資源輸入背景下的農田水利發(fā)展＊

宋 濤，耿 羽

（華中科技大學 社會學系，湖北 武漢 430074）

一、資源下鄉(xiāng)：農田水利發(fā)展的契機

2011年初，中央發(fā)布“一號文件”《關于加快水利改革發(fā)展的決定》，這是“一號文件”首次聚焦水利建設。隨著國家加大對于水利建設的關注，水利方面的投資力度將持續(xù)增加。其一表現(xiàn)在投資數(shù)額的擴大，“一號文件”稱，“力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”，“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”，2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達到4萬億元，而2010年中國土地出讓金總額達2.7萬億元，按照這個數(shù)字則用于農田水利建設的投資可達2700億元，以上兩種估算，都說明未來水利方面的投入將大幅度增長。其二表現(xiàn)在投資方式的全面鋪開?！耙惶栁募敝刑岢觯凹哟蠊藏斦λ耐度搿?，“加強對水利建設的金融支持”，“廣泛吸引社會資金投資水利”，通過多種渠道將資金輸入到水利建設中，體現(xiàn)了國家加強和改善水利建設的決心。

“一號文件”指明了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，這是農田水利建設發(fā)展的“黃金”機遇。水歷來是生產之要，毛澤東在1934年提出了“水利是農業(yè)的命脈”的著名論斷，農田水利關系著國家的糧食安全、農民的經濟民生、農村的社會穩(wěn)定。農田水利建設若能在當前大環(huán)境下乘勢而上，則于國于民都是一件幸事。

國家在農田水利方面加大投資力度，與當前國家對于農村的資源分配方式是相契合的。在農業(yè)社會時期，農村一直是國家提取稅賦的主要來源地。清末民國初肇始，中國改變以往的帝國運作模式，進行西式的現(xiàn)代化國家建設，在沒有國外資源的條件下，國家只能依靠向國內農村提取資源來支撐工業(yè)化和科層化，這種趨勢一直持續(xù)到2004年的稅費改革。稅費改革標志著延續(xù)了幾千年的提取農村資源模式的結束，城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)真正啟動，國家開始向農村大規(guī)模輸入資源。資源輸入，并沒有明顯地改善農田水利建設的狀況，很多地區(qū)的農村處于“不下雨就旱，一下雨就澇”，“靠天收糧”的窘境?，F(xiàn)在中央決心通過加大投資來強化水利建設，這是整治農田水利建設的良好契機，但我們必須審視和反思當前的水利資源輸入模式，以保證下鄉(xiāng)的大量資源能確實用在“刀刃”上。下面本文將從三個維度來考察水利資源的下鄉(xiāng)。

二、水利資源投入的對象

首先，資源輸入需塑造完整的水利系統(tǒng)，實現(xiàn)大水利與小水利的鏈接。當前水利的一個嚴重問題是：大水利與小水利呈離散狀態(tài)。傳統(tǒng)時期的水利，在國家級大型水利工程和村莊小水利之間存在很大的空缺［1］。新中國成立后，國家不僅建立了許多大型水利工程，而且依靠動員鄉(xiāng)村組織建設了很多中小型水利設施，在管理上也形成了自上而下的六級管理組織系統(tǒng)［2］。經過了數(shù)十年的建設，水庫、泵站、渠道、堰塘之間形成了“長藤結瓜”式的水利網(wǎng)絡。20世紀80年代以后，農田水利設施逐漸破損老化，更為嚴重的是，大水利與小水利再次出現(xiàn)離散的趨勢。國家劃撥到水利方面的資金可以明顯區(qū)分為兩個方面，即大水利與小水利。一方面，國家花幾百萬，上千萬乃至更多的資金維護修葺電站和水庫，對其進行加固，排除病險；另一方面，國家通過“民辦公助”等形式調動村民參與小型農田水利建設的積極性，希望通過產權改革使堰塘、機井等小水利實現(xiàn)“誰受益，誰管理”。上述制度安排的結果是：大水利的維修往往秉持“不出事”的邏輯，重點在整治病險水庫，防止?jié)蔚蓉熑问鹿拾l(fā)生，至于大水利之下的渠道，則大多淤積損毀，大水利的水資源往往無法引入小水利之中；而現(xiàn)在小水利強調通過產權明晰來確定水利設施使用中的權利和義務，水利這種“公共物品”被切割為“私人物品”，機井、電泵、堰塘的個體用水模式進一步排斥了大水利在村莊中的作用，這雖然減少了交易成本，但客觀結果是割裂了大水利與小水利之間的系統(tǒng)性，小水利只能解決一般年景的生產需求，一旦遭遇大災，仍需依靠大水利。2011年湖北大旱，由于渠道多方損壞，水庫中的水要么放不過來，要么在排放過程中大量損耗和溢出，最后水只能被排放到江河之中，村民再使用電泵抽取到田中。這次抗旱，依靠的是行政動員成本和村民個人成本，水利系統(tǒng)抵御大災之年區(qū)域性風險的優(yōu)越性沒有發(fā)揮出來。因此，資源輸入要重視水利的“戰(zhàn)略性”，把大、中、小水利設施重新連接起來。

