我國科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題、原因及路徑創(chuàng)新

卿澗波

(湖南省科技廳科研條件與財(cái)務(wù)處，湖南長沙 410013)

科技創(chuàng)新是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力，是決定一個(gè)國家或者民族興衰的關(guān)鍵因素。但是，科技創(chuàng)新活動(dòng)具有公共性特征，會(huì)帶來一定程度的市場失靈，所以從事科研活動(dòng)單位的私人收益可能低于社會(huì)平均收益，導(dǎo)致科研投入低于社會(huì)理想投資水平，這為政府科研投入提供了理論基礎(chǔ)。近年來，我國科技投入一直保持高速增長態(tài)勢，2005年全國R＆D經(jīng)費(fèi)投入2450億元，2010年達(dá)到7062.6億元，比2005年增長1.9倍，年均增長24%?！笆晃濉逼陂g，全國R＆D經(jīng)費(fèi)投入總量達(dá)到2.42萬億元，有力地支撐了各個(gè)層次的科技創(chuàng)新活動(dòng)。與此同時(shí)，建立一套權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的科研經(jīng)費(fèi)管理和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化課題承擔(dān)單位法人責(zé)任顯得尤為迫切。2012年5月14日，科技部和財(cái)政部召開“推進(jìn)十二五國家科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理改革”視頻會(huì)議，明確提出“十二五”期間我國科技計(jì)劃將進(jìn)一步加大投入力度，并針對科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題推進(jìn)管理改革，提高科研經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)化精細(xì)化程度［1］。鑒于此，筆者擬進(jìn)一步深入探究我國目前科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題及其原因，并提出創(chuàng)新和完善科研經(jīng)費(fèi)管理的政策建議，以期服務(wù)于科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐。

一、目前我國科研經(jīng)費(fèi)管理存在的主要問題

1、科研經(jīng)費(fèi)投入缺乏總體戰(zhàn)略

近年來，隨著科技創(chuàng)新支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的需求日益迫切，黨中央、國務(wù)院將科技創(chuàng)新提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，作出了建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略部署。但是，目前我國政府層面還沒有制定明確具體的“科技投入戰(zhàn)略”，中央政府和地方政府的科技投入以及企業(yè)科技投入都還帶有比較大的不確定性，國家重大科技項(xiàng)目和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的投入在國家發(fā)展規(guī)劃中的穩(wěn)定性未得到完全體現(xiàn)［6］。

2、科研經(jīng)費(fèi)投入總量相對較低

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，要保持競爭優(yōu)勢就必須根據(jù)市場需求不斷地進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，市場經(jīng)濟(jì)對科技創(chuàng)新的需求是無限的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，對科研經(jīng)費(fèi)投入的需求也就越大。因此，科技創(chuàng)新需求與國家科研經(jīng)費(fèi)投入永遠(yuǎn)存在著矛盾。如表1所示，從縱向來看，我國科研經(jīng)費(fèi)投入力度逐年加大，其占GDP的比值也持續(xù)增加，已由2008年的1.47%增長至2011年的1.83%。但將我國科研經(jīng)費(fèi)占工業(yè)產(chǎn)值的比例與他國作橫向?qū)Ρ?，就?huì)發(fā)現(xiàn)我國科研經(jīng)費(fèi)比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家 (見圖1)。

表1 2008－2011年我國R＆D經(jīng)費(fèi)投入力度

圖1 部分國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)占工業(yè)總產(chǎn)值比例 (%)

如圖1所示，從投入量看，我國2009年R＆D經(jīng)費(fèi)在整個(gè)工業(yè)總產(chǎn)值中僅占1.7%，相比美國R＆D經(jīng)費(fèi)占工業(yè)總產(chǎn)值的16.89%、日本R＆D經(jīng)費(fèi)占工業(yè)總產(chǎn)值的10.64%而言，差距很大。從圖中明顯發(fā)現(xiàn)我國對于R＆D的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他國家，科研投入所占比例最低，這在一定程度上制約了我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至是國家工業(yè)總產(chǎn)值的增長。

