城市道路擁堵收費(fèi)政策的公眾接受分析＊

張曉蓮

（武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

交通擁堵是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，世界各國面臨的一個普遍難題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為交通擁堵的根本原因其實(shí)并不在于道路的供給不足，而在于道路的免費(fèi)使用。［1］交通擁堵是一種典型的“公地的悲劇”。當(dāng)交通發(fā)生擁堵時，每新增一單位的交通量都會給社會帶來外部不經(jīng)濟(jì)，比如環(huán)境污染、潛在的交通事故隱患等。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議使用邊際成本定價法對城市道路使用進(jìn)行定價，即為了獲得最大的道路使用效率，對車輛的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)使邊際車輛支付的費(fèi)用等于其邊際成本。城市道路擁堵收費(fèi)（congestion charging）就是經(jīng)濟(jì)學(xué)“使用者付費(fèi)”原則的運(yùn)用，簡而言之即在特定時段和特定路段對過往車輛進(jìn)行收費(fèi)管理，其目的是鼓勵居民出行放棄小汽車而轉(zhuǎn)向公共交通，以此緩解交通擁堵，實(shí)現(xiàn)城市交通設(shè)施的供給和需求的動態(tài)平衡。

盡管城市道路擁堵收費(fèi)政策得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論支持，但是在實(shí)踐中其效果并不理想，國際上失敗的案例越來越多，如挪威的奧斯陸、英國的倫敦、馬來西亞的吉隆坡、荷蘭等。不得不承認(rèn)部分國家存在的一些制度性的瓶頸阻礙了方案的實(shí)施，然而絕大多數(shù)評論家認(rèn)為方案實(shí)施的最大障礙來自公民對該政策的抵觸。本文的目的在于探討公眾接受對擁堵收費(fèi)政策的重要意義，以及影響公眾對擁堵收費(fèi)政策接受程度的若干因素，以期對城市政府的相關(guān)政策制定提供建議。

一、公眾接受對擁堵收費(fèi)政策的重要意義

公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策的公共性體現(xiàn)在其主體、所持價值觀和政策對象三個方面。就主體而言，公共管理者的任務(wù)是超越自身利益促使公民發(fā)現(xiàn)公共利益并按照公共利益行事。［2］在價值觀上，與市場追求效率不同，公共政策作為一種彌補(bǔ)市場不足的制度安排，其追求的目標(biāo)更多的體現(xiàn)在公平、民主和責(zé)任上；再次，公共問題作為公共政策的對象和邏輯起點(diǎn)，也具有鮮明的公共性。

在現(xiàn)代社會中，公共政策的公共性來源于公眾的普遍認(rèn)同和接受。戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，公共政策是政府對整個社會的價值作權(quán)威性的分配。政治系統(tǒng)將財富、知識、機(jī)會、權(quán)利等諸多價值通過公共政策分配給社會成員。由于資源的相對稀缺性，在分配過程中不可避免會產(chǎn)生矛盾。在民主社會，政府不能將自己的分配方案和決策強(qiáng)加于公眾，而是必須獲得公眾的認(rèn)同和接受。這是使公共政策獲得合法性進(jìn)而體現(xiàn)公共性的必然要求。

PRIMA曾經(jīng)針對道路擁堵收費(fèi)方案在八個歐洲國家進(jìn)行了民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示方案的公眾支持率不到30%。［3］2005年2月，蘇格蘭愛丁堡針對城市擁堵收費(fèi)方案舉行了全民公投，公投結(jié)果表明只有不到一半（37．4%）的公眾信任該方案。就國內(nèi)民意來看，鳳凰網(wǎng)調(diào)查顯示，超過79%的網(wǎng)民對征收“擁堵費(fèi)”持反對意見，騰訊微博發(fā)起的投票也顯示，84．51%的網(wǎng)民投反對票，82．29%的網(wǎng)民認(rèn)為征收治堵費(fèi)不能緩解堵車現(xiàn)象。［4］盡管擁堵收費(fèi)從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來看是有效的治堵良方，但是由于公眾對方案的接受程度低，很多城市的擁堵收費(fèi)嘗試都宣告失敗了，而更多的城市則處在試探民意的階段。

