個人養(yǎng)老金制度的實施、挑戰(zhàn)與優(yōu)化

高和榮，陳鳳娟

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

2022年4月,借鑒其他國家經(jīng)驗結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》),建立面向全民的個人養(yǎng)老金制度,個人養(yǎng)老金制度的出臺有其客觀現(xiàn)實性。但是,個人養(yǎng)老金制度的實施同樣面臨一些政策及制度方面的挑戰(zhàn),需要我們積極加以有效應(yīng)對,在推進個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的同時著力完善多支柱養(yǎng)老保險體系,助推共同富裕型民生事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

一、個人養(yǎng)老金制度的實施背景

個人養(yǎng)老金制度作為個人儲蓄性質(zhì)的養(yǎng)老金制度具體展開與生動實踐,是中國積極應(yīng)對人口老齡化乃至高齡化的務(wù)實舉措,是優(yōu)化基本養(yǎng)老保險分配格局的理性選擇,也是增加退休人員收入、滿足人民群眾更高層次、更高水平養(yǎng)老需求的可行之策。該制度的實施將促進基本養(yǎng)老保險、年金保險、補充養(yǎng)老保險等多支柱養(yǎng)老保險體系的完善。

一是解決養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)實選擇。人口老齡化特別是高齡人口數(shù)量持續(xù)增長是一個客觀趨勢,第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,2020年中國(不含臺港澳，下同)65歲以上老年人占總?cè)丝诘?3.5%,比2010年高出近五個百分點。與此同時,老年人口贍養(yǎng)比上升為19.7%(1)數(shù)據(jù)來自第七次人口普查數(shù)據(jù)公報。老年人口贍養(yǎng)比是65歲及以上人口占15～64歲人口比例,以下老年贍養(yǎng)比均按此規(guī)則計算得到。。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測,2030年我國老年贍養(yǎng)比將達到25.3%,2050年提升到44%,2075年更是達到53.8%(2)United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division(2017). World Population Prospects: The 2017 Revision, Volume II: Demographic Profiles. ST/ESA/SER.A/400.。

在養(yǎng)老金收入結(jié)構(gòu)及收入來源沒有根本性調(diào)整的情形下,老年人口贍養(yǎng)比上升直接誘發(fā)養(yǎng)老金缺口這一嚴峻的社會問題。數(shù)據(jù)顯示,2012年僅12個省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)期征繳收入大于基金支出,有19個省的支出大于當(dāng)期收入[1]78。2020年,全國各地為了給企業(yè)紓困，減免了2—6個月不等的基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費部分,當(dāng)年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費收入(44 375.7億元)首次低于基金支出(51 301.4億元)。有學(xué)者指出,如果不進行改革,城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金結(jié)余部分將在2025年消耗殆盡并出現(xiàn)約1.64萬億元的赤字中值,到2085年累計赤字中值將達1 812萬億元[2]。楊一心、何文炯的研究顯示,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余可能將于2024—2025年耗盡[3]。劉方濤測算出2025年、2030年、2035年我國養(yǎng)老金收支缺口分別達到6.9萬億元、9.9萬億元和13.6萬億元[4]。當(dāng)然,這些學(xué)者的精算建立在政府不加以任何改革且經(jīng)濟社會發(fā)展形勢基本保持現(xiàn)狀、人口老齡化程度持續(xù)加大等眾多因素疊加下所得到的各年份養(yǎng)老金支付缺口規(guī)模?？傮w上看,現(xiàn)有的研究大都認為如果不調(diào)整基本養(yǎng)老金繳費比例、繳費年限,如果不延長退休年齡,那么,未來基本養(yǎng)老金缺口將是一個客觀趨勢,可行的緩解辦法只有建立第一、第二支柱以外的個人養(yǎng)老金制度。

二是優(yōu)化基本養(yǎng)老保險待遇分配的理性選擇。中國于1997年建立起政府、企業(yè)和個人三方共擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度,2009年和2011年分別實行了政府補貼與個人繳費相結(jié)合的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保制險制度(3)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,國務(wù)院《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,2014年10月起,機關(guān)事業(yè)單位也采取了單位與個人共同繳費的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險模式(4)《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。至此,基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了對各類人群的制度全覆蓋,并向著參保人員的全覆蓋邁進。

