被誤讀的澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付制度

李萬慧

（重慶社會科學(xué)院，重慶 433300）

澳大利亞的均等化財政轉(zhuǎn)移支付以其考慮因素最全面、設(shè)計最復(fù)雜而著稱于世，其所追求的完全均等化效果也被研究者所稱許。然而，本文的研究表明，受統(tǒng)計口徑、研究視角等多方面因素的制約，澳大利亞的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多被誤讀的地方。

一、財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)：究竟是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主還是以專項轉(zhuǎn)移支付為主

財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對于一國公共服務(wù)的提供有著重要的含意。財政支出結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)移支付密切相關(guān)，財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)相當(dāng)程度上塑造了財政支出結(jié)構(gòu)。Bob Searle和Jorge Martinez-Vazquez認為，“轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)很大程度上是不同層級政府決策權(quán)的分配和既實現(xiàn)國家優(yōu)先目標(biāo)又實現(xiàn)地區(qū)優(yōu)先目標(biāo)的服務(wù)提供模式的塑造?！雹貰ob Searle and Jorge Martinez-Vazquez，“The Nature and Functions of Tied grants”，F(xiàn)iscal Equalization，Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits，Springer Science and Business Media，LLC，2007，P409.“不同轉(zhuǎn)移支付種類和不同類型條件的使用最終是一個補助和受補助政府之間的權(quán)力平衡問題”。②同上，P407。

在以往的研究中，澳大利亞的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)都被視作以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔助。以表1為例，目前澳大利亞聯(lián)邦政府對州政府的轉(zhuǎn)移支付有來自GST（貨物和服務(wù)稅，相當(dāng)于增值稅）的轉(zhuǎn)移支付、國家競爭政策補助（NCP，用于執(zhí)行國家競爭政策和相關(guān)改革）、延期GST補助（澳大利亞政府允許特定的小企業(yè)和非盈利組織按年繳納GST，延期GST補助用于補償由此所選成的稅收延遲）和特殊目的轉(zhuǎn)移支付（SPP，special purpose payment）。前四者通常被稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。以此計算，2005年-2006年度澳大利亞聯(lián)邦對州轉(zhuǎn)移支付中，一般目的轉(zhuǎn)移支付占比為58%，專項轉(zhuǎn)移支付（特殊目的轉(zhuǎn)移支付）占比為42%，該國財政轉(zhuǎn)移支付是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔助。

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然而，以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)是澳大利亞統(tǒng)計署的統(tǒng)計口徑，而澳大利亞聯(lián)邦政府則是另一種統(tǒng)計口徑，二者的差別是如何對待GST補助。聯(lián)邦政府認為GST應(yīng)被視做州的稅收，因為所有的稅收收入都轉(zhuǎn)移給了地方，這些稅收僅僅是由聯(lián)邦政府代征而已，州則負責(zé)償還聯(lián)邦政府代征的成本，因此對州的GST劃撥不能視做聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府也認為它將GST作為州的收入進行統(tǒng)計處理是合理的，因為GST稅率和稅基未經(jīng)州政府的一致同意不得變動，這意味著它不是一種聯(lián)邦稅。澳大利亞國家統(tǒng)計署則將GST視為聯(lián)邦稅，認為聯(lián)邦政府“對GST的設(shè)置和分配有著相當(dāng)大的影響和自由，而單個的州對GST的設(shè)置和分配沒有足夠的影響和自由”，出于這一理由，國家統(tǒng)計署將聯(lián)邦對州的GST分配視為一項轉(zhuǎn)移支付補助。①OECD（2006），OECD Economic Surveys：Australia，Volume.2006/12-July 12，OECD Paris，p78.