3、科研經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不合理

為順利實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)新型國家的轉(zhuǎn)型，我國對基礎(chǔ)、應(yīng)用和試驗(yàn)發(fā)展三類科學(xué)研究的投入比例應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，特別是基礎(chǔ)和應(yīng)用研究應(yīng)成為財(cái)政科技投入的主要方向。目前，我國科研經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)存在諸多問題，主要體現(xiàn)在：第一，基礎(chǔ)和應(yīng)用研究投入比重低。我國對基礎(chǔ)和應(yīng)用研究領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入一直相對不足，以2009年為例，我國R＆D經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)研究支出僅占4.7%，應(yīng)用研究占12.6%，兩項(xiàng)之和僅占17.3%，而同期美國基礎(chǔ)和應(yīng)用研究占比約為40%。我國基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)投入的相對不足表明科技發(fā)展的根基還不夠堅(jiān)實(shí)，原始創(chuàng)新能力尚有待提高［2］。第二，政府科技投入比重偏低。2010年全國財(cái)政科技投入3250.18億元，占財(cái)政支出的比重僅為3.6%，特別是地方政府作為科技投入主體的地位發(fā)揮不足，2010年各級地方政府財(cái)政科技投入為1588.88億元，占地方政府財(cái)政支出的比重僅為2.15%。第三，科研經(jīng)費(fèi)投入集中度低。由于科研經(jīng)費(fèi)分配主體主要為政府部門，受到專業(yè)限制以及出于綜合平衡的考慮，往往傾向于選擇最穩(wěn)妥的平均主義分配方式，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)配置出現(xiàn)撒胡椒面現(xiàn)象，遍地開花，立項(xiàng)課題良莠不齊。致使科研經(jīng)費(fèi)投入缺乏資源整合，降低了資金的使用效率，難以集中有限資源產(chǎn)出重大原創(chuàng)性科技成果。

4、科研經(jīng)費(fèi)分配主體缺乏總體安排

目前我國科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源渠道較多，科研經(jīng)費(fèi)使用和管理缺乏統(tǒng)一部署。從科技口來看，目前中央一級預(yù)算單位有七個(gè)，即科技部、中科院、工程院、社科院、中國科協(xié)、國家自科基金會(huì)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室。但科技口實(shí)際上并不管理全部的國家科技經(jīng)費(fèi)，其他財(cái)政一級預(yù)算單位，如教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等部門預(yù)算中都有用于科技的支出發(fā)生，內(nèi)含在“教育事業(yè)費(fèi)”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出”等支出項(xiàng)目中，沒有單列反映［6］。從省級層面看，有通過科技廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、教育廳等政府科研管理部門安排的科研經(jīng)費(fèi);有通過科學(xué)院、農(nóng)科院、社科院等科研機(jī)構(gòu)以課題或項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)形式安排的科研經(jīng)費(fèi);有企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展或事業(yè)發(fā)展需求投入的科研經(jīng)費(fèi);還有通過國際科技合作項(xiàng)目從國外獲得的資助經(jīng)費(fèi)［3］?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源渠道眾多、缺乏統(tǒng)一管理主體的體制，必然造成科研項(xiàng)目統(tǒng)籌和信息流通不充分，項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)與支持不足并存，資金短缺與資金浪費(fèi)同在，成果研發(fā)與成果應(yīng)用脫節(jié)，帶來科研經(jīng)費(fèi)配置的低效率。

