城市成長與規(guī)劃創(chuàng)新

倪虹（國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司司長）

我主要想講兩個問題，一個是關(guān)于城市成長當(dāng)中，特別是城市化到了50%這個節(jié)點，我們面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇；第二個是如何從頂層設(shè)計理念出發(fā)，創(chuàng)新我們城市規(guī)劃的理論與實踐。

關(guān)于城市的成長。我想回顧一下中國的城市化進(jìn)程，1949年，中國城市化率只有10.6%，用了31年時間達(dá)到20%；又用了15年，達(dá)到了30%；又用了7年，中國的城市化達(dá)到40%；又用了8年，中國的城市化達(dá)到50%。這就是新中國成立以來城市化率從10.6%到51.27%的發(fā)展歷程。

在這個時候，我們面臨著什么挑戰(zhàn)？我想用兩位著名學(xué)者的話來說明，一位是2001年諾貝爾獎的獲得者斯蒂格利茨先生說的，“影響二十一世紀(jì)人類文明進(jìn)程的兩件大事，一是以美國為首的新技術(shù)；二是中國的城鎮(zhèn)化”。還有一位是聯(lián)合國的助理秘書長沃特·恩道先生講的，“城市化可能是無可比擬的，未來光明前景之所在；也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆”。所以未來怎樣，就取決于我們今天的所作所為。

在這個時刻，我有兩點感受：第一，城市化率超過50%是中國人口紅利給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造空間的好機(jī)遇，科技進(jìn)步也為推動城市發(fā)展和壯大提供了前提和保障。但同時，城市發(fā)展也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，資源環(huán)境的硬約束，已經(jīng)使我們不得不思考如何去創(chuàng)新我們城市的規(guī)劃理念、建設(shè)方式和管理機(jī)制。第二，“中等收入陷阱”等社會發(fā)展“青春期”所帶來的矛盾和問題，已經(jīng)在我們的發(fā)展過程中逐步凸顯，使我們不得不反思我們城市發(fā)展的模式和增長的方式。

城市化率超過50%，將對我國社會形態(tài)帶來新的變革，成為城市社會，如何抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，規(guī)劃好我們城市的未來。城市規(guī)劃的創(chuàng)新，我想第一個是理念的創(chuàng)新，規(guī)劃是建設(shè)的藍(lán)圖，規(guī)劃是資源配置的依據(jù)，規(guī)劃是政府市民共同的愿景，規(guī)劃是一項公共政策，其中最后兩點甚為關(guān)鍵。

規(guī)劃是政府市民共同的愿景。為什么經(jīng)常有人批評規(guī)劃滯后？為什么個別城市換了一屆政府就要換一個規(guī)劃？為什么我們有些城市的領(lǐng)導(dǎo)和市民對自己城市的規(guī)劃和發(fā)展缺少認(rèn)同感？我想這就是在規(guī)劃的編制過程中，沒有真正把政府與市民對城市未來發(fā)展的意圖和愿景，充分地、智慧地、科學(xué)地體現(xiàn)。

這就要求市長們和政府的相關(guān)部門，要與規(guī)劃單位的專家很好地討論，也還要廣泛征求市民的意見?，F(xiàn)在很多城市建了規(guī)劃館，一個重要的意義就是規(guī)劃讓全體市民都看到城市的未來，增加對城市的認(rèn)同感，同時，也約束政府領(lǐng)導(dǎo)要一任接著一任干。

規(guī)劃是一項公共政策，要有所為有所不為。過去的規(guī)劃理念是哪兒用地的理念，現(xiàn)在要求我們轉(zhuǎn)變了，是哪兒不能用地的理念，這是一個重大的轉(zhuǎn)變。

原來規(guī)劃局長的任務(wù)是把項目放在哪，現(xiàn)在作為一個規(guī)劃局長，首先要把一個城市劃好“幾個區(qū)”，劃好“幾條線”。劃好什么是禁建區(qū)、什么是限建區(qū)、什么是宜建區(qū)。要劃好湖泊、河道的藍(lán)線，劃好各項公共設(shè)施的黃線，劃好城市公共綠地的綠線，還要劃好文物保護(hù)的紫線。有了這樣一些“區(qū)”和“線”的規(guī)劃，才能使我們的城市可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展得更加科學(xué)。

創(chuàng)新還要處理好三個關(guān)系：一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，二是城市總體規(guī)劃，三是土地利用規(guī)劃。這三個規(guī)劃在政府規(guī)劃中各有所重，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃定的是“目標(biāo)”，城市總體規(guī)劃定的是“坐標(biāo)”，土地利用規(guī)劃定的是“指標(biāo)”。

這“三標(biāo)”還具有“三性”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有條件性，城市總體規(guī)劃具有發(fā)展性，土地利用規(guī)劃具有約束性，也就是我們把它比喻為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“柔性”，城市規(guī)劃的“彈性”，土地利用的“剛性”，所以，在城市規(guī)劃的頂層設(shè)計中，把握好“三性”才能使我們的規(guī)劃更加科學(xué)，更加美好。

（本文內(nèi)容根據(jù)“城市成長與政府創(chuàng)新”論壇錄音整理）