由于GST補助的規(guī)模非常大，GST的統(tǒng)計處理口徑對于財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有很大影響。如果按照聯(lián)邦政府的統(tǒng)計處理，GST補助屬于州政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付而不是聯(lián)邦對州的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是絕對的以專項轉(zhuǎn)移支付為主（2005年—2006年為96.6%），其余的諸如國家競爭政策補助等一般目的轉(zhuǎn)移支付幾乎可以忽略不計——當(dāng)然這取決于GST的統(tǒng)計處理。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模：究竟是大還是小

世界上絕大部分國家都由多級政府組成。除了縱向上中央政府和地方政府之間存在差異，即使地方政府之間，橫向上也存在財政收入能力和財政支出的差異，過大的差異導(dǎo)致富裕地區(qū)能夠提供較高水準(zhǔn)的公共服務(wù)，而貧困地區(qū)甚至難以提供基本的公共服務(wù)設(shè)施，從而形成地區(qū)間的不公。為了減少富裕和貧窮地區(qū)之間的財政差異，需要通過轉(zhuǎn)移支付加以彌補，這種轉(zhuǎn)移支付被稱為均等化轉(zhuǎn)移支付。均等化轉(zhuǎn)移支付是世界各國財政轉(zhuǎn)移支付中的一種重要類型。均等化的本質(zhì)是地區(qū)間財政收入的再分配，即財政資源從富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

無條件的均等化轉(zhuǎn)移支付②均等化轉(zhuǎn)移支付包括無條件的均等化轉(zhuǎn)移支付和有條件均等化轉(zhuǎn)移支付。分為兩類：總額均等化和凈值均等化③Robin Boadway，“The Theory and Practice of Equalization”，CESifo Economic Studies，vol.50，1/2004，213.?？傤~均等化由資金來源于中央稅收收入的中央對地方轉(zhuǎn)移支付組成，凈值均等化由自我融資的地區(qū)對地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付組成。原則上，從均等化的角度看，凈值和總額轉(zhuǎn)移支付是相同的：總額轉(zhuǎn)移支付可以復(fù)制凈值轉(zhuǎn)移支付的均等化結(jié)果，但要做到這一點要求中央政府相對于它的自有支出需求要有一個更大份額的稅收空間。

在澳大利亞，GST補助是該國財政轉(zhuǎn)移支付體系中正式的均等化轉(zhuǎn)移支付。以往的研究中，在將GST補助視作聯(lián)邦對州財政轉(zhuǎn)移支付（統(tǒng)計署口徑）的情況下，GST補助額被視為總額均等化轉(zhuǎn)移支付，即GST全部作為均等化轉(zhuǎn)移支付額。以此口徑計算，2005年-2006年度澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦對州財政轉(zhuǎn)移支付的比例高達58%（37340/64357.2），也就是說，聯(lián)邦對州財政轉(zhuǎn)移支付中均等化轉(zhuǎn)移支付占有最大的規(guī)模。然而，這種統(tǒng)計忽略了這樣一個問題：如果將GST全部視為均等化轉(zhuǎn)移支付，那無論是不富裕的北方自治領(lǐng)還是非常富裕的新南威爾士都有資格享受均等化轉(zhuǎn)移支付，無從分辨究竟用于財政再分配的轉(zhuǎn)移支付是多少。

因此，更恰當(dāng)?shù)暮饬烤然斦D(zhuǎn)移支付規(guī)模的應(yīng)當(dāng)是凈值均等化轉(zhuǎn)移支付，即均等化轉(zhuǎn)移支付中用于再分配的部分，也就是從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金量。表2反映的就是澳大利亞GST補助中凈用于再分配的部分，從中可以看出，新南威爾士州有20.8億元的GST收入被再分配到了別的州，而在另一端，北方自治領(lǐng)則得到了來自于其它州的15億元的再分配補助。以此計算，澳大利亞2005年—2006年度凈用于地區(qū)間再分配的資金僅有45億元，其中新南威爾士貢獻了28億元，維多利亞貢獻了17億元。因此，如果以凈用于地區(qū)間財政收入再分配的資金作為均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的話，那么2005年—2006年度澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦對州轉(zhuǎn)移支付的比例僅為6.99%（45億元/644億元），而不再是58%，澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付在整個財政轉(zhuǎn)移支付中所占的規(guī)模微不足道。財政均等化轉(zhuǎn)移支付注重于財政資金的再分配，以凈用于再分配的財政資金來衡量財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更為科學(xué)，因此，過去所認為的澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很大的觀點有失偏頗。

