農民工社會保障問題憂思與求解

馬留霞

農民工社會保障問題近年來引起社會各界的廣泛關注。筆者通過對近年各地推出的農民工社會保障制度進行了相對研究和分析，發(fā)現(xiàn)了存在不同程度的問題，這些問題如果不采取相應的措施加以解決，將極大地影響農民工社會保障制度的健康發(fā)展。

一、農民工群體

1.基本特征:作為近年來出現(xiàn)的一個獨特的社會群體，農民工呈現(xiàn)出以下特征:一是數(shù)量廢大且增速很快。這一群體目前有9900萬人，而且每年還以500萬人的速度在增加；二是身份特殊且地位尷尬。他們離開土地甚至居住地而在城鎮(zhèn)從事著非農產業(yè)，不同于傳統(tǒng)的真正的農民群體，兩者之間的隔閡日益加深。他們又因為戶籍的原因而與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)勞動者有別，且被包括社會保障制度等在內的面向城鎮(zhèn)居民的相關制度所排斥，使得他們難以真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動者群體；三是流動性強且未來發(fā)展的不確定性明顯。

2.群體細分:農民工群體本身構成比較復雜，經過二十多年的發(fā)展演變，農民工群體內部也出現(xiàn)了分化，主要有三大類型:一種是有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位，有相對固定的住所，在一個城鎮(zhèn)居住了一定的年限。除沒有城鎮(zhèn)戶籍外，他們與城鎮(zhèn)職工沒有本質的不同；一種是無相對穩(wěn)定的住所且無穩(wěn)定職業(yè)的農民工，經常處于流動之中，從一個城鎮(zhèn)向另一個城鎮(zhèn)流動，從一個工作崗位向另一個工作崗位流動，他們中的一些可能因種種原因（如長期找不到工作、生重病或結婚生育等）返鄉(xiāng)；還有一種是處于上述兩種情形之間的農民工，隨著時間的推移和工作技能的提高，他們中的一部分會向第一種類型轉變。

二、農民工的社會保障訴求

農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，大多數(shù)遭遇到城鎮(zhèn)居民可能遇到的各種生活風險，如工傷事故風險、疾病風險、老年風險和其他意外生活風險以及生活貧困等。數(shù)以億計的農民工遭遇上述風險，如果沒有有效保障手段來化解，風險的不斷積累必將對中國經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展產生巨大的負面影響，近幾年不斷增長的農民工傷事件，在集中暴露現(xiàn)行社會保障制度缺陷的同時，也充分反映了廣大農民日益增長的社會保障訴求。

前面分析了農民工群體內部的差異性較大，因而他們對具體的社會保障的訴求也不盡相同。從理論上分析，農民工對工傷保險、住院醫(yī)療保險最為迫切。主要基于以下原因:一是農民工群體總體年齡比較輕。據(jù)上海市調查處來總人口年齡中位數(shù)是27.3歲，比上海市戶籍總人口年齡中位數(shù)37.6歲小10歲多。正因如此，他們患小病的幾率相對較小，而且小病對他們經濟上還構不成較大的威脅；二是由于他們大多數(shù)文化程度和技能較低，一般從事苦、臟、累、險的工作，勞動條件比較差，工傷事故和職業(yè)病發(fā)生的概率較大，對工傷保險的渴求比其它任何險種都強；三是他們長期在外工作，生活居住條件簡陋，勞動強度相對較大，患大?。ㄐ枳≡褐委煹募膊。┛赡苄砸草^大，一旦得大病，將面臨大額醫(yī)療費用的風險；四是農民工大多上有老、下有小，是一家收入的主要來源者。工傷和大病將迫使他們退出工作崗位，若無工傷保險和醫(yī)療保險，將使他們不僅不能為家庭提供收入來源，而且還會成為家庭的負擔，整個家庭將面臨生存危機，這是他們最擔心的事情，另據(jù)全國總工會的問卷調查，農民工對工傷保險、大病或住院醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及相應的社會救助等十分關注，高居各項社會保障需求的前幾位。

三、農民工社會保障制度重構

農民工可以被看作是特殊保障群體，需要給予特別的關注。解決現(xiàn)階段我國農民工的社會保障問題，應堅持以下基本原則:一是分類分層原則。政府在實施社會保障政策之前，應先對農民工進行適當?shù)姆诸?，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系，而對不符合條件的，則另調方案加以解決，并視情形逐步納入；二是循序漸進原則。農民工最需要的社會保障項目優(yōu)先建立。當務之急是建立必要的工傷保障及大病醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及必要的社會救助制度；三是靈活性的原則。制度設計要有彈性，與現(xiàn)行社會保障制度能夠有效對接。農民工的社會保障制度與城鎮(zhèn)職工的社會保障制度之間要預留“接口”，在條件成熟時兩者能實現(xiàn)對接；四是統(tǒng)一性原則。即農民工的社會保障政策在基本原則上應是全國統(tǒng)一的，而不是地方性。