5、科研經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效監(jiān)督

通過不斷探索與實(shí)踐，目前我國雖已初步形成了多元化的科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管體系，但仍有許多突出問題，有效監(jiān)督體系尚未完全建立起來。第一，監(jiān)督主體多元無序。目前我國科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督系統(tǒng)尚未形成一個(gè)嚴(yán)整有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的有機(jī)整體，各監(jiān)督主體之間職能配置存在交叉重復(fù)現(xiàn)象，相互缺乏溝通與聯(lián)系，實(shí)際監(jiān)督工作存在不少“重疊區(qū)”和“真空區(qū)”，難以形成監(jiān)督合力。第二，監(jiān)督機(jī)制不健全。目前我國科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的重點(diǎn)仍放在“糾偏于既遂”的事后監(jiān)督，而輕視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，導(dǎo)致事前、事中監(jiān)督相對薄弱，從而產(chǎn)生了項(xiàng)目指南制定過程不透明、專家評審不夠獨(dú)立、部分項(xiàng)目立項(xiàng)過程競爭性不足、項(xiàng)目協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制不完善等問題。第三，科研誠信環(huán)境亟待改善。由于我國相關(guān)法制不健全、體制機(jī)制不完善、道德觀念和行為規(guī)范教育不夠，以及個(gè)人自律不嚴(yán)等因素影響，項(xiàng)目承擔(dān)者采取不正當(dāng)方式獲得項(xiàng)目、利用不合理預(yù)算套取科研經(jīng)費(fèi)、不按規(guī)定使用經(jīng)費(fèi)等違反科學(xué)道德的行為時(shí)有發(fā)生，不良的科研誠信環(huán)境為謀取不正當(dāng)利益提供了操作空間，對科研經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)督構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

6、科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)機(jī)制不完善

第一，績效評價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)。目前實(shí)行的國家財(cái)政科技投入績效評價(jià)指標(biāo)是財(cái)政部門根據(jù)通用的財(cái)務(wù)規(guī)則內(nèi)設(shè)而成 (見表2)，對科研投入的合規(guī)性和有效性進(jìn)行反映，缺乏與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展適應(yīng)性指標(biāo)。由于財(cái)政科技投入績效樣本數(shù)據(jù)的匱乏，難以利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)原理進(jìn)行測算而得出一系列標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，如何科學(xué)有效評價(jià)科研經(jīng)費(fèi)的使用效率和效果成為亟待解決的難題。第二，績效評價(jià)數(shù)據(jù)的可靠性較差。一方面，科研項(xiàng)目相關(guān)信息的量化較為困難，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量缺乏科學(xué)依據(jù)，存在技術(shù)缺陷;另一方面，科研單位為完成項(xiàng)目提高績效，可能編造數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不真實(shí)、不準(zhǔn)確。第三，績效評價(jià)缺乏約束力?？蒲许?xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果不能直接對國家科技撥款項(xiàng)目的成果鑒定與責(zé)任分擔(dān)產(chǎn)生影響，也無法約束項(xiàng)目執(zhí)行責(zé)任人，而只是作為有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或是成為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒和參考，財(cái)政科技投入績效評價(jià)工作的權(quán)威性不強(qiáng)，財(cái)政科技投入績效評價(jià)工作流于形式。

表2 現(xiàn)行財(cái)政科技投入績效指標(biāo)

二、導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理諸問題的原因

1、科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)法律制度不健全

科研經(jīng)費(fèi)管理離不開相關(guān)法律、法規(guī)、制度的指導(dǎo)和約束，我國政府高度重視科研經(jīng)費(fèi)管理法律建設(shè)，2006年財(cái)政部和科技部先后制定并頒布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》和《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》，對科研經(jīng)費(fèi)的配置、使用、監(jiān)督等進(jìn)行有效規(guī)范。然而，實(shí)施過程中仍然存在諸多問題。第一，科研經(jīng)費(fèi)管理法律位階相對較低。除《科技進(jìn)步法》對科技投入做出原則性規(guī)定外，科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)法律制度均以部門管理辦法、管理意見等形式頒布，未能上升至法律、法規(guī)層次，權(quán)威性不夠，影響力不大。第二，各類科研經(jīng)費(fèi)管理辦法框架性文件居多，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，具體執(zhí)行過程中可操作性不強(qiáng)，無法做到具體問題具體分析，管理人員的操縱彈性較大，帶來一系列經(jīng)費(fèi)管理問題。第三，科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度更新較慢，許多規(guī)定已嚴(yán)重滯后于日益變化的科研環(huán)境，無法規(guī)范科技發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多新問題、新情況。