但是,這種人群分設(shè)的制度設(shè)計思路以及由此形成的養(yǎng)老金分配格局形成明顯的待遇差距。首先,不同參保類型人員的養(yǎng)老保險繳費構(gòu)成以及養(yǎng)老金待遇存在較大差異。機關(guān)事業(yè)單位人員的繳費全由財政負擔(dān),而企業(yè)全靠自身經(jīng)營所得為員工繳費,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行政府補貼。另外,各類人群的繳費基數(shù)和待遇計發(fā)方式也不完全一致,由此使得不同所有制單位之間形成了較大的養(yǎng)老金待遇差距。例如,2020年機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金人均5 766.94元/月,其他城鎮(zhèn)退休職工的基本養(yǎng)老金為人均2 906.44元/月(5)根據(jù)2021年中國勞動統(tǒng)計年鑒中各類人群“基金支出”除以“實際待遇領(lǐng)取人數(shù)/離退休人員數(shù)”計算得到。。并且機關(guān)事業(yè)單位建立了強制性職業(yè)年金,企業(yè)則自主選擇為職工購買企業(yè)年金。其次,各類職工的養(yǎng)老金待遇高于城鄉(xiāng)居民。2020年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金均值僅為174元/月,不及企業(yè)職工的1/16,城鄉(xiāng)居民如果僅靠這點養(yǎng)老金收入難以保障其基本生活。最后,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老金待遇高于欠發(fā)達地區(qū)。各地基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)、費率和征繳稽核強度不同,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)投資企業(yè)多、外來人口和參加人數(shù)多,容易形成集聚效應(yīng)、享受人口紅利,當(dāng)?shù)負碛谐渑娴酿B(yǎng)老金收入支付退休職工養(yǎng)老金。而欠發(fā)達地區(qū)不僅做不到應(yīng)繳盡繳,還要承擔(dān)未來返鄉(xiāng)勞動力的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付壓力。因此,建立個人養(yǎng)老金制度,在一定程度上可以淡化職工的單位性質(zhì)、職業(yè)身份和地區(qū)差異等因素對其未來養(yǎng)老金收入的影響。

三是滿足民眾更高層次更高質(zhì)量養(yǎng)老需求的內(nèi)在需要。老年人養(yǎng)老需求具有不斷增長的秉性和特征,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、人口高齡化的到來,老年人越來越追求更高品質(zhì)特別是更加健康長壽的生活。這就需要引導(dǎo)他們進行適度投資,增加他們的養(yǎng)老金收益來源,提升未來退休后的消費能力。為此,早在本世紀初政府就實施了《企業(yè)年金試行辦法》,累計吸引全國2 718萬職工參加企業(yè)年金,年均加權(quán)平均收益率為7.3%[5]。由于企業(yè)年金需要企業(yè)與個人同時繳費,所以,盡管企業(yè)年金的收益率較高,但企業(yè)尤其是眾多民營企業(yè)參與的積極性并不高,全國參加企業(yè)年金人數(shù)僅占企業(yè)職工總數(shù)的5%左右。不僅如此,所有靈活就業(yè)人員以及城鄉(xiāng)居民即便想?yún)⒓悠髽I(yè)年金制度也不被允許。為了解決這些問題,2018年起,上海、福建以及蘇州工業(yè)園區(qū)試點個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險辦法。然而,截至2020年4月底,累計參保人數(shù)僅為4.76萬人，保費收入只有3億元左右。根本原因就是它采用EET稅收優(yōu)惠模式并約定了待遇領(lǐng)取時7.5%的稅率,“對于應(yīng)稅年收入低于49萬的個人來說是負擔(dān)性稅延”[6],因而并非一個合理的制度設(shè)計。這就亟待出臺一個人人可以參與、投資主體擁有更多選擇權(quán)、預(yù)期收益良好的補充養(yǎng)老金制度。個人養(yǎng)老金制度便應(yīng)運而生,成為擴大養(yǎng)老金容量、滿足人們更高質(zhì)量養(yǎng)老需求的可行之策。

二、個人養(yǎng)老金制度的理論依據(jù)與基本內(nèi)容

任何一種民生制度的產(chǎn)生既有現(xiàn)實的需要,也有理論的驅(qū)動,理論成為該制度形成的基礎(chǔ)與分析框架。作為面向全體勞動者建立的完全積累制養(yǎng)老金制度,個人養(yǎng)老金制度由個人繳費到指定賬戶,并根據(jù)自身風(fēng)險偏好選擇經(jīng)政府甄選的機構(gòu)所提供的金融產(chǎn)品,退休或完全喪失勞動能力時按月或一次性提取本息。個人養(yǎng)老金制度的建立具有深厚的理論基礎(chǔ)和理論依據(jù),是政府、企業(yè)、個人以及社會多方博弈后的理性選擇及策略優(yōu)化組合。從參與博弈的各主體來看:

一方面,在提高保障和改善退休人員生活水平的政策供給組合中,個人養(yǎng)老金制度的實施涉及政策供給方與需求方,如人社部門、稅務(wù)部門、企業(yè)、勞動者本人及金融機構(gòu)等,這其中的每一個主體都想尋求成本最小而收益最大。從人社部門角度看,無論出臺何種政策,最好都不能減少養(yǎng)老保險金征繳或擴大養(yǎng)老金支出,同時還能夠提高參保者的養(yǎng)老金待遇;就稅務(wù)部門來說,可以實行一定程度的稅收減免,但稅收減免總額必須在國家可承擔(dān)范圍內(nèi),現(xiàn)行每人每年上限為5 000多元的稅收優(yōu)惠對稅務(wù)部門來說理論上可以接受,不至于影響某個地區(qū)的稅收收入;從企業(yè)角度看,無論采取何種增加未來養(yǎng)老金收入政策,只要不增加企業(yè)用工成本企業(yè)都樂見其成,個人養(yǎng)老金制度不僅不需要企業(yè)繳費,而且允許職工個人的工資稅前扣除,在一定程度上減少了企業(yè)應(yīng)稅額,這是有利于企業(yè)的策略選擇;就勞動者個人來說,勞動者既可以每年少納稅還可以享有不低于同期銀行儲蓄存款收益,這自然是一個最優(yōu)博弈。當(dāng)然,對于銀行等金融機構(gòu)來說,透過這個制度可以吸納一筆較為穩(wěn)定和預(yù)期的存款,便于銀行做中長期投資理財規(guī)劃。這意味著,即將實施的個人養(yǎng)老金制度是多主體博弈后的最優(yōu)策略組合產(chǎn)物。

另一方面,要想提高保障和改善民生水平,個人養(yǎng)老金制度所涉及的每一方主體都要有現(xiàn)實可行的行動方案與之配套,確保各方主體利益得到保證。這種方案不是權(quán)宜之計,而是體現(xiàn)政府提高保障和改善民生的連續(xù)性策略行動,讓各方明確自己的博弈選擇結(jié)果。例如,各類勞動者參加后可以獲得高于正常投資的收益預(yù)期,而需要逐月繳交部分費用,當(dāng)然有可能因金融保險機構(gòu)投資不當(dāng)導(dǎo)致勞動者的收益減少風(fēng)險。但總體上,由于政府對金融保險機構(gòu)及其開發(fā)的產(chǎn)品加以把控，使得這樣的博弈失敗較少發(fā)生。再如,對人社、稅務(wù)等部門來說,除非金融保險機構(gòu)投資不當(dāng),通過稅收優(yōu)惠引導(dǎo)廣大勞動者投資于改善未來生活,增加他們的養(yǎng)老金收入,更好地踐行以民為本、善養(yǎng)民生的治國理念,是一個具有收益性的博弈選擇。于是,各方主體對自身所處位置以及其他參與者的行動形成正確的預(yù)期和判斷,進而有助于實現(xiàn)博弈均衡,促進個人養(yǎng)老金政策的順利出臺及實施。由此可見,博弈均衡理論為個人養(yǎng)老金制度的制定與實施提供了理論依據(jù),使得個人養(yǎng)老金制度的內(nèi)容涉及三個方面。

首先,個人養(yǎng)老金制度的參加對象不是企業(yè)、事業(yè)或機關(guān)等單位,而是參保職工或城鄉(xiāng)居民等個人,只要勞動年齡內(nèi)的參保人員都可以依據(jù)自身收入和財務(wù)規(guī)劃決定是否以及如何參加個人養(yǎng)老金制度。不僅如此,個人養(yǎng)老金制度沒有要求連續(xù)繳費或設(shè)置最低繳費年限,人們可以在任何年齡段、選擇任何一種繳費標準加入進來,甚至可以選擇收入高的時候繳費而收入減少或中斷時暫停繳費。所有這些設(shè)計為那些沒有年金收入的企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民提供一定的養(yǎng)老收入,有助于保障其將來的生活。勞動者的個人繳費金額可以享受稅收優(yōu)惠,不過,為了避免個人養(yǎng)老金演變?yōu)楦呤杖肴巳旱亩愂胀莸?產(chǎn)生逆向再分配效應(yīng),個人養(yǎng)老金制度設(shè)定了最高繳費額為每年12 000元。也就是說,無論參加者的收入有多高,每年最多只能享受45%的稅收優(yōu)惠，即總額為5 400元的個人所得稅優(yōu)惠,從而避免了高收入人群無限制地通過個人養(yǎng)老金規(guī)避稅負問題。