二、影響公眾接受擁堵收費(fèi)政策的主要因素

（一）利益因素

馬克思說，人們所努力爭取的一切都和他們的利益相關(guān)。利益是影響公眾接受某政策的關(guān)鍵因素，城市擁堵收費(fèi)政策的目標(biāo)群體是城市所有公眾。公眾在選擇接受或不接受的行為方向時，會根據(jù)擁堵收費(fèi)政策對自己的福利影響進(jìn)行成本與收益分析。如果接受該政策會使自己的收益大于成本，則擁護(hù)和支持，如果政策實(shí)施會使自己的利益受損，則會持抵觸和反對態(tài)度。

以S．Jaensirisak為代表的研究小組，于2000年針對擁堵費(fèi)征收問題在英國利茲和倫敦兩個城市對居民進(jìn)行了顯示偏好調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的有車一族認(rèn)為自己已經(jīng)向政府交納了足夠的稅收，征收擁堵費(fèi)是一種重復(fù)收費(fèi)，放棄駕車出行會給他們的生活帶來相當(dāng)?shù)穆闊?，而且他們并不相信征收擁堵費(fèi)能夠緩解擁堵和改善環(huán)境。而半數(shù)以上來自利茲和倫敦的無車一族卻認(rèn)為目前的交通擁堵和環(huán)境問題已經(jīng)十分嚴(yán)重，強(qiáng)烈支持擁堵收費(fèi)政策的實(shí)施。研究結(jié)論顯示，擁堵費(fèi)政策在城市的無車一族中有更高的支持率，其原因在于，在政策實(shí)施后，無車一族將會享受到比以前更多的好處，如更加暢通的城市道路、更加清新的環(huán)境和更完善的公共交通設(shè)施。而有車一族則要增加額外的支出，盡管這筆費(fèi)用只占他們?nèi)粘ｉ_支的一小部分，但是人們往往習(xí)慣于為得到什么而繳費(fèi)，而不是為避免什么繳費(fèi)。

（二）擁堵費(fèi)收入的再分配

英國倫敦在2003年開始實(shí)施道路擁堵收費(fèi)政策。2007年，在倫敦汽車平均每前進(jìn)一公里需要等待2．27分鐘，而在2003年2月，也只需要2．3分鐘。實(shí)踐證明政策效果并未達(dá)到預(yù)期目的，很大一部分原因在于政府將擁堵費(fèi)收入用于改善公共交通的承諾并未完全兌現(xiàn)。2007年倫敦用于擁堵費(fèi)行政管理的支出上升到1．6億英鎊，而用于巴士和交通流量改進(jìn)的資金不足1000萬鎊，這種結(jié)果無疑與初衷大相徑庭。

Jones的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)擁堵收費(fèi)方案沒有和相關(guān)收入的再分配承諾聯(lián)系時，公眾的支持率只有30%；如果承諾收費(fèi)方案實(shí)施后所產(chǎn)生的收入將用于為行人和非機(jī)動車駕駛者改善公共交通設(shè)施時，支持率則上升到了57%。這一點(diǎn)在其他學(xué)者的研究中也得到了證實(shí)。Jones進(jìn)一步得出結(jié)論：政府如果沒有承諾并踐行擁堵費(fèi)收入的再分配，將其用于發(fā)展地方公共交通和和改善環(huán)境，擁堵收費(fèi)方案便不會被公眾接受。［5］

（三）政策的社會公平性

城市道路擁堵收費(fèi)對不同收入水平的出行者的福利有不同的影響。時間價值較高（value of time，VOT）的出行者在擁堵費(fèi)政策實(shí)施后盡管被強(qiáng)制交費(fèi)，但是交通擁堵程度的減輕使得他們由于出行時間的減少而帶來的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他們支付的擁堵費(fèi)。而時間價值較低的有車一族雖然也能享受到出行時間減少帶來的好處，但是這種好處并不能彌補(bǔ)他們所必須支付的額外費(fèi)用。他們會認(rèn)為，擁堵收費(fèi)政策將出行者人為的劃分為兩類：有能力支付擁堵費(fèi)的富人和較少能力支付擁堵費(fèi)的窮人，這會造成社會不公平。

