衡陽(yáng)縣級(jí)干部任期調(diào)查

■洪曉靜 劉景良

在縣市，5年中至少面臨三次換屆。黨委換屆在先，人大、政府、政協(xié)換屆在后，中間相隔將近一個(gè)年度。如此頻繁的換屆，如此長(zhǎng)時(shí)間的間隔，給換屆引發(fā)亂象帶來(lái)了極高的機(jī)率。

圖李瑞寧

2006年，中央辦公廳頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，為保證《規(guī)定》的貫徹執(zhí)行，2009年，中央組織部又發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行干部職務(wù)任期規(guī)定保持干部在法定任期內(nèi)穩(wěn)定的通知》。

任期亂象

按照《規(guī)定》：“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年”。以縣委書記這一職務(wù)為例，在調(diào)查的5個(gè)縣（市）中，近三屆縣（市）委書記任期滿5年的只有1人，其他均為3年左右。這就是說(shuō)，任期滿5年的縣（市）委書記只占總數(shù)的1/15，《規(guī)定》的執(zhí)行率僅為6.7%。

縣（市）委書記任期過(guò)短，必然會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。一是工作缺乏連續(xù)性，一個(gè)縣100多個(gè)單位，數(shù)千號(hào)干部，其中主要干部200多人，沒(méi)有一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)熟悉，是很難展開和推動(dòng)工作的。所以縣委書記任期前兩年，被形象概括為“看一看”、“談一談”，第三年準(zhǔn)備“做一做”時(shí)，卻因職務(wù)升遷走人了。由于各人的工作思路不一樣，前任的方案常常被擱置，不僅造成資源的浪費(fèi)，也影響縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是短期行為盛行。透支財(cái)力、寅吃卯糧、過(guò)度開發(fā)，雖然會(huì)在短期內(nèi)成就縣（市）委書記的輝煌，卻會(huì)因?yàn)樨?fù)債、耕地減少和環(huán)境破壞，給下屆政府造成危機(jī)。三是產(chǎn)生攀比效應(yīng)。縣委書記實(shí)際任期的過(guò)短，常常會(huì)在縣委書記當(dāng)中產(chǎn)生攀比效應(yīng)。某個(gè)縣委書記升遷了，其他縣委書記會(huì)產(chǎn)生職務(wù)焦慮，于是跑門路，找關(guān)系，一些人把官場(chǎng)上的潛規(guī)則發(fā)揮得淋漓盡致。

干部“空降”是干部交流的一種形式，是上級(jí)機(jī)關(guān)派出干部到下級(jí)任職，從而回避親情關(guān)系的制度?，F(xiàn)在在縣市，縣委書記、縣長(zhǎng)、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)已明確必須是異地交流，即“空降”。在一些縣市，縣委辦主任、常委副縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)也屬空降。

對(duì)于空降干部，人們褒貶不一。實(shí)際的情況是，普遍反映并不很好。這是因?yàn)椋浩湟?，空降干部任期都較短，正常情況下不會(huì)亂作為，但也可能不作為。特殊的情況是，一些空降干部，在立穩(wěn)腳跟后，會(huì)為自己和家人謀取利益。某縣一空降干部，數(shù)年后，在縣城購(gòu)置商品房5套，安排親友7人，并且都在縣一級(jí)機(jī)構(gòu)，年齡最大的竟有48歲！

座談時(shí)，某縣一紀(jì)委副書記指出，空降干部與地方干部相比，無(wú)所謂優(yōu)劣。紀(jì)委辦案，空降的更多。其原因就是，反正要走，沒(méi)啥顧忌。

其二，對(duì)空降干部的監(jiān)督處于真空之中。這是因?yàn)?，空降干部本身就是縣市的主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)一把手進(jìn)行監(jiān)督，不僅實(shí)踐中無(wú)法操作，理論上也沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題。

其三，空降過(guò)濫引發(fā)矛盾。在縣市，除明確規(guī)定7大員必須是空降外，其他副縣級(jí)職位也在空降之列，在一些縣市，已達(dá)到缺一補(bǔ)一的程度。據(jù)知情的組織部領(lǐng)導(dǎo)介紹，空降干部的選拔，也是一種博弈，有時(shí)已成為解決某一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題而采取的一種應(yīng)急措施。由于地方干部在職務(wù)上沒(méi)有盼頭，積極性受到挫傷。

語(yǔ)文新課標(biāo)指出：語(yǔ)文這一門學(xué)科在與語(yǔ)言的應(yīng)用上具有綜合性的同時(shí)還有實(shí)踐性。有了這樣的認(rèn)識(shí)后，現(xiàn)如今的小學(xué)語(yǔ)文課正在逐漸發(fā)生改變，不再是以往空洞式的說(shuō)教，現(xiàn)在開始重視對(duì)詞語(yǔ)的品讀，對(duì)句子的賞析，不再是死板地只學(xué)習(xí)書本上的知識(shí)，更重視課外拓展了，使語(yǔ)文教學(xué)回歸了本真。這種目的在于學(xué)生的語(yǔ)言能力，重點(diǎn)是在語(yǔ)言和文字的應(yīng)用，通過(guò)進(jìn)行語(yǔ)言文字扎實(shí)的訓(xùn)練使語(yǔ)文回歸到本真，我們把這稱為“語(yǔ)用型教學(xué)”。本文對(duì)部編版三年級(jí)語(yǔ)文“語(yǔ)用型教學(xué)”措施展開分析，指出“語(yǔ)用型教學(xué)”的教學(xué)策略。