2、科研經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)分配機(jī)制欠缺

在國際科技投入資源管理更加強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃”的趨勢中，我國的科技投入管理體制卻趨于分散，目前尚未真正建立統(tǒng)一、有效的科技協(xié)調(diào)機(jī)制?？蒲薪?jīng)費(fèi)的分散、多頭管理模式對科研活動(dòng)的宏觀調(diào)控往往效果不佳，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理各自為政、權(quán)責(zé)不清，同時(shí)對科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范高效使用的約束性不強(qiáng)。這種現(xiàn)象的長期存在，一方面不利于科研經(jīng)費(fèi)在全局范圍內(nèi)的優(yōu)化配置與高效利用，影響了政府對科技資源的有效管理與整合;另一方面還導(dǎo)致一些跨行業(yè)、跨部門的重大技術(shù)研究項(xiàng)目缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和資金支持，不利于構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的科技創(chuàng)新體系。

3、適應(yīng)科研活動(dòng)規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制難以構(gòu)建

科研活動(dòng)本身具有高風(fēng)險(xiǎn)性、外部性、創(chuàng)造性、探索性、前瞻性以及不確定性等特征，立法機(jī)關(guān)或科研管理部門難以構(gòu)建合適的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制來適應(yīng)科研活動(dòng)規(guī)律。第一，技術(shù)革新在當(dāng)前深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下已然發(fā)生了不同于往日的變化，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化因素都影響著技術(shù)革新的發(fā)展，科研活動(dòng)的演化方向與發(fā)展速度都不能單純的量化，研發(fā)結(jié)果也可能超出科研管理者的視野范圍，存在著控制的空白。第二，科研活動(dòng)成果所具有的創(chuàng)造性、探索性和前瞻性等特點(diǎn)，導(dǎo)致短時(shí)期內(nèi)無法準(zhǔn)確衡量科研成果的實(shí)際應(yīng)用效果，從而無法對科研經(jīng)費(fèi)使用效率進(jìn)行有效評估。第三，技術(shù)創(chuàng)新鏈條中，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)與成果推廣等環(huán)節(jié)，其經(jīng)費(fèi)來源渠道和性質(zhì)各有不同，不同來源渠道和性質(zhì)的資金管理要求和方法都存在差別。第四，現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理部門缺少專業(yè)的科研管理人才，科研項(xiàng)目的復(fù)雜性、專業(yè)性需要具有法律、科技、財(cái)務(wù)、管理等專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才，其對科研項(xiàng)目的需求、機(jī)理和價(jià)值有較為清楚的認(rèn)識(shí)，從而能恰當(dāng)?shù)刈龀雠袛嗪驮u價(jià)［3］。

4、科研經(jīng)費(fèi)管理存在信息不對稱問題

信息不對稱是指在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成信息的不對稱，從而產(chǎn)生交易關(guān)系和契約安排的不公平或者市場效率降低問題。科研經(jīng)費(fèi)管理存在的信息不對稱主要指由于未建立完全統(tǒng)一的科研信息管理平臺(tái)，導(dǎo)致政府相關(guān)部門與項(xiàng)目評審專家、項(xiàng)目申請人之間對于申請人科研能力、科研項(xiàng)目創(chuàng)新程度等方面的信息不對等，從而產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣、科研經(jīng)費(fèi)配置與管理呈現(xiàn)優(yōu)不勝劣不汰的逆向選擇趨勢，甚至出現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目申請人、科研機(jī)構(gòu)和評審專家合謀虛報(bào)項(xiàng)目騙取科研經(jīng)費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、創(chuàng)新和完善科研經(jīng)費(fèi)管理的路徑