其次，資源輸入需兼顧水利工程和水利單位。隨著水利市場化的推進，越來越多的水利單位被定位于“自負盈虧”，實行企業(yè)化管理，脫離國家財政體系。2002年，長豐縣政府在全國率先對農業(yè)生產用水的供給方式進行了改革，根據(jù)水改方案，長豐縣水務局下屬18個水管單位將陸續(xù)改制為農業(yè)供水公司，供水公司實行企業(yè)化管理，市場化運作，自主經營，自負盈虧。2009年我們到當?shù)卣{查發(fā)現(xiàn)，水改并沒有取得預期的成效，水改甚至在一定程度上造成了供水單位和村莊“雙輸”的負和博弈，即供水單位有水賣不掉，村莊缺水卻沒有水用。水改一個基本主張是“誰用水，誰交錢”，但要實現(xiàn)這點的前提是供水要有完善的可計量性。水在渠道運送過程中，一是無法避免在破損渠道中水資源的損耗，二是水管單位也無力對其他村民的偷水問題進行監(jiān)管，由于硬件和軟件造成的水資源流失，供水單位和農戶都不愿意承擔，雙方在純粹的“經濟人”理性考慮下，必然將水利的“公益性”排擠出去。而且，供水單位要應對的是農業(yè)生產中的極端情況，這樣，供水單位就不可能進行常規(guī)性的商業(yè)運營，水電站的常態(tài)是維修和保養(yǎng)機器而不是放水。因此，資源輸入要重視水利的“公益性”，將水利單位定位為公共服務單位而非企業(yè)性質的單位，對水利單位進行扶持和補貼。

三、水利資源投入的渠道

當前的資源下鄉(xiāng)，主要依靠“條條”的渠道輸入，并以各種部門項目資金的形式表現(xiàn)出來。這種項目式的資源投入，應該注意以下兩個問題：

首先是項目難以表達村民需求的偏好。設立哪些項目資金以及項目資金額度多大，是由各部門以自上而下的形式決策的。這種決策機制往往不能很好地聯(lián)結項目資源和村民公共物品需求，常常出現(xiàn)以下問題：一是無項目支持村莊的迫切需要，如村莊某水庫急需維修時上面卻無相關項目，村集體為了得到項目資金支持，往往要變通地通過申請其它項目來填補空缺。二是建設沒有規(guī)劃性和延續(xù)性，水利強調系統(tǒng)性，各種水利設施之間相互配合才能發(fā)揮效益，但目前各種水利項目往往由各部門分別下放，各部門出于自身考慮各行其是，容易出現(xiàn)割裂水利系統(tǒng)的后果：如一年是溝渠整治項目，一年是水庫維修項目，一年是堰塘整治項目。各種項目缺乏在總體上的全局安排，造成水利設施只能發(fā)揮局部性的作用。三是項目投入往往體現(xiàn)政績因素，很多時候政府會忽視“代理人”身份，提供項目資金時注重自身利益，用項目資金打造“面子工程”或“政績工程”，如在“迎檢”的要道附近鋪設“三面光”渠道或打造大型堰塘，這些水利設施往往與當?shù)剞r業(yè)生產關系不大。