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三、轉(zhuǎn)移支付均等化效果：究竟是強還是弱

如前文所言，財政均等化轉(zhuǎn)移支付用于減少地區(qū)間財政差異。均等化效果或均等化程度取決于以什么作為評價標(biāo)準(zhǔn)。均等化效果既可以是均等化的結(jié)果——即以均等化后財政差異的大小來衡量，也可以是均等化的過程——即以均等化轉(zhuǎn)移支付降低財政差異的程度來衡量。

澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付分配所依據(jù)的原則是橫向財政均等化原則，其目標(biāo)是為所有的澳大利亞人提供平等的待遇。遵照這一原則，澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付追求各州都有能力提供無差別的公共服務(wù)，也就是說在財政均等化轉(zhuǎn)移支付后，各州之間的財政差異完全消除，即地區(qū)間財政差異為0。澳大利亞可能是世界上唯一一個均等化轉(zhuǎn)移支付致力于完全均等化的國家。正因為如此，通常認為澳大利亞的財政均等化效果非常強。

然而，如果以財政均等化降低財政差異的程度來衡量，未必能得出這一結(jié)論。

以澳大利亞和部分OECD國家的財政均等化效果加以對比說明。表3是OECD國家地區(qū)間財政差異和均等化效果的對比表，從中可以看出，均等化后，OECD國家最低財政收入能力（此處是指最低值與平均值的比值，下同）從平均57%提高到86%，最高財政收入能力（此處是指最大值與平均值的比值，下同）從平均155%降低到122%（意味著富裕地區(qū)的資金流向了貧困地區(qū)，從而實現(xiàn)了再分配），財政差異顯著減少了。而澳大利亞的最低財政收入能力和最高財政收入能力均為100%，地區(qū)間財政差異完全被消除，這也是OECD國家中僅有的。由此來看，澳大利亞的均等化效果確實非常強。

然而，如果以均等化轉(zhuǎn)移支付降低財政差異的幅度來衡量均等化轉(zhuǎn)移支付的效果，那么，平均來說，均等化財政轉(zhuǎn)移支付使OECD國家的最大財政收入能力降低了33.4個百分點，最低財政收入能力則提升了29.4個百分點。澳大利亞的最大財政收入能力則僅僅降低了3.8個百分點，比平均水平低25.6個百分點，是OECD國家中最低的；最低財政收入能力則提升了20.2個百分點，比平均水平低9.2個百分點，在表中所列的12個國家中僅居第7位，這也意味著澳大利亞的財政均等化效果大打折扣，遠不如以往研究認為的那樣強。

如果再看一下澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付之前的初始財政差異，更能加深對該國財政均等化效果的印象。澳大利亞有著OECD國家最小的財政差異（其最高財政收入能力僅為103.8%，最低財政收入能力高達79.8%），結(jié)果是在均等化后，盡管其最高財政收入能力下降幅度是OECD國家中最低的，卻實現(xiàn)了完全均等化。也就是說，澳大利亞均等化的效果——完全的均等化——是與其所處的初始的財政差異本身就很小這一有利因素息息相關(guān)的。

長期以來，澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付以其考慮因素最全面、設(shè)計最復(fù)雜而著稱于世。然而，澳大利亞耗費極大的精力去設(shè)計世界各國中最為綜合、最為復(fù)雜的均等化轉(zhuǎn)移支付，其目的也僅僅是為了消除一個極小的地區(qū)間財政差異，這種付出是否值得令人懷疑。

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從以上研究可以看出，由于一國財政管理體制和其財政轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性，不同的統(tǒng)計口徑、不同的視角可能得出不同的結(jié)論，甚至有時會得出相反的結(jié)論，以往對于澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付的研究就存在被誤讀的地方，這也提醒我們在研究一國的財政體制時應(yīng)當(dāng)多角度、全面地加以分析，否則就會對我們的研究造成誤導(dǎo)。