其次,個人養(yǎng)老金賬戶實行完全積累制封閉運行。個人繳交資金存放在個人養(yǎng)老金賬戶中,參加者在政府劃定的投資項目或范圍內(nèi)享有對該賬戶資金的自主投資權(quán)。具體而言,參加者可以將個人賬戶資金購買任何一種金融產(chǎn)品,是選擇銀行理財、儲蓄存款,還是購買商業(yè)養(yǎng)老保險甚至公募基金等,均由參加者本人決定。同時,個人養(yǎng)老金賬戶實行封閉運行,目的是確保這些投資產(chǎn)品的安全及收益可靠,努力解決其他金融產(chǎn)品投資收益不確定性問題。當(dāng)然,個人賬戶的投資風(fēng)險由參加者個人自擔(dān),收益歸參加人個人所有,政府通過對金融機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管及信息公開等方式為投資者的資金安全保駕護航。這一機制能平衡政府監(jiān)管與個人投資風(fēng)險,充分發(fā)揮各方主體在“行政成本、監(jiān)管成本和投資回報”等方面的優(yōu)勢組合與理性選擇[7]。

再次,政府通過強化服務(wù)努力保障個人養(yǎng)老金預(yù)期收益。政府雖然不直接投資個人養(yǎng)老金,也不承諾為個人養(yǎng)老金托底或收益保證,但是它從兩個方面為參加者的資金收益提供保障。一方面,政府金融主管部門選擇那些信譽良好、過往業(yè)績優(yōu)秀的金融機構(gòu),由他們開發(fā)適合個人養(yǎng)老金參加者投資的金融產(chǎn)品,解決參加者在金融市場中信息不充分及信息不對稱問題;另一方面,參加者購買了某種金融產(chǎn)品后,由證監(jiān)會、銀監(jiān)會或保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門對“相關(guān)金融機構(gòu)的經(jīng)營活動進行監(jiān)管,督促相關(guān)金融機構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù),做好產(chǎn)品風(fēng)險提示,對產(chǎn)品的風(fēng)險性進行監(jiān)管”(6)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2022〕7號,第九條。,這就體現(xiàn)了政府有關(guān)部門透過金融監(jiān)管確保資金保值增值這一價值目標。OECD的實證研究指出,一些國家為了鼓勵儲蓄并將儲蓄留在國內(nèi)、鼓勵風(fēng)險投資以提振經(jīng)濟等而對個人養(yǎng)老金進行干預(yù)[8]285。與現(xiàn)有的其他老年財富積累及財富儲備方式相比,個人養(yǎng)老金制度具有四個鮮明特點：

一是對象廣泛性。與現(xiàn)行各類養(yǎng)老保險制度不同,個人養(yǎng)老金制度具有人群覆蓋的最廣泛性,它面向全民，涵蓋了機關(guān)或事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民,甚至包括自主擇業(yè)者和靈活就業(yè)人員。任何從業(yè)人員,只要愿意均可以選擇參加;任何從業(yè)人員,任何時候都可以參加進來。這就有力保證了參保人員的廣泛性以及參保階層的廣覆蓋性,擴大參加者的養(yǎng)老金儲備,滿足人民群眾日益增長的多樣化養(yǎng)老保險需要。

二是預(yù)期收益性。收益尤其是能夠獲得高于銀行同期存款利率的收益是個人養(yǎng)老金制度得以存續(xù)的前提與可靠保證,各類勞動者之所以愿意參加個人養(yǎng)老金制度,最根本的一條就是預(yù)期收益高于銀行同期儲蓄存款收益。如果個人養(yǎng)老金收益低于同期銀行存款利息,甚至出現(xiàn)零收益或負收益,那么就很難吸引廣大勞動者積極參加。也就是說,如果人們無法獲得預(yù)期收益或者預(yù)期收益不太樂觀,那么,他們就會傾向于將這筆資金投資于其他地方而不大可能參加個人養(yǎng)老金制度。從設(shè)計方案初衷看,個人養(yǎng)老金就是通過高于常規(guī)的收益預(yù)期吸引各類勞動者積極參與,以解決僅僅依靠第一支柱及第二支柱養(yǎng)老金所帶來的養(yǎng)老儲備資金不足問題。