其次是項目投入過程中出現(xiàn)資源流失問題。項目資源一般會被政府進行兩次分配決策，初次分配決定項目資源投放到哪個村莊，再次分配則決定項目工程承包給誰來具體建設。在工程發(fā)包過程中，大型工程由于利益巨大，一般兩類人最容易承包到：政府官員的親朋好友和灰黑勢力，前者有先天的關系上的便利，后者則擅于用各種非法的手段（如行賄、串標等等），其中，灰黑勢力和政府官員勾結的后果尤為嚴重，資源的輸入被灰黑勢力截取，不僅影響村莊建設，更腐蝕政府的合法性，資源的輸入伴隨著灰黑勢力的壯大，基層治理出現(xiàn)新的“內卷化”問題［3］。由于自上而下式分配中的漏洞，工程建設經常是消耗了資源，卻沒有達到建設的目的。如承包者偷工減料牟取非法利潤，由于承包者多數(shù)只與項目發(fā)放者即政府有關聯(lián)，并不向下負責，而且項目信息不透明，村莊難以對承包者形成有效的監(jiān)督機制。

超越村莊范圍的大型水利項目，應有良好的監(jiān)督機制設計，這點需要由國家和村莊來共同完成，國家應對大型項目有很強的監(jiān)管力度，村莊則應有大型項目的知情權和監(jiān)督權。村莊范圍內的小型水利項目，應和村民自治聯(lián)系起來?？梢园选皸l條”式分配的項目資金轉為“塊塊”式的、大致平均地分配到各村，讓各村村集體都有一批可用于公共物品供給的資金，這筆資金可由政府有關部門進行監(jiān)管和審核，但使用的主動權應掌握在村級組織手中。如此以來，則一方面可以有效表達村民的公共物品需求偏好，遏制“政績中心主義”，另一方面，可以通過公共物品供給向村民提供實踐“協(xié)商民主”的機會，民主會議既能督促村級組織往民主管理的方向不斷完善，又能讓村民進行民主素質方面的自我訓練和自我教育。

四、水利資源投入的村莊組織承接

水利資源投入，直接解決的是水利的“硬件”設施問題，但水利“硬件”需依托村莊組織的“軟件”才能在農業(yè)生產中發(fā)揮效用。當前，由于農村水、田、人的分散性，村級組織越來越難以對水利進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

集體化時代基本政策是“三級所有，隊為基礎”，大隊和生產隊對農業(yè)生產進行統(tǒng)籌安排，整合各種生產要素，首先把村莊中的土地和勞動力集中起來，并嚴格限定在村莊之中，然后通過低成本來調動勞動力以實現(xiàn)水庫、渠道、堰塘等各種農田水利設施的興修，同時公社強大的組織調配能力使各村莊、各生產隊能夠有條不紊地、按次序地進行農田灌溉。這一時期，農村水、田、人凸顯“統(tǒng)”的性質，水、田、人的統(tǒng)籌規(guī)劃為國家工業(yè)化和農村自身發(fā)展都作出了巨大貢獻。

公社解體后，水、田、人逐漸呈現(xiàn)分散趨勢。分田到戶本來意在確立“統(tǒng)分結合“制度在農村的地位，但在制度實踐的過程中，村莊中“分”的一面越來越占主導地位，而“統(tǒng)”的一面則越來越弱勢：其一，村民方面。隨著打工經濟的興起，有了打工工資的參照，村民不再像以往那樣不計成本地投入到農業(yè)生產之中，農業(yè)生產被很多村民認定為“不劃算”，另外，打工為村民提供了多條途徑的勞動就業(yè)機會，農村大量勞動力流出，村民職業(yè)出現(xiàn)分化，有的完全務農，有的半工半農，有的完全打工。當村民在農業(yè)生產中扮演的角色出現(xiàn)多元化的時候，村民參與水利事務的動力也隨之發(fā)生分化。其二，土地方面。家庭聯(lián)產承包責任制的實行，將村莊土地的使用權分散到各戶村民，為體現(xiàn)公平的均分原則，分田時一般將土地打亂以“抓鬮“的形式分配，而且土地劃分等級，每人手中都有好田、中田、差田，實現(xiàn)公平的結果是犧牲效率，村莊土地細碎化，達成水利合作的交易成本大大增加。而且，近年來國家的土地政策越來越彰顯“個人本位”［4］，土地承包政策從15年、30年直至“保持穩(wěn)定并長久不變“，土地越來越物權化，這種個人化傾向的土地制度，配合人口流動頻繁的大環(huán)境，使村莊內部的水利統(tǒng)籌很難得到落實，一部分已經脫離農業(yè)生產并在城市中穩(wěn)定地居住下來的“不在村”農民，并不關心村莊的農業(yè)生產，當村莊成員權與土地承包權分離的時候，必然進一步提高水利中的合作成本。其三，水利方面。改革開放以來，無論大水利還是小水利，國家在制度設計時都強調市場化，希望通過市場調控達成個體利益與集體利益的一致，大水利方面主要通過將水“商品化“的形式，希望村民通過買水來實現(xiàn)灌溉，小水利方面則突出產權明晰，如湖北荊門的機井制度，又如湖北宜都的堰塘產權改革。上述制度設計，希望以市場化的力量解決以往“政府失靈”的問題，通過利益引導個人行為，但是，在勞動力和土地日益分散的情況下，已難有利益來激勵個人行為。市場化的水利制度設計的好處未得，反而又引發(fā)“市場失靈“的問題，水成為商品、小水利產權明晰都強調村民在水利中的個體權利，村集體越來越難調度各家各戶，而且，市場化改革中一個難以克服的弱點是難以抑制偷水等“搭便車”行為，最后村民只能通過家家打機井、用電泵這種高成本、低效率的方式完成農田灌溉，個人理性難以成就集體理性。