除此之外，在我國大中城市，越是中心城區(qū)，公車的比例就越大。反對擁堵收費(fèi)的聲音認(rèn)為，如果簡單的在中心城區(qū)劃定收費(fèi)區(qū)域，則意味著私家車擁堵費(fèi)由車主掏，公車擁堵費(fèi)則由納稅人掏。這不但人為造成新的交通資源占有不公平，加劇納稅人供養(yǎng)公車的總成本，對緩解交通擁堵收效十分有限甚至可能還適得其反。本來，中心城區(qū)私車、公車一起堵，客觀上也抑制著公車的行駛頻率。假如改收擁堵費(fèi)，在減少私車行駛的同時，則變相鼓勵公車出行，因?yàn)楸鹿苁杖《喔叩膿矶沦M(fèi)，對公車而言都屬事實(shí)上的零成本。［6］

三、提高公眾接受度的政策建議

任何一項(xiàng)收費(fèi)政策一旦遭遇政策對象的強(qiáng)烈反對都終將成為泡影，擁堵收費(fèi)政策也是如此。盡管擁堵收費(fèi)方案在公眾中只得到了較低的支持率，但這并不是必然的，從以下幾個方面入手，可以提高公眾接受度。

（一）配套措施的綜合運(yùn)用

《北京宣言：中國城市交通發(fā)展戰(zhàn)略》指出：城市交通的目的是實(shí)現(xiàn)人和物的移動，而不是車輛的移動，即鼓勵市民出行放棄小汽車而轉(zhuǎn)向公共交通，以此達(dá)到緩解擁堵的目的。如果單單實(shí)施擁堵費(fèi)政策而沒有其他措施配合，很有可能發(fā)生“濺出效應(yīng)”，導(dǎo)致市中心的擁堵轉(zhuǎn)移到周邊路段，形成新的擁堵。這些配套措施包括汽車限行、汽車數(shù)量調(diào)控、停車管理等。其中，完善公共交通系統(tǒng)是關(guān)鍵，高效快捷的公共交通在引導(dǎo)出行方式轉(zhuǎn)變方面意義重大。以韓國首爾為例，其公共交通速度提高10%，可吸引5%的小汽車出行者轉(zhuǎn)乘公共汽車和地鐵。［7］因此，城市交通管理應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種交通方式運(yùn)送人和物的效率來分配道路的優(yōu)先使用權(quán)，為公共交通提供優(yōu)先保障。

（二）擁堵費(fèi)收入的合理分配

擁堵收費(fèi)應(yīng)該是公共交通“一攬子計劃”的一個部分，相關(guān)收益必須取之于民，用之于民。PRIMA于2000年針對道路擁堵收費(fèi)方案在八個歐洲國家的民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者對于“開征擁堵費(fèi)是否一定會帶來公共交通設(shè)施的改善”持懷疑態(tài)度。方案的反對者反對的原因在很大程度上是對政府能否合理使用相關(guān)收入并接受公眾監(jiān)督不信任。倫敦征收擁堵費(fèi)“越收越堵”的教訓(xùn)告訴我們：不僅擁堵費(fèi)的開征需要滿足一系列的前提條件以確保其合法性，擁堵費(fèi)的運(yùn)行同樣需要設(shè)置一系列的制度安排以確保其有效性。這些制度安排中很重要的一條，是所有擁堵費(fèi)的收入都必須用于公共交通項(xiàng)目，［8］比如重新投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者直接用于改善公共交通。同時，對于征收過程和費(fèi)用流向做到信息公開，主動接受公眾監(jiān)督。

（三）公平的政策設(shè)計

一項(xiàng)政策如果減少富人的福利而增加窮人的福利，如高收入群體比低收入群體付費(fèi)多，在職者比失業(yè)人員付費(fèi)多，這個政策通常被認(rèn)為是公平的，因此擁堵治理要體現(xiàn)公平還需多考慮政策“受害者”的福利補(bǔ)償。擁堵費(fèi)政策實(shí)施后時間價值較高的“富人”是政策的“受益者”，而時間價值較低，和只有較少能力支付擁堵費(fèi)的“窮人”是政策的“受害者”。德國學(xué)者Creutzig提出保持公平的方法之一，是向市民提供一張擁堵收費(fèi)卡（smart card），其功能至少可用于乘坐公共交通和道路繳費(fèi)。

