各國(guó)緊盯問(wèn)責(zé)官員的『翻身』

文/姚蒙 魏萊

上海靜安區(qū)大火責(zé)任官員復(fù)出、石家莊三鹿事件責(zé)任官員復(fù)出、膠濟(jì)鐵路特別重大事故責(zé)任官員復(fù)出……近期頻繁上演的“帶病”官員復(fù)出，讓公眾敏感的神經(jīng)繃了又繃。有人批評(píng)說(shuō)，2008年“非典”事件以來(lái)掀起的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”,因官員“帶薪休假”以至復(fù)出成了太過(guò)隨意的游戲，甚至讓一些西方媒體武斷地認(rèn)為，問(wèn)題官員鐵定復(fù)出又成中國(guó)一大特色。在現(xiàn)代西方國(guó)家，官員問(wèn)責(zé)是政府通行的方式，既有德國(guó)官員因白喝了3杯酒下臺(tái)，也有英國(guó)商務(wù)大臣曼德?tīng)柹蛞詸?quán)謀私而三進(jìn)三出內(nèi)閣，這印證問(wèn)題官員復(fù)出不是中國(guó)專(zhuān)利。德國(guó)學(xué)者茨姆曼爾表示，處于1.0階段的中國(guó)問(wèn)責(zé)制要增加公信力，應(yīng)從官員問(wèn)責(zé)和復(fù)出的程序透明做起。

·“免職”只是擋箭牌？

因“4·28”膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故而被免職的原濟(jì)南鐵路局長(zhǎng)陳功、原濟(jì)南鐵路局黨委書(shū)記柴鐵民低調(diào)復(fù)出。新加坡《聯(lián)合早報(bào)》文章評(píng)論稱(chēng)，事故的血跡似在眼前，當(dāng)時(shí)雷厲風(fēng)行的免職處理如在昨天。曾經(jīng)的事故與責(zé)任，曾經(jīng)的問(wèn)題與處理，在免職官員復(fù)出的所謂低調(diào)里，都飄散在風(fēng)中。責(zé)任官員“復(fù)活”,難道“免職”只是擋箭牌？

香港《南華早報(bào)》的文章稱(chēng)，內(nèi)地的報(bào)道援引消息人士的話說(shuō)，鐵道部現(xiàn)在人才匱乏，這種人事調(diào)整是正常的。根據(jù)內(nèi)地公務(wù)員法規(guī)定，官員引咎辭職不同于開(kāi)除，免職后可能降職使用，兩年后升遷不受前面處罰的影響。但讓公眾接受這兩名官員復(fù)出不是一件容易的事。文章援引北京交通大學(xué)一名教授的話說(shuō)，“多種因素造成這起事故，不能讓這兩名官員負(fù)全責(zé)，況且他們目前的職位比以前的低，肯定是受到了影響。網(wǎng)民的觀點(diǎn)有些極端?！?/p>

“任何官員的復(fù)出其實(shí)都應(yīng)該接受公示的考驗(yàn)”。英國(guó)廣播公司的分析認(rèn)為，中國(guó)的一些免職官員復(fù)出，并不是達(dá)到“民意成熟”,但網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的時(shí)代官僚腐敗“玩帶病復(fù)出”,注定要承擔(dān)輿論壓力?！暗聡?guó)之聲”評(píng)論稱(chēng)，在中國(guó)被問(wèn)責(zé)的官員幾乎100%均得以復(fù)出，級(jí)別從縣級(jí)到省部級(jí)不等。官員問(wèn)責(zé)制曾被當(dāng)作中國(guó)新政的一個(gè)標(biāo)桿受到廣泛好評(píng)。然而，問(wèn)題官員被短暫免職后均能復(fù)出，使問(wèn)責(zé)制“形同虛設(shè)”,其威懾力和公信力令人質(zhì)疑。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授汪玉凱說(shuō)，官員復(fù)出的問(wèn)題很復(fù)雜，一般建議復(fù)出后在與公眾部門(mén)隔離的崗位工作，對(duì)于犯事時(shí)造成重大社會(huì)影響的官員，在處理“復(fù)出”問(wèn)題時(shí)需要“特別慎重”,防止民眾情緒反彈。他認(rèn)為，一些崗位只能由體制內(nèi)的干部擔(dān)任，而非體制內(nèi)有能力的人卻無(wú)法擔(dān)任，體制內(nèi)的干部只能上不能下，犯了事的官員只能當(dāng)干部，沒(méi)有能力從事其他工作都體現(xiàn)了體制的缺陷，但改變需要一個(gè)過(guò)程。