三是效用補償性。繳交個人養(yǎng)老金毫無疑問會降低繳費者的當(dāng)期消費效用,但個人養(yǎng)老金制度通過稅收優(yōu)惠及較高的預(yù)期收益,彌補參加者的當(dāng)期效用損失,增加其可能的未來預(yù)期收入,因而具有補償性特征。以稅收遞延型養(yǎng)老保險采用的EET稅收優(yōu)惠模式為例,相較于直接消費和用稅后收入投資,參加個人養(yǎng)老金制度可以讓參加者每年節(jié)省360—5 400元的個人所得稅(7)將中高收入群體界定為薪資收入超過個稅起征點(60 000元)之上的勞動者,最低為年收入72 000元,按稅前列支12 000元個人養(yǎng)老金費用計算,不考慮其他專項扣除,稅后年收入72 000元者每年可獲得360元(個人綜合所得稅率3%)的稅收優(yōu)惠,稅后年收入為1 032 000元及以上者每年省5 400元(稅率45%)。,累計繳交20年則可節(jié)省7 200—108 000元。此外,與自行在金融市場進行投資活動相比,長期運營的個人養(yǎng)老金還能減少投資交易的管理費支出和印花稅稅負,具體金額依城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民繳交的資金總量和投資收益率不同而有所差異。

四是投資風(fēng)險性。本質(zhì)上講,每年繳交的個人養(yǎng)老金所形成的收益水平只有經(jīng)過若干年的投資才能體現(xiàn)出來,因而自然具有面向未來收益的不確定性和風(fēng)險性。實際上,只要是投資,哪怕商業(yè)銀行的定期儲蓄存款也都具有風(fēng)險性,更不用說經(jīng)過數(shù)十年儲蓄、投資和封閉運營的個人養(yǎng)老金了。這種風(fēng)險性不僅表現(xiàn)在參加者的選擇偏好上,也表現(xiàn)在金融機構(gòu)自身的運營能力與水平上,還受到國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段、通貨膨脹情況、有無出現(xiàn)重特大自然災(zāi)害、整個國際形勢等因素的影響,這些因素影響到參加者的個人養(yǎng)老金收益,給個人養(yǎng)老金本金和收益帶來風(fēng)險。從國務(wù)院辦公廳發(fā)布的“意見”來看,政府更多地從資金管理與投資運營機構(gòu)監(jiān)管等維度加以干預(yù),以最大限度地保障資金保值增值,但最終能否真正如社會各界所愿則需要接受市場的檢驗。從這個角度看,個人養(yǎng)老金的收益可能很可觀,也可能面臨回報不如預(yù)期,甚至收益率低于通貨膨脹率等極端情形。這就需要參加人具有一定的風(fēng)險意識和風(fēng)險承擔(dān)能力。

三、個人養(yǎng)老金制度面臨的挑戰(zhàn)

實施個人養(yǎng)老金制度、完善三支柱養(yǎng)老保險體系,旨在擴大養(yǎng)老金收入來源總量,以緩解人口老齡化特別是高齡化帶來的養(yǎng)老金支出壓力,努力提高勞動者退休后的生活水平。但個人養(yǎng)老金制度要想實現(xiàn)預(yù)期政策及制度目標,仍然面臨多方面的挑戰(zhàn)。

一是個人養(yǎng)老金制度建設(shè)目標的挑戰(zhàn)。建立個人養(yǎng)老金制度,通過稅收優(yōu)惠和長期投資鼓勵更多人做好未來養(yǎng)老儲備,在解決自身基本生活需求同時滿足未來更高層次、更高品質(zhì)的生活需求。實現(xiàn)這一目標涉及個人養(yǎng)老金的人員覆蓋率和投資回報率兩個問題,覆蓋率是讓更多的人尤其是那些過去沒有為未來生活做儲備的人通過這個制度進行必要的儲備,回報率是指該制度能保障參加者獲得較高的收益。這兩點緊密相關(guān),勞動者只有廣泛和深度參與才能做大基金池,讓金融保險機構(gòu)形成良性競爭,培育和優(yōu)化市場,增加投資回報率。反過來,只有較高的投資回報率才能吸引更多的勞動者參加。從制度設(shè)計上看,個人養(yǎng)老金試圖通過定期繳交一定數(shù)額費用以降低應(yīng)稅稅額來提高勞動者參加意愿。但問題是降低勞動者應(yīng)稅稅額的途徑很多,企業(yè)可以通過報銷交通費、通訊費、差旅費等方式將員工工資轉(zhuǎn)列為企業(yè)正常經(jīng)營費用,這同樣可以達到降低員工應(yīng)稅稅額目的。這意味著除非在個人養(yǎng)老金收益上也就是投資回報上有更好的預(yù)期,否則僅僅依靠自動加入機制將難以實現(xiàn)擴面目標。