1、建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度

第一，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。制定統(tǒng)一規(guī)范的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，對管理流程制度化、細(xì)節(jié)化，提高經(jīng)費(fèi)管理辦法的可操作性，避免因管理辦法的寬泛或重復(fù)造成管理低效和混亂。第二，健全科研經(jīng)費(fèi)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)國家宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快建立中央與地方各部門之間的管理協(xié)調(diào)機(jī)制。推動(dòng)經(jīng)費(fèi)分配決策的科學(xué)化、民主化、市場化。再次，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任追究機(jī)制。明確科研主管部門、科研承擔(dān)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中的職責(zé)與權(quán)限，實(shí)行權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)追究，有效遏制科研領(lǐng)域的違紀(jì)違規(guī)行為。第三，建立科研經(jīng)費(fèi)管理信息系統(tǒng)。盡快構(gòu)建覆蓋全國范圍的科研經(jīng)費(fèi)管理信息系統(tǒng)，建立各年度、各地區(qū)、各類別項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行、結(jié)題情況以及項(xiàng)目成果、績效等方面的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享、實(shí)時(shí)查詢，有效克服因信息不對稱帶來的低效障礙。

2、優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)

第一，在科研經(jīng)費(fèi)投入層次結(jié)構(gòu)方面，堅(jiān)持基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)開發(fā)研究均衡發(fā)展，適當(dāng)界定各部分經(jīng)費(fèi)支出所占比例，在確保原始創(chuàng)新能力持續(xù)提高的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的高效使用。第二，在科研經(jīng)費(fèi)投入學(xué)科結(jié)構(gòu)方面，由于各學(xué)科在自身發(fā)展的同時(shí)也影響著其他學(xué)科的發(fā)展，故而在國家科技投入的宏觀布局中，對重大投資項(xiàng)目應(yīng)有所為有所不為，必須全面考慮科學(xué)技術(shù)的總體平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，對于正處于低潮的學(xué)科領(lǐng)域也應(yīng)予以充分關(guān)注［5］。再次，在科研經(jīng)費(fèi)投入主體結(jié)構(gòu)方面，保持高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)科研經(jīng)費(fèi)投入的適當(dāng)比例，有效發(fā)揮高校和科研機(jī)構(gòu)專業(yè)水平高、經(jīng)費(fèi)使用效率高以及企業(yè)科研成果應(yīng)用推廣能力強(qiáng)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)科技資源的最優(yōu)配置。第三，在科研經(jīng)費(fèi)投入項(xiàng)目結(jié)構(gòu)方面，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的有效整合，科學(xué)統(tǒng)籌，集中財(cái)力投向創(chuàng)新能力強(qiáng)、成果應(yīng)用廣的重大科技項(xiàng)目，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率。

3、強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)使用管理

第一，重構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算范圍。大幅提高科研機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行費(fèi)，包括科研人員經(jīng)費(fèi)和基本科研經(jīng)費(fèi)，特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中人力資本支出比例，同時(shí)，保證基地、實(shí)驗(yàn)室等正常運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)經(jīng)費(fèi)。第二，建立國家科研經(jīng)費(fèi)管理問責(zé)制。明確財(cái)政部門、科研主管部門及科研承擔(dān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，將各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，出現(xiàn)問題時(shí)應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的失責(zé)程度對當(dāng)事人進(jìn)行追查和懲罰，為科研經(jīng)費(fèi)的有效使用提供硬約束。第三，建立與績效掛鉤的經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制。改變立項(xiàng)一次撥付經(jīng)費(fèi)的既有模式，根據(jù)科研項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況，分批次撥付經(jīng)費(fèi)，把科研活動(dòng)按立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等步驟劃分為若干階段，按階段撥付經(jīng)費(fèi)。