在社會保障具體制度設計方面，在現(xiàn)階段有必要設計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農民工（有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農民工（經常處于流動狀態(tài)）自主選擇。對于有穩(wěn)定職業(yè)且有一定工作年限農民工，他們可以統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職業(yè)社會保障體系。即可以選擇與其所在工作單位的其他城鎮(zhèn)職工一道參加各種社會保障制度，也可以選擇與城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員一道，以個人身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。對于其他經常流動的無穩(wěn)定的農民工，在現(xiàn)階段的中國還無法實行與城鎮(zhèn)職工同樣的社會保障。因此，需要實行一套特殊的社會保障政策，如上海的綜合社會保險政策，對農民工提供適當?shù)纳鐣Ｗo。但同時，筆者也注意到綜合社會保險模式的弊病，在進行新的制度設計時，考慮了綜合保險將來與基本保險接續(xù)的可能，為今后農民工“農轉非”或“農轉居”而預留一個他們能順利進入城鎮(zhèn)職工社會保險制度的“通道”。

農民工社會保險制度基本模式是綜合保險社會救助制度。即在實施綜合社會保險制度的基礎上，輔助必要社會救助制度。其主要內容如下:

1.三險合一:即綜合保險包括工傷保險、住院醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三項內容。用人單位為其使用的農民工繳納綜合保險費期間，農民工可享受工傷、住院醫(yī)療和養(yǎng)老保險三項保險待遇。

2.低繳費基數(shù)和低費率:用人單位為每個農民工繳納綜合保險費的基數(shù)，為上年度全市職工月最低工資標準。費率按現(xiàn)行制度的一半左右掌握。即個人繳費為5%（養(yǎng)老保險的8%、醫(yī)療保險的2%）/2，用人單位繳費為13.5%（養(yǎng)老保險的20%、醫(yī)療保險的6%、工傷保險的1%）/2，共計18.5%。

3.繳費方式靈活。可以按月也可以按季度進行繳費，特殊情況下，經政府勞動和社會保障主管部門允許，還可以緩繳或補繳保險費用。

4.工傷和醫(yī)療保險待遇實行一次性支付，工傷待遇在鑒定后一次性支付，醫(yī)療待遇出院后一次性支付。農民工被認定為因工負傷或者患職業(yè)病的，按照發(fā)生工傷的致殘等級和工傷職工的年齡，一次性支付1萬元以上不等的傷殘補助金。傷殘津貼、生活護理費和舊傷復發(fā)醫(yī)療費等四項待遇；發(fā)生意外傷害的，根據(jù)意外傷害的程度（包括死亡和十級傷殘）一次性支付1萬元以上不等的意外傷害保險金。農民工在參加綜合保險期間因患者或者非因工負傷住院的，住院發(fā)生的醫(yī)療費用在超過標準以下（住院醫(yī)療費用的起付標準為上年度統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的10%）的部分，由農民工自負；起付標準以上的部分，由綜合保險基金承擔80%，農民工承擔20%。

5.參與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度有效對接的養(yǎng)老保險，實行與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工一樣的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合制度，其個人賬戶規(guī)模為4%（即為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶改革目標的一半）；個人賬戶的轉移實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工一樣的辦法，在一個統(tǒng)籌地區(qū)流動時，只轉移養(yǎng)老保險關系，但個人賬戶不用轉移；跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時，養(yǎng)老保險關系和個人賬戶資金同時進行轉移。職工領取養(yǎng)老保險金的年齡，實行城鎮(zhèn)職工同等的條件，即男60周歲，女50周歲。繳費年限累計滿10年，即可領取基本養(yǎng)老金（與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度規(guī)定的領取基本養(yǎng)老金15年的資格條件要低5年，主要是考慮到農民工的工作相對不穩(wěn)定）?；攫B(yǎng)老金由兩項構成:一是基礎養(yǎng)老保險，繳費10年的標準為社會最低工資標準的30%（相當于社會平均工資的10%左右，比城鎮(zhèn)職工要低一半），以后繳費每增加一年，基礎養(yǎng)老金即增加一個百分點。一是個人賬戶養(yǎng)老金儲存額除以120。這種制度設計的養(yǎng)老金水平大致相當于最低工資標準的69%左右，基本能夠維持農民工退休后基本生活的需要。未達到規(guī)定的繳費年限，個人賬戶養(yǎng)老金一次性支付給其本人，個人賬戶養(yǎng)老金可以繼承。

6.該綜合保險是通過政府勞動和社會保障部門統(tǒng)一管理，綜合保險基金實行集中管理、單獨立戶、?？顚Ｓ茫鸬耐顿Y運營可與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工的社會保障基金共同運作。