黨委換屆5年一次，人大、政府、政協(xié)換屆5年一次，村支兩委換屆3年一次，這就是說(shuō)，在縣市，5年中至少面臨三次換屆。這其中，黨委換屆在先，人大、政府、政協(xié)換屆在后，中間相隔將近一個(gè)年度。如此頻繁的換屆，如此長(zhǎng)時(shí)間的間隔，給換屆引發(fā)亂象帶來(lái)了極高的幾率。

首先，換屆過(guò)頻搞壞了干部的風(fēng)氣。據(jù)組織部門介紹，由于換屆過(guò)頻，干部人心惶惶，風(fēng)氣越來(lái)越壞，跑官要官，以跳樓相要挾逼官，各種可能出現(xiàn)的現(xiàn)象均有發(fā)生。

其次，換屆過(guò)頻延誤正常工作。每當(dāng)換屆來(lái)臨，干部的思想困在自已的前程上，只能以“三分之一的心思干工作，三分之一的心思抱團(tuán)伙，三分之一的心思聯(lián)絡(luò)感情”。由納稅人巨資維系的龐大官員隊(duì)伍，耗費(fèi)在無(wú)止境的鉆營(yíng)和爭(zhēng)斗上。

第三，兩次換屆的間隔，給拉票提供了足夠的時(shí)間。現(xiàn)在的民主推薦，有投票權(quán)的是各單位的一把手，推薦前不搞足關(guān)系，百分之百過(guò)不了關(guān)，請(qǐng)吃了，請(qǐng)坐了，請(qǐng)拿了，礙于情面，這是潛規(guī)則。而另一方面，兩次換屆的間隔，也為拉近關(guān)系留下了足夠的時(shí)間。由不認(rèn)識(shí)到認(rèn)識(shí)，由認(rèn)識(shí)到稱兄道弟。座談中，一資深組織部副部長(zhǎng)如是說(shuō)。

制度缺陷

現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期，依據(jù)的是2006年中央辦公廳授權(quán)發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》?！兑?guī)定》第三條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年”。《規(guī)定》第九條同時(shí)規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)調(diào)整職務(wù)，任職3年以上的計(jì)算為一個(gè)任期，任職不足3年的，只計(jì)算任職年限，不計(jì)算任期屆數(shù)”。從而事實(shí)上承認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不干滿一屆，就可以進(jìn)行職務(wù)調(diào)整。

為保證《規(guī)定》的貫徹執(zhí)行，維護(hù)《規(guī)定》的嚴(yán)肅性，2009年，中央組織部又發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行干部職務(wù)任期規(guī)定保持干部在法定任期內(nèi)穩(wěn)定的通知》。但《通知》仍使用一些似是而非的措詞，如“相對(duì)穩(wěn)定”、“應(yīng)當(dāng)”、“無(wú)特殊原因”、“特殊需要”等，為干部在任期內(nèi)升遷調(diào)動(dòng)埋下了伏筆。

在人治傳統(tǒng)依然強(qiáng)大的背景下，預(yù)留伏筆的制度，很容易將制度的缺陷與人性的缺陷結(jié)合起來(lái)，形成二者之間不斷加重的惡性循環(huán)，達(dá)成“諒解”和“共謀”。因此，當(dāng)我們對(duì)社會(huì)的種種弊端嚴(yán)辭斥責(zé)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)從制度本身尋找原因。

“空降”作為干部任用的一種方式，是中央為解決某一重大問(wèn)題，對(duì)地方加強(qiáng)控制所采取的應(yīng)急措施?？战党蔀榈胤接绕涫强h市領(lǐng)導(dǎo)的主要任用方式，這是始料未及的。它不僅反映一些領(lǐng)導(dǎo)人唯上的思維，也成為一些領(lǐng)導(dǎo)人培植親信的途徑。事實(shí)上，空降的干部，最多一年，就能建立起關(guān)系網(wǎng)和感情圈，這又與空降回避親情關(guān)系的初衷相違背。

在空降干部和本土干部的比較上，座談中，大家認(rèn)為，本土干部會(huì)有人敲警鐘、提個(gè)醒，而空降干部則不會(huì)有人當(dāng)面講真話；本土干部有戀鄉(xiāng)情結(jié)，愿意為改變家鄉(xiāng)面貌作出貢獻(xiàn)，因而責(zé)任心強(qiáng)，有榮譽(yù)感，而空降干部則缺乏這份感情；本土干部生長(zhǎng)于斯，同學(xué)朋友都看著，所做事情要經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，而空降干部少則幾個(gè)月，多則三、五年拍屁股走人。