俄聯(lián)邦國(guó)民經(jīng)濟(jì)與國(guó)家公務(wù)學(xué)院國(guó)家公務(wù)教研室副主任伊·帕寧說(shuō)，對(duì)問(wèn)題官員的復(fù)出不能一概反對(duì)，必須要對(duì)具體事件進(jìn)行慎重分析，對(duì)問(wèn)責(zé)責(zé)任的類(lèi)型化是官員復(fù)出必須明確的前提條件。

·“帶病”復(fù)出并非中國(guó)專(zhuān)利

在巴黎大學(xué)社會(huì)學(xué)學(xué)者J·特雷希看來(lái)，由于中國(guó)傳統(tǒng)的大家庭觀念與自上而下的嚴(yán)密管理體制，使人們自然把責(zé)任均歸結(jié)到官員身上，情緒也發(fā)泄到他們身上。有些確實(shí)應(yīng)由官員負(fù)責(zé)，有些則是體制本身的原因，與官員個(gè)人關(guān)系并不是很大。特雷希說(shuō)，與中國(guó)不同，西方官員體制對(duì)社會(huì)資源的控制力比中國(guó)要弱得多。因此，在西方契約型管理體制下，官員本身的責(zé)任問(wèn)題會(huì)被體制的運(yùn)作稀釋。人們對(duì)官員的期待本身就較少，很少有人把所有問(wèn)題都?xì)w結(jié)到官員身上。

“但不能說(shuō)西方社會(huì)中問(wèn)責(zé)官員100%不能復(fù)出”,柏林社會(huì)和政治學(xué)家茨姆曼爾指出，在英國(guó)，人們津津樂(lè)道的政壇不倒翁當(dāng)屬丘吉爾。第一次世界大戰(zhàn)時(shí)，身為海軍大臣的丘吉爾曾經(jīng)因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)決策失誤被迫辭職。但他的政治生涯并沒(méi)終結(jié)，后來(lái)到西線服役，并當(dāng)選英國(guó)首相。來(lái)自英國(guó)的原歐盟貿(mào)易專(zhuān)員曼德?tīng)柹彩恰皫Р　睆?fù)出的典型。在布萊爾時(shí)代后期，兩度因?yàn)橐詸?quán)謀私財(cái)務(wù)丑聞而辭職的曼德?tīng)柹徊既R爾“流放”歐盟委員會(huì)擔(dān)任貿(mào)易專(zhuān)員。其間，他的全球化理論和堅(jiān)持開(kāi)放市場(chǎng)的態(tài)度，獲得歐盟同行尊敬。他在歐盟的積極表現(xiàn)也獲得英國(guó)民眾肯定，這使首相布朗2009年疲于應(yīng)對(duì)衰退時(shí)，邀他再次入閣。

去年9月，韓國(guó)發(fā)生大規(guī)模停電事故，甚至在部分地區(qū)造成恐慌。這迫使當(dāng)時(shí)政府主管部門(mén)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)官崔重卿書(shū)面道歉，并在半個(gè)月后辭職。不過(guò)，這已是崔重卿公職生涯中第三次辭職。2003年金大中政府時(shí)期，崔重卿開(kāi)始擔(dān)任韓國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部國(guó)際金融局長(zhǎng)，但2005年在介入外匯市場(chǎng)的政府行動(dòng)中造成巨額虧損而引咎辭職。2008年李明博政府時(shí)期，崔重卿復(fù)出擔(dān)任財(cái)政企劃部第一次官，但4個(gè)月后因?yàn)楦邊R率政策飽受爭(zhēng)議而辭職下臺(tái)。去年初崔重卿再次被任命為經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)官。

在華盛頓一個(gè)法律組織擔(dān)任顧問(wèn)的麥克·塔納克里夫說(shuō)，并沒(méi)有法律規(guī)定被問(wèn)責(zé)官員一定不能“復(fù)出”,他們經(jīng)過(guò)一定行政手續(xù)或者通過(guò)選舉程序后，仍然可以復(fù)出擔(dān)任政府官員。但迫于輿論影響，成功率很低，畢竟行政系統(tǒng)以及選民都會(huì)認(rèn)真考慮是否應(yīng)該讓毀了信譽(yù)的官員再次任職。2008年，時(shí)任紐約州州長(zhǎng)斯皮策因?yàn)檎偌顺舐務(wù)叫嫁o職，而沉寂了一段時(shí)間后，他于2010年在媒體上頻頻露面。美國(guó)《時(shí)代》周刊指出，斯皮策重歸政壇希望渺茫，如今他的名字似乎已經(jīng)被烙上了“羞恥”一詞。不過(guò)，德國(guó)綠黨主席厄茲德米爾則比斯皮策幸運(yùn)得多。厄茲德米爾用出公差積累的飛行里程換機(jī)票去度假，被迫辭去議員職務(wù)，但不久他當(dāng)選歐盟議員，重新回到德國(guó)，2008年當(dāng)選綠黨主席。