4、建立科研經(jīng)費(fèi)全過程監(jiān)管機(jī)制

財(cái)政部門和科技部門聯(lián)合成立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管小組，對各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行多層次、全方位監(jiān)管，具體的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制框架如圖2所示。第一，抓好事前監(jiān)督。健全科學(xué)立項(xiàng)機(jī)制，建立評審意見反饋制，擴(kuò)大評審活動(dòng)的公開化程度，保證被評審項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的知情權(quán)。對明顯有違公平的評審意見，要深入調(diào)查取證并充分披露，以有效防止違規(guī)操作，確保立項(xiàng)評審的公開公平公正。第二，抓好事中監(jiān)督。健全科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算與項(xiàng)目管理體系，將經(jīng)費(fèi)預(yù)算和日常管理納入一個(gè)系統(tǒng)，開展項(xiàng)目中期財(cái)務(wù)檢查工作，督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按項(xiàng)目預(yù)算使用科研經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，對預(yù)算變更和超預(yù)算開支必須進(jìn)行申報(bào)和審批。第三，抓好事后監(jiān)督。建立有效的項(xiàng)目績效評價(jià)制度，財(cái)政部門、審計(jì)部門以及科研主管部門聯(lián)合對科研項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)和審計(jì)，必要時(shí)也可聘請獨(dú)立第三方對科研項(xiàng)目成果和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，并充分披露其審計(jì)報(bào)告。

圖2 科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制框架圖

5、完善科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系

第一，構(gòu)建科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)指標(biāo)體系 (見表3)。將科研經(jīng)費(fèi)績效描述為資金使用效益、資金使用效率和可持續(xù)發(fā)展能力三個(gè)方面，其中科研經(jīng)費(fèi)使用效益分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，詳細(xì)說明科研經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境所做的貢獻(xiàn);而資金使用效率和可持續(xù)發(fā)展能力則反映有限資金投入下所能產(chǎn)生的最大效益以及對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的后續(xù)影響，以便更準(zhǔn)確地為未來科研方向和經(jīng)費(fèi)撥付提供參考。

表3 科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)指標(biāo)體系

第二，優(yōu)化科研項(xiàng)目績效評價(jià)體系的運(yùn)作流程。如圖3所示，財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際需要制定績效評價(jià)工作規(guī)劃和任務(wù)要求，下達(dá)科技主管部門、專家小組 (或中介機(jī)構(gòu))以及科研承擔(dān)機(jī)構(gòu)。科技主管部門或?qū)＜倚〗M對確定的評價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行考評，提出書面考評意見并根據(jù)考評綜合情況撰寫項(xiàng)目績效報(bào)告，績效報(bào)告嚴(yán)格按照評價(jià)指標(biāo)體系規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)編制，并經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人簽章后提交財(cái)政和科研主管部門，有關(guān)資料、工作記錄妥善封存以備查。

圖3 績效評價(jià)運(yùn)作流程

［1］人民網(wǎng).萬 鋼：十二五科研經(jīng)費(fèi)管理將改革 增加問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督 ［DB/OL］.http：//scitech.people.com.cn/GB/15937635.html，2011－10－18.

［2］張 騰，沈建新.中國科研經(jīng)費(fèi)分配體制問題探討 ［J］.江蘇農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2011，(5)：1137－1140.

［3］馮彥妍，張建新.我國科研經(jīng)費(fèi)管理使用現(xiàn)狀分析與治理對策 ［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2010，(2)：182－183.

［4］宋河發(fā)，穆榮平，任中保.我國財(cái)政科技投入與經(jīng)費(fèi)管理問題研究［J］.科學(xué)管理研究，2005，(5)：104－106.

［5］連燕華，鄭奕榮.國家科技投入的政策性思考［J］.中國科技投資，2006，(11)56－57.

［6］房漢延.創(chuàng)新投資：政府的責(zé)任與行動(dòng) ［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社.