除此之外，還需要大刀闊斧進(jìn)行公車改革、加強(qiáng)公車管理。北京在奧運(yùn)會期間采取車輛按車牌尾數(shù)單、雙號對應(yīng)日期出行措施，約減少了道路上50%左右的車輛行駛。奧運(yùn)會后，北京又頒布新規(guī)，除特殊公務(wù)車外，各級行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)公務(wù)車按車牌尾數(shù)每周少開一天，這一措施相當(dāng)于減少了道路上20%左右的車輛行駛。

（四）廣泛有效的政策宣傳和解釋

公眾對于交通擁堵的認(rèn)識在一定程度上也影響了他們對擁堵費(fèi)政策的接受度：人們習(xí)慣于為得到什么而不是避免什么而交費(fèi)；人們認(rèn)為自己是擁堵的受害者，而很少認(rèn)識到自己也是擁堵的貢獻(xiàn)者；人們認(rèn)為擁堵是路網(wǎng)能力不足造成的；人們不相信政府會透明公正合理的使用擁堵費(fèi)收入；擁堵費(fèi)收入會導(dǎo)致違章駕駛的行為越來越多；人們不喜歡政府把收費(fèi)作為一種社會管理手段等。國外研究指出，隨著對擁堵收費(fèi)政策的逐漸熟悉，公眾可能會提高接受度，［9］這個觀點(diǎn)在挪威和倫敦的擁堵費(fèi)征收實(shí)踐已經(jīng)得到了證明?；诖?，政府在政策實(shí)施前應(yīng)該進(jìn)行廣泛的宣傳解釋，全面客觀的解釋開征擁堵費(fèi)的緣由、政策目標(biāo)、預(yù)期效果（包括負(fù)面效果），爭取公眾的支持。

為了將抽象的擁堵概念具體化，北京市首創(chuàng)了交通擁堵指數(shù)。指數(shù)在0至2之間為“暢通”，2至4之間為“基本暢通”，4至6之間為“輕度擁堵”，6至8之間為“中度擁堵”，8至10之間為“嚴(yán)重?fù)矶隆?。在城市交通擁堵指?shù)越來越高的情況下，擁堵收費(fèi)或許是解決問題的重要措施，只是如何使政策通過民意關(guān)獲得更多的公眾支持率，還需城市政府和學(xué)界的共同努力。

［1］王冰，王國華．倫敦的交通收費(fèi)及其福利經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋［J］．城市問題，2006，（2）：83．

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特，著．新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵［M］．方興，丁煌，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：47．

［3］Bj?rn H?rsman，Sirje P?dam，Bo Wijkmark and INREGIA．Ways and Means to Improve the Acceptance of Urban Road Pricing［R］．Pricing Measures Acceptance Project，2000．

［4］傅達(dá)林．重視“交通擁堵費(fèi)”背后的民意焦慮［N］．法制日報，2012－02－13．

［5］S．Jaensirisak，M．Wardman，and A．D．May．Explaining Variations in Public Acceptability of Road Pricing Schemes［J］．Journal of Transport Economics and Policy，2005，39（2）：127－153．

［6］魯寧．收擁堵費(fèi)不符合中國“車情”［N］．廣州日報，2010－05－28．

［7］Lee S，Lee Y H and Park J H．Estimating Price and Service Elasticity of Urban Transportation Demand with Stated Preference Technique：A Case in Korea［M］．Washington，D．C．：Transportation Research Board，National Academy of Sciences，2003：167–172．

［8］倫敦?fù)矶沦M(fèi)越收越堵的啟示［EB／OL］．（2012－02－17）／［2012－6－15］．http：／／blog．66wz．com／？uid－199634－actionviewspace－itemid－663311．

［9］Maria B?rjesson，Jonas Eliasson1，and Muriel B．Hugsson1．The Stockholm Congestion Charges－5Years on Effects，Acceptability and Lessons Learnt［J］．Transport Policy，2012，20（3）：1－12．