·德官員因白喝3杯酒辭職

在西方，像厄茲德米爾這樣引咎辭職的原因被稱(chēng)為道德問(wèn)責(zé)，這種問(wèn)責(zé)算是比較輕的。德國(guó)學(xué)者茨姆曼爾表示，西方的政府官員問(wèn)責(zé)制包括三類(lèi)：法律、政治和道德。不同類(lèi)型的問(wèn)責(zé)復(fù)出前景也不同。

涉及法律責(zé)任的官員，幾乎100%不能“咸魚(yú)翻身”。最危險(xiǎn)的事情莫過(guò)于涉嫌以權(quán)謀私，為自己或親友撈取好處。1993年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)默勒曼辭職，原因是他用官方信箋為遠(yuǎn)房親戚一個(gè)小發(fā)明做廣告。德國(guó)各地“禁止收受酬勞和禮品準(zhǔn)則”中明確規(guī)定，收禮不得超過(guò)15歐元，超過(guò)要受到法律制裁。柏林女官員因?yàn)槭障?0歐元化妝品券被迫辭職，并以受賄罪被罰5400歐元，美因茨市長(zhǎng)去年因?yàn)榘缀?杯酒也下了臺(tái)。

涉及政治責(zé)任的官員，也往往無(wú)法東山再起。如德國(guó)前央行理事薩拉辛2010年出版了《德國(guó)自我毀滅》一書(shū)。書(shū)中稱(chēng)，由于移民的受教育程度有限，而且他們的出生率更高，將導(dǎo)致德國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和民眾智力受到影響，進(jìn)而令德國(guó)變蠢。他的言論被稱(chēng)為“政治錯(cuò)誤”。在社會(huì)及德國(guó)總理默克爾巨大壓力下，最終辭職。

如果選民對(duì)辭職官員錯(cuò)誤不諒解，復(fù)出同樣不可能。加拿大前卑詩(shī)省省長(zhǎng)溫德心因卷入房地產(chǎn)交易違規(guī)而于1991年引咎辭職，盡管后來(lái)在反對(duì)稅制改革等方面表現(xiàn)不俗，獲得不少好評(píng)，但因?yàn)檫x民始終記住其昔日污點(diǎn)，沒(méi)給他東山再起的機(jī)會(huì)。

為政府效力的公務(wù)員則沒(méi)有這么多變數(shù)。很多西方國(guó)家的公職人員分為“政治任命官員”和“職業(yè)公務(wù)員”。職業(yè)公務(wù)員受雇于政府，不受黨派更迭影響。公務(wù)員如果犯錯(cuò)誤，就要看性質(zhì)是犯罪還是工作責(zé)任事故。法國(guó)法律規(guī)定一個(gè)人犯罪被判刑后，是無(wú)權(quán)利再當(dāng)公務(wù)員的。2003年，法國(guó)上塞納省一名省政府公務(wù)員收受賄賂非法發(fā)放居留證，被判刑和開(kāi)除出公務(wù)員隊(duì)伍。不過(guò)，也有公務(wù)員獲得了改正的機(jī)會(huì)。巴黎市一名警官，在一次追捕行動(dòng)中，面對(duì)歹徒持刀威脅而開(kāi)槍將其打成重傷。法庭判決是防衛(wèi)過(guò)當(dāng)，此人后來(lái)還是復(fù)出當(dāng)警察。

·中國(guó)的問(wèn)責(zé)制還處于1.0階段

二戰(zhàn)后，經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，日本已確立了較為完善的行政問(wèn)責(zé)法律體系。日本先后制定了《國(guó)家公務(wù)員法》和《國(guó)家公務(wù)員倫理法》，其中一半以上內(nèi)容都涉及到公務(wù)員的問(wèn)責(zé)制度。日本還制定的《人事院規(guī)則》對(duì)國(guó)家公務(wù)員違反《國(guó)家公務(wù)員倫理法》的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)責(zé)法律法規(guī)不斷把公務(wù)員里的“爛桃子”給剔除掉，保證了日本政府的廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這些嚴(yán)格法律的出臺(tái)，使得日本官員一旦遭問(wèn)責(zé)就如同被放到“放大鏡”下。2007年，時(shí)任農(nóng)林水產(chǎn)大臣松岡利勝，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)管理混亂等問(wèn)題被國(guó)會(huì)問(wèn)責(zé)后，最終不堪壓力上吊自殺。

茨姆曼爾認(rèn)為，中國(guó)的問(wèn)責(zé)制還處于1.0階段，與西方的2.0還有很大差距。關(guān)鍵還是官員問(wèn)責(zé)和復(fù)出的理由都要更透明，減少百姓的疑惑。