在使用中達(dá)到最大效益。這包括分散環(huán)境產(chǎn)品的公共性，建立明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，防止以犧牲環(huán)境尋求局部的、短期的利益。

2.污染者付費(fèi)原則。污染者付費(fèi)原則就是誰污染誰付費(fèi)的原則，包括污染控制與預(yù)防措施的費(fèi)用，通過排污收費(fèi)征收的費(fèi)用以及采用其他一些相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策所發(fā)生的費(fèi)用，都應(yīng)由污染者來負(fù)擔(dān)。污染者付費(fèi)原則主要解決的是環(huán)境產(chǎn)品的負(fù)外部性、公共性和環(huán)境資源無市場性等問題。

3.投資者受益原則。投資者受益原則是指從事水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)主體能夠取得相應(yīng)的收益。這樣，可以把環(huán)境問題的解決任務(wù)交由這些專門的環(huán)境保護(hù)主體來進(jìn)行，使其成本和收益成正比，激勵各個主體參與水環(huán)境保護(hù)。

二、遼河流域水環(huán)境保護(hù)事權(quán)財權(quán)的劃分

事權(quán)可以理解為政府或組織對于某項(xiàng)事務(wù)的職責(zé)與權(quán)限。財權(quán)則是指政府籌集和支配收入的權(quán)力①在分稅制財政體制下，通常提到的財權(quán)是指一級政府組織收入的權(quán)力，具體形式為稅收權(quán)、收費(fèi)權(quán)和舉債權(quán)。實(shí)際上，廣義的財權(quán)應(yīng)該包括收入組織權(quán)、財力支配權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等政府收支活動多個方面。為了更全面地反映遼河流域水環(huán)境保護(hù)的財權(quán)狀況，本文將以廣義的財權(quán)為前提進(jìn)行分析。。水環(huán)境保護(hù)是全社會共同的責(zé)任，需要政府、企業(yè)、社會組織等相關(guān)主體介入。同時，不同層級政府的職責(zé)不盡相同，同一層級政府內(nèi)部又包括多個相關(guān)職能部門對水環(huán)境保護(hù)負(fù)有責(zé)任。因此，可以分別從政府與市場、中央政府與地方政府、政府相關(guān)職能部門三個維度上考察事權(quán)財權(quán)的劃分。水環(huán)境保護(hù)的具體事權(quán)劃分如表1-表3所示。

財權(quán)根據(jù)來源可分為政府承擔(dān)和市場承擔(dān)兩部分。政府承擔(dān)部分來源于納稅人上繳的稅收；市場承擔(dān)部分來源于企業(yè)和消費(fèi)者付費(fèi)。主要形式如表4所示。

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三、政府與市場之間的事權(quán)財權(quán)劃分

在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，需要依據(jù)環(huán)境效益最大化原則，明確政府和市場的邊界。政府的責(zé)任是提供公共物品，公共財政支出應(yīng)增加環(huán)境保護(hù)投入比例，而水體污染防治是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。市場主體應(yīng)該明確環(huán)境責(zé)任，按照污染者付費(fèi)原則承擔(dān)污染治理成本。既涉及政府又涉及市場的主要有污水處理廠建設(shè)運(yùn)營和排污費(fèi)體制改革兩個領(lǐng)域。

1.污水處理廠建設(shè)運(yùn)營。污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)，屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由政府承擔(dān)。從遼寧來看，根據(jù)目前財政收入中中央政府占比較高的情況，主要應(yīng)由中央政府出資，遼寧省政府提出建設(shè)規(guī)劃，各市縣承擔(dān)建設(shè)工作。政府作為出資人，通過官員政績考核機(jī)制和人民代表大會對建設(shè)效果進(jìn)行監(jiān)督考核。污水處理廠運(yùn)營和維護(hù)成本，應(yīng)由使用污水處理服務(wù)的企業(yè)和居民承擔(dān)，合理利用BOT、TOT等形式的市場融資工具。中小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施規(guī)模小、運(yùn)營成本高，可以以小流域?yàn)閱卧?，打捆進(jìn)行市場招標(biāo)，保證規(guī)?；\(yùn)營，降低成本。政府事權(quán)的重點(diǎn)是建立健全水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)制度。一方面，各市縣要建立收費(fèi)渠道，保障污染治理企業(yè)的合理利潤率；另一方面，對污染治理企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，需要不斷完善水質(zhì)水量要求，責(zé)令其向公眾報告成本、水質(zhì)等環(huán)境信息，使企業(yè)把成本過度轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的可能影響減至最小。從遼寧省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)考慮，沈陽、大連可以在污水處理費(fèi)中涵蓋部分污水處理廠建設(shè)成本，節(jié)約建設(shè)資金，由遼寧省級財政統(tǒng)籌，支持財政實(shí)力較弱的阜新、朝陽等地污水處理廠建設(shè)、運(yùn)營。

2.排污收費(fèi)管理和使用。遼寧省政府應(yīng)對污染治理成本進(jìn)行研究，參考污染治理的市場價格，進(jìn)一步完善排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使排污費(fèi)涵蓋治理成本。研究排污費(fèi)改環(huán)境稅，落實(shí)收支兩條線，明確排污費(fèi)收入的投入方向，如企業(yè)技術(shù)改造、管網(wǎng)建設(shè)、突發(fā)事件應(yīng)對基金等，使地方污染控制部門解除對排污費(fèi)的依賴。

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四、中央與地方政府之間的事權(quán)財權(quán)劃分