當村莊中的水、田、人越來越“分”的時候，我們應該把目光重新投向“統(tǒng)分結合”制度中“統(tǒng)”的一面。以“分”的制度來應對“分”的形勢，只能讓農村水利愈加一盤散沙。為此，首先我們應該有“統(tǒng)”的視角，要明確千家萬戶小農的個體理性難以實現(xiàn)糧食安全這個國家利益，甚至難以實現(xiàn)村莊水利合作，國家戰(zhàn)略問題無法化約成一家一戶的農民生產問題［5］，水利的系統(tǒng)性則決定了只有依靠統(tǒng)籌安排才能實現(xiàn)低成本、高效率的水利運作。其次我們應該有“統(tǒng)”的制度安排，總的原則就是通過村集體的組織成本來代替村民個體之間的合作成本，村集體可以依靠總體的統(tǒng)籌能力來平衡各農戶不一致的利益訴求，將信息不完全化的，多對多的談判模式，變?yōu)樾畔⑾鄬ν耆模粚Χ嗟恼勁心Ｊ?，村集體還可以對部分蠻不講理的不合作者進行勸服和規(guī)制。要讓村集體在水利中起到整合村社理性的作用，就需對村集體有所激勵，增加村級組織運行的轉移支付，并為村集體的公共服務能力留下合理的制度空間。

五、結語

以農哺工階段，國家制度設計的著眼點在于如何低成本地向千家萬戶小農提取資源；在以工哺農階段，國家制度設計的著眼點在于如何讓輸入村莊中的巨大資源發(fā)揮應有的效益。農民和農業(yè)，在中國的特殊國情背景下，從來不只是經濟效益問題，而是一個政治穩(wěn)定問題。中國城市化由于城市吸納能力有限而注定是一個漫長的過程，每個時期的常態(tài)都是一小部分農民在城市站穩(wěn)腳跟而多數(shù)被迫回村，何況一旦遭遇如2008年金融危機這樣的突發(fā)事件更是會引起大規(guī)模的農民返鄉(xiāng)，農村便成為城市勞動力的“蓄水池”，農地成為外出打工者的基本社會保障，因此只有堅持城市化和農村建設“兩條腿”走路，讓農民工“出得去、回得來”，方為穩(wěn)妥之計。糧食安全則更是牽扯到一個國家獨立和自主的戰(zhàn)略問題。從有限度城市化和糧食安全這兩個整體視角，才能看出新農村建設的真正意義，才能看出農田水利建設的真正意義。水利資源下鄉(xiāng)，若能實現(xiàn)水利的戰(zhàn)略性、公益性、基礎性，以助推糧食生產和農村穩(wěn)定，則為成功的資源輸入。

［1］黃宗智.長江三角洲小農家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展［M］.北京：中華書局，2000：36.

［2］羅興佐.治水：國家介入與農民合作［M］.武漢：湖北人民出版社，2006：122.

［3］耿 羽.灰黑勢力與鄉(xiāng)村治理內卷化［J］.中國農業(yè)大學學報：社會科學版，2011（2）：71-77.

［4］郭 亮.從村社本位到個人本位：農地制度的實踐演變——湖北羅村為例［J］.中共福建省委黨校學報，2009（5）：19-25.

［5］桂 華.農田水利設施產權改革之困與雙層經營體制合理性——以宜都“小農水“改革為例［J］.戰(zhàn)略與管理，2011（2）：16-23.