二是中高收入群體與低收入群體養(yǎng)老金待遇差距擴大的挑戰(zhàn)。有學(xué)者研究指出,我國“基本養(yǎng)老金收入不平等程度”已經(jīng)很高[9],個人養(yǎng)老金制度的實施可能產(chǎn)生低收入勞動者參加意愿反而低于中高收入勞動者的情形,這將進一步拉大不同群體的養(yǎng)老金待遇差距。例如,2020年機關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老金平均替代率為71.07%,企業(yè)職工基本養(yǎng)老金平均替代率為35.82%,而城鄉(xiāng)居民僅為2.14%(8)養(yǎng)老金水平是根據(jù)2021年中國勞動統(tǒng)計年鑒中各類人群的“基金支出”除以“實際待遇領(lǐng)取人數(shù)/離退休人員數(shù)”計算得到,計算替代率的工資是以2020年城鎮(zhèn)非私營單位人員平均月工資8 115元為口徑。。個人養(yǎng)老金制度對機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)人員以及中高收入私營企業(yè)職工有激勵效應(yīng),對于低收入職工及城鄉(xiāng)居民來說無論在稅收優(yōu)惠額度還是養(yǎng)老金收益等方面均缺乏足夠吸引力,使得中高收入與低收入人群之間的個人養(yǎng)老金收益差距有進一步拉大的風(fēng)險。假設(shè)絕大部分機關(guān)事業(yè)單位人員都參加個人養(yǎng)老金,企業(yè)職工中一半人參加。屆時,機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率將大約增加10%可上升為81%,企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率增加約5%(9)個人養(yǎng)老金替代率的計算是以“平安個人稅收遞延型養(yǎng)老年金保險A款(2018版)”為例,一位男性自40歲按每年12 000元繳交20年。自60歲可每月領(lǐng)取1 797元養(yǎng)老年金至終身,貼現(xiàn)到當(dāng)前是774元(貼現(xiàn)率為4.3%),為2020年城鎮(zhèn)非私營單位人員平均月工資(8 114元)的9.54%。考慮后續(xù)繳費限額會上調(diào),個人養(yǎng)老金的終身領(lǐng)取替代率約為10%。可上升為41%。機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老金工資替代率之差將從35%增加到40%,他們與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金平均替代率的差距將從68.92%、33.68%擴展到78.92%和38.68%。正因為如此,有學(xué)者指出,完全積累制個人養(yǎng)老金意味著風(fēng)險向個體轉(zhuǎn)移,這可能會打擊個人的參加意愿和信心[10]。

三是多主體價值目標博弈的挑戰(zhàn)。個人養(yǎng)老金是一項用當(dāng)期投資換取未來福利的制度設(shè)計,需要財政、稅務(wù)、人社、金融監(jiān)管、金融保險機構(gòu)等多部門通力合作方能實現(xiàn)博弈均衡。但是,不同主體在個人養(yǎng)老金制度中的地位、角色乃至職能定位有所差異,能否以及如何將各主體價值目標整合起來是一個很大挑戰(zhàn)。財政部門既要防范長期財政赤字風(fēng)險,又要充分考慮當(dāng)期財政承受能力和地方間財政均衡;稅務(wù)部門不希望稅收減少幅度過大,因為這有悖于稅務(wù)收入“目標責(zé)任”,同時還要面臨納稅人利用這一政策進行虛假申報以騙取稅收收入、導(dǎo)致國家稅款流失問題的挑戰(zhàn);人社部門期待個人養(yǎng)老金制度的實施能分擔(dān)未來養(yǎng)老支出壓力,希望設(shè)定更寬的繳費上限和更大稅收優(yōu)惠力度以吸引更多人員參加。另外,人社部作為一個“非強勢”部門,將負責(zé)個人養(yǎng)老金信息平臺建設(shè);個人養(yǎng)老金信息平臺需要歸集主要來自稅務(wù)部門和金融投資機構(gòu)組建平臺、歸集信息,一定程度上是重新配置各部門信息資源。信息數(shù)據(jù)是各部門的核心資源之一,分享信息的部門需要為“他者”付出成本,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險。如果沒有相關(guān)法律規(guī)定,各部門沒有共享信息義務(wù),能否凝聚各部門共識以建立高效信息平臺,成為影響個人養(yǎng)老金制度成功實施的重要一環(huán)。