可見，單一采取空降的辦法，成為政策，是形而上學(xué)在干部任用上的表現(xiàn)。

實(shí)體性與程序性制度

本次全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出：“政治體制改革不成功，文革悲劇或重現(xiàn)”。全國(guó)政協(xié)委員、著名作家梁曉聲也說(shuō)：“人民大眾對(duì)腐敗的忍受力正在經(jīng)受前所未有的考驗(yàn)，已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，唯一能想出的辦法是，加速政治體制改革的步伐”。

實(shí)行政治體制改革，必須對(duì)黨員群眾進(jìn)行民主是責(zé)任的教育。民主不是無(wú)原則的民主，不是極端民主化，而是一種責(zé)任——對(duì)社會(huì)的責(zé)任。要正確地行使和運(yùn)用自已的民主權(quán)利，首先要認(rèn)識(shí)到自己肩負(fù)的責(zé)任。

同時(shí)，《規(guī)定》與《通知》得不到貫徹執(zhí)行，還與制度本身的缺陷有關(guān)，要使制度得到貫徹執(zhí)行，就必須健全、完善各項(xiàng)規(guī)章制度。

一是要完善實(shí)體性制度。實(shí)體性制度是規(guī)定要做的事情以及事情內(nèi)容的制度。實(shí)體性制度不能意思含混、模棱兩可，其表達(dá)應(yīng)當(dāng)是肯定的，不容許有特例的存在。《規(guī)定》在規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年”的同時(shí)，又對(duì)不能任滿5年的情況作出許可性的規(guī)定，從而產(chǎn)生悖論，損害了《規(guī)定》的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。而《通知》在維護(hù)《規(guī)定》權(quán)威性的同時(shí)，也使用了一些似是而非的措詞，《規(guī)定》和《通知》得不到執(zhí)行，由此可見一斑。

完善實(shí)體性制度，首先，對(duì)要做的事情作出明確的規(guī)定，對(duì)事情的內(nèi)容作出簡(jiǎn)明的表述。其次，要?jiǎng)h除制度中的特例。因?yàn)槿魏翁乩伎赡艹蔀檫`反制度的借口，特例一多，制度就不再成為制度。第三，要?jiǎng)h除制度中容易產(chǎn)生歧義的詞語(yǔ)、含混不清的詞語(yǔ)和似是而非的詞語(yǔ)，保持制度內(nèi)容的同一性。

二是要制定程序性制度。程序性制度是規(guī)定實(shí)施某一事情的流程及程序的制度。簡(jiǎn)潔地說(shuō)，程序性制度是規(guī)定怎么做，不按規(guī)定做又怎么辦的制度，程序性制度是保證實(shí)體性制度得以實(shí)現(xiàn)的制度。因此，從這個(gè)意義上講，程序性制度比實(shí)體性制度更關(guān)鍵、更重要?！兑?guī)定》和《通知》得不到認(rèn)真執(zhí)行，還是在于缺乏程序性制度。

制定程序性制度，一是要對(duì)實(shí)施事情的流程作出規(guī)定。誰(shuí)來(lái)組織、誰(shuí)來(lái)實(shí)施、實(shí)施的步驟等都要有明確的規(guī)定。二是對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題作出規(guī)定。違反了規(guī)定，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，怎么處罰，由誰(shuí)來(lái)處罰等，都要作出明確的規(guī)定。程序性制度和實(shí)體性制度相互配合，相得益彰，就能保證制度順利貫徹與執(zhí)行。

不可否認(rèn)的是，制度在執(zhí)行時(shí)，確實(shí)會(huì)有特例的出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)制度的權(quán)威性而否定它的特殊性，同樣不是實(shí)事求是的態(tài)度。對(duì)此，可以采取“補(bǔ)充規(guī)定”的形式，以彌補(bǔ)制度的不足。以黨政干部任期為例，確實(shí)因?yàn)楣ぷ餍枰{(diào)整職位的，凡任黨內(nèi)職務(wù)的，規(guī)定要經(jīng)本級(jí)黨的全體代表大會(huì)同意和批準(zhǔn)；任政府部門職務(wù)的，要經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)全體代表會(huì)議的同意和批準(zhǔn)，這樣，就能使作出的決定具有合法性，也能防止一些領(lǐng)導(dǎo)的主觀性和隨意性。

黨委換屆與人大、政府、政協(xié)換屆，時(shí)間跨度長(zhǎng)，由此發(fā)生了許多本不應(yīng)該發(fā)生的問(wèn)題。解決此問(wèn)題最簡(jiǎn)單的辦法，就是將兩次換屆放到同一年度，縮短兩次換屆的時(shí)間差，以達(dá)到減少非組織活動(dòng)發(fā)生數(shù)量和遏制腐敗的目的。