各級政府邊界劃分主要包括跨行政區(qū)域環(huán)境責(zé)任和環(huán)境治理資金的出資責(zé)任。在中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)合理劃分基礎(chǔ)上，重點(diǎn)保障地方政府特別是基層政府水環(huán)境保護(hù)的財力與事權(quán)相匹配，確保地方政府擁有足夠財力實(shí)施遼河流域水環(huán)境保護(hù)。

1.明確跨行政區(qū)域環(huán)境責(zé)任，繼續(xù)完善污染補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。遼寧與吉林、內(nèi)蒙古跨省域的河流斷面，需要中央政府介入，確立水質(zhì)斷面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對上游低于標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行懲罰，用于下游污染治理；對上游高于標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行獎勵，向下游征收水資源費(fèi)，用于補(bǔ)償上游水土保持、造林等費(fèi)用?？缡嗝嫠|(zhì)應(yīng)成為省級官員考核的參照。遼寧省內(nèi)的流域斷面，要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將《遼寧省東部重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施辦法》擴(kuò)展到遼河流域，按照流域總體環(huán)境容量，將環(huán)境目標(biāo)落實(shí)到市縣政府，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營情況、人口、經(jīng)濟(jì)情況設(shè)立懲罰和獎勵措施，統(tǒng)一管理，用于污水處理、水土保持或者進(jìn)入環(huán)境治理專項(xiàng)資金。

2.水環(huán)境治理資金出資責(zé)任?？紤]現(xiàn)有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多、上下級財政收支不平衡、地區(qū)之間發(fā)展不平衡的狀況，中央、省級財政應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)均等化原則加大對市縣級財政的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，規(guī)定其中一定比例用于水環(huán)境保護(hù)，具體事項(xiàng)由下級政府完成，并向上級政府和公眾報告；中央、省級財政繼續(xù)列支環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染防治和環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急專項(xiàng)資金。對于財政情況較差、無力配套進(jìn)行環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入的市縣，上級財政應(yīng)提高轉(zhuǎn)移支付比例。

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對于流域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)，可參考《中華人民共和國水污染防治法》第七條，“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，加強(qiáng)對各地區(qū)的入境、出境水質(zhì)監(jiān)測與考核，利用水質(zhì)、水量指標(biāo)建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，以水資源費(fèi)形式對上游進(jìn)行補(bǔ)償。也可探索“飛地模式”，在上游植樹造林、降低工業(yè)污染的同時，在下游地區(qū)開辟工業(yè)區(qū)，分享工業(yè)發(fā)展的利益。建議中央、省級財政負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性較強(qiáng)的環(huán)境污染排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法能力建設(shè)、農(nóng)村測土配方施肥、農(nóng)村集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治以及水污染防治重大技術(shù)攻關(guān)和新技術(shù)、新工藝推廣等，通過基本建設(shè)投資、國債資金、排污費(fèi)專項(xiàng)資金、節(jié)能減排專項(xiàng)資金等多渠道投入。

五、政府相關(guān)職能部門之間的事權(quán)財權(quán)劃分

目前，遼寧成立了遼河保護(hù)區(qū)管理局，承擔(dān)原來水利廳、環(huán)保廳、國土資源廳、交通廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、海洋漁業(yè)廳等部門的遼河流域水質(zhì)水量監(jiān)管、污染防治和生態(tài)保護(hù)、交通設(shè)施管理、水土流失防治、濕地保護(hù)、漁業(yè)捕撈管理等相關(guān)職責(zé)，對遼寧省域內(nèi)的遼河流域水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理。這一改革措施確立了遼河流域的主要管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明晰了有關(guān)管理部門的事權(quán)邊界，對遼河流域管理十分有益。今后對于政府部門間的權(quán)責(zé)劃分，應(yīng)主要考慮兩個問題：

1.流域管理機(jī)構(gòu)功能集成。解決“多龍治水”的局面，將前端防治、中端控制、末端治理結(jié)合。從流域的角度統(tǒng)一核算水環(huán)境容量、污染量、減排量。前端農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)農(nóng)村面源污染，中端水利部門統(tǒng)計(jì)水量水質(zhì)，終端環(huán)保部門監(jiān)控工業(yè)污染。在省級政府層面上完善流域綜合管理機(jī)構(gòu)，以水污染問題和生態(tài)功能關(guān)聯(lián)性為主要依據(jù)，以流域水質(zhì)水量的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，集合原環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)部門的審批、規(guī)劃、執(zhí)法權(quán)限，專職負(fù)責(zé)流域內(nèi)跨市縣行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)事務(wù)：協(xié)調(diào)跨區(qū)間的環(huán)境糾紛，對重大項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響的評估、監(jiān)督、執(zhí)行。集合現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境整治、污染治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，按照污染物“產(chǎn)生——排放——消減”全生命周期評價，提高資金使用效率。

2.強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。應(yīng)從立法上授予流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)限，使流域管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于同級行政機(jī)構(gòu)。從運(yùn)營經(jīng)費(fèi)上提高流域管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，流域管理機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)并入省級財政預(yù)算，不受地方財政限制。建立信息溝通和聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，在流域管理機(jī)構(gòu)牽頭下召開聯(lián)席會議，向社會通報有關(guān)情況、開展技術(shù)交流、信息共享，開展聯(lián)合檢查。在流域管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立環(huán)境審議機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，成員由專家、學(xué)者、企業(yè)家、公眾代表組成，對政策制定、管理決策提供科學(xué)化、民主化的咨詢和建議。