四是個人養(yǎng)老金制度建設(shè)實效的挑戰(zhàn)。任何一項制度得以順利實施與持續(xù)發(fā)展的前提是該制度具有的功能,能夠取得實效并在實踐中發(fā)揮功效是制度得以存續(xù)的重要依據(jù)與可靠保證。如果沒有功效或?qū)崿F(xiàn)不了預(yù)期功效,那么該制度就難以存續(xù)下來。由于任何一位勞動者只要愿意繳費均可以享有稅收優(yōu)惠,因此,按照理性主義觀點,似乎只要獲得稅收優(yōu)惠就必然能夠吸引勞動者繳費參加個人養(yǎng)老金制度,從而確保該制度永續(xù)存在下來。但是這個觀點隱含了一個必要前提，那就是參加者沒有別的保值增值途徑,或者說其他任何一種渠道的投資收益均低于個人養(yǎng)老金收益。可是,現(xiàn)實生活中資金投資渠道相當(dāng)豐富,投資收益超過個人養(yǎng)老金收益的產(chǎn)品不在少數(shù)。一方面,現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策恐怕難以吸引勞動者特別是中低收入勞動者主動繳費參加個人養(yǎng)老金制度,因為這類人員的收入較低,如果每月再扣除一定數(shù)額的個人養(yǎng)老金，那么他所獲得的可支配收入將變得更加低下。另一方面,這類人員由于自身收入較低,他們參加個人養(yǎng)老金制度后往往每年只能獲得360元的稅收優(yōu)惠,這樣的優(yōu)惠額不足以吸引任何一個群體的投資。而年薪百萬的高收入群體本身就具有良好的投資渠道,區(qū)區(qū)5 400元的稅收優(yōu)惠難以激起他們的投資興趣。最終導(dǎo)致的結(jié)果便是低收入階層無用、中等收入群體嫌少而高收入人員無感,個人養(yǎng)老金制度很有可能成了名副其實的“雞肋”。

四、促進個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的機制建設(shè)

個人養(yǎng)老金制度的落地與生根、完善及發(fā)展,是保障和改善民生的戰(zhàn)略決策,需要我們采取有效措施,完善實施機制、投資機制和調(diào)劑機制,讓這一制度更多惠及中低收入群體。因此,要加強投資領(lǐng)域、方向、項目和產(chǎn)品科學(xué)規(guī)劃,完善協(xié)同機制與監(jiān)督機制,最大限度地保證個人養(yǎng)老金收益,保障參加者資金賬戶安全及其增值。

一是要形成有利于促進擴面的實施機制。較高的覆蓋面是個人養(yǎng)老金制度發(fā)揮補充養(yǎng)老保險功能并獲得較高投資回報的客觀前提與內(nèi)在需要,覆蓋面太窄、參加者人數(shù)過少不利于這一制度抗擊投資及運營風(fēng)險。為此,要強化精準服務(wù),對那些個人收入超過所得稅免征額但尚未參加年金的勞動者,或取得較高收入的城鄉(xiāng)居民,要鼓勵他們將一定數(shù)額的收入劃入個人養(yǎng)老金賬戶。不僅如此,還要制定清晰、公平的稅收優(yōu)惠政策,明確稅收優(yōu)惠基數(shù)和比例以及對個人薪資、經(jīng)營所得等稅收優(yōu)惠比例。只有將自動提醒與稅收優(yōu)惠策略有機結(jié)合起來,才能激發(fā)勞動者的參保意愿,擴大個人賬戶養(yǎng)老金制度參加者的覆蓋率,為個人賬戶養(yǎng)老金制度的持續(xù)發(fā)展提供源頭活水。

二是優(yōu)化個人養(yǎng)老金投資的調(diào)節(jié)機制。獲得預(yù)期收益是個人養(yǎng)老金制度得到認同、激發(fā)勞動者踴躍參加的根本動力,如果沒有收益或者收益較低,勞動者就不太愿意動用自己的資金購買個人養(yǎng)老金;有了收益特別是比較高的收益,自然就會吸引大批勞動者積極主動參加。為此,金融保險機構(gòu)要設(shè)計不同投資額度、不同投資期限、不同預(yù)期收益、不同風(fēng)險等級的投資產(chǎn)品組合,滿足各類勞動者投資收益需求。例如,針對高風(fēng)險偏好的年輕人可提供重收益、輕穩(wěn)健類投資組合產(chǎn)品,即將退休的中年人可提供以保值和穩(wěn)健收益為主的“適度回報”產(chǎn)品,努力讓這些產(chǎn)品與通貨膨脹率或CPI大致持平。金融主管部門要根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展及市場需求，加強對金融機構(gòu)所設(shè)計產(chǎn)品的收益與風(fēng)險情況進行追蹤分析與研判,指導(dǎo)金融保險機構(gòu)動態(tài)調(diào)整投資方式、投資工具,根據(jù)勞動者的年齡、投資經(jīng)歷、風(fēng)險偏好、經(jīng)濟收入及教育程度等進行有針對性的引導(dǎo),讓個人養(yǎng)老金參加者能夠選擇適合自身特質(zhì)的金融產(chǎn)品。允許那些患重大疾病或其他不可抗事件的勞動者提前贖回并領(lǐng)取個人養(yǎng)老金待遇。

三是建立多主體和多制度間的協(xié)同機制。個人養(yǎng)老金制度的實施涉及人力資源部門、金融主管部門、金融保險機構(gòu)、公募基金組織、稅務(wù)部門等眾多主體,要想保證這一制度的順利實施，需要各部門通力協(xié)作,形成良好的協(xié)同合作機制。人力資源部門設(shè)計的個人養(yǎng)老金賬戶平臺要安全、簡單、易懂,讓參加者能夠便捷地進行資金劃撥與賬戶查詢,確保個人養(yǎng)老金賬戶資金安全;金融保險機構(gòu)及公募基金組織要設(shè)計出市場前景好、預(yù)期收益較高且穩(wěn)定性強的金融保險產(chǎn)品,讓人們主動購買相關(guān)產(chǎn)品;稅務(wù)部門既要采取措施切實給予參加者稅收優(yōu)惠,甚至實行向中低收入稅收傾斜、甚至完全免稅的辦法和措施,也要自動提醒勞動者參加何種繳費檔次可能導(dǎo)致效用最優(yōu),讓他們能夠感受到參加個人養(yǎng)老金制度的益處;金融主管部門要不斷加以評估、研判各類商業(yè)金融保險機構(gòu)的投資風(fēng)險,及時發(fā)布風(fēng)險提示,切實守護好參加者的養(yǎng)老金;勞動者個人要根據(jù)自身實際及未來可能收益等情況做出綜合判斷,選擇適合自己的投資產(chǎn)品及投資額度與強度,在保障當(dāng)下生活不受影響的同時著眼于未來生活品質(zhì)的提升。透過協(xié)同機制的實施,確保博弈各方的均衡。

四是建立個人養(yǎng)老金投資的監(jiān)督機制。個人養(yǎng)老金制度關(guān)乎參加者的切身利益,保障參加者利益核心在于設(shè)法保障個人養(yǎng)老金投資收益,讓個人養(yǎng)老金保值增值。一方面,要出臺個人養(yǎng)老金投資法律法規(guī),劃分資金安全管理的權(quán)責(zé),明確政府對金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品的監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管范圍及風(fēng)險處置等要求,為參加者投資安全提供法律保障。另一方面,要加強個人養(yǎng)老金的投資監(jiān)管,整合事前監(jiān)測預(yù)警、事中數(shù)據(jù)分析、事后調(diào)查處置以及善后積極補救等流程,對投資的領(lǐng)域、項目、品種進行研判、模擬和仿真,整合各個環(huán)節(jié)進行科學(xué)監(jiān)管,以便對參與違規(guī)操縱市場的金融機構(gòu)和從業(yè)人員進行處罰,切實提高個人養(yǎng)老金綜合監(jiān)督效率。與此同時,要規(guī)范個人養(yǎng)老金投資監(jiān)管的信息渠道,形成全面、客觀、及時的投資信息披露制度,對違規(guī)操縱信息予以重罰。另外,還要加強對金融保險機構(gòu)的監(jiān)管,對各類金融保險產(chǎn)品未達到預(yù)期收益的金融保險機構(gòu)予以必要的約談提醒直至淘汰出局,禁止這類金融機構(gòu)參與個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品的開發(fā)設(shè)計、銷售及運營。