論我國地方財政風險及其防范對策

李孔俊 龍前朋 史開國

(貴州師范大學經(jīng)濟與管理學院，貴州貴陽 550001)

與經(jīng)濟學理解的風險不同，財政風險是國家財政出現(xiàn)資不抵債、無力償債的風險，是政府面臨的一種重要風險，其大小與政府債務的規(guī)模有關(guān)且具有一定的隱蔽性。地方財政風險，是指在種種不確定因素的影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難，而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。具體來說，地方財政風險是由于地方財政運行所面臨的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、融資環(huán)境等因素的變動，導致地方政府無力提供基本公共產(chǎn)品 (或服務)以及無力承擔法定的地方政府支付責任(或大規(guī)模違約)，無法滿足迫于公眾期望或政治壓力必須由地方政府承擔的道義責任或期望責任，由此給整個地方經(jīng)濟帶來損失的可能性。它可能表現(xiàn)為地方政府無力償債、地方財政支出相對于收入的過快增長、長期持續(xù)赤字以及地方政府無力承擔社會公共風險，但最終往往集中以地方政府債務的形式表現(xiàn)出來。

一、我國地方財政風險的表現(xiàn)形式

1、地方財政債務風險

地方財政風險的中心問題是地方政府債務。目前，我國地方財政債務風險是指以地方各級政府主要包括省 (以及省級政府)、地 (或地級市)、縣 (或縣級市)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )四級政府為主體所舉借債務而形成的償債的顯性或隱性的不確定性。按照世界銀行經(jīng)濟學家Hana Polackova(1998)基于政府負債視角所構(gòu)建的“財政風險矩陣” (fiscal risknctatrix)，政府面臨著四種財政風險，即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務［1］。結(jié)合我國地方政府的實際，其上述四種債務情況詳見下表：

表1 地方政府財政債務風險

審計署審計報告的數(shù)據(jù)顯示，截止2010年，除54個縣級政府外，我國地方政府性債務余額為107 174.91億元。從規(guī)模上看，地方政府負有償還責任的債務率達52.25%，如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉(zhuǎn)化為政府償債責任計算，債務率高達70.45%;從級次上看，省級政府負債額為32 111.94億元 (占29.96%)、市級政府負債額為46 632.06億元(占43.51%)、縣級政府負債額為28 430.91億元 (占26.53%);從地區(qū)上看，東部16個省(直轄市、計劃單列市)政府負債額為53 208.39億元 (占49.65%)，中部8個省政府負債額為24 716.35億元 (占23.06%)，西部12個省 (自治區(qū)、直轄市)政府負債額為29 250.17億元 (占27.29%)。2011年，地方政府新增債務3億，其中新舉債21536億，償債21533億［2］。對此，財政部有關(guān)負責人稱，我國地方政府性債務風險總體可控。國際上通常用債務余額占GDP比重，即負債率不超過60%來評價一國的財政風險，若按此標準，2011年地方政府債務余額 (以11萬億元測算)占該年GDP(47.2萬億元)的比重為23.3%。從相關(guān)債務指標來看，我國包括中央政府債務和地方政府債務在內(nèi)的政府債務余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例小于50%，遠遠低于債務危機頻發(fā)的歐美國家。2011年8月，財政部長謝旭人向全國人大常委會報告預算執(zhí)行情況，在談及下一步財政工作安排時表示，我國將嚴格控制地方政府債務規(guī)模，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。溫家寶總理在2012年政府工作報告中也強調(diào)“我國政府性債務水平是可控的、安全的……要嚴格控制地方政府新增債務，將地方政府債務收支分類納入預算管理”。

筆者認為，從總體上看，我國政府債務風險不大，但從局部來看，部分地方政府債務風險已經(jīng)非常嚴重;雖然相對量未超出國際指標，總體可控，但絕對量過大;較之欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)的風險累積程度較小;長期風險遠遠高于短期風險。

2、地方財政支出風險

地方財政支出風險是指因入不敷出而造成地方財政基本公共職能部分喪失的可能性?？傮w上看，我國地方政府財政增長緩慢，可支配財力有限，調(diào)控經(jīng)濟能力減弱。1990－2008年的數(shù)據(jù)顯示，財政支出的絕對量從2 079.12億元上升至49 248.49億元，年均增長率達19.22%，而同期財政收入增長率僅為16.12%;地方財政支出占全國財政總支出的比重由67.4%上升至78.7%，而地方財政收入占全國財政收入比重由70.2%下降至46.7%［3］。當前，我國地方政府財政支出壓力大，結(jié)構(gòu)不合理，嚴重偏離效率目標，難以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。一方面，為緩解改革所造成的利益震蕩、支持金融和企業(yè)改革、建立社保及房改等制度，地方財政承擔了高額的財政支出指標。另一方面，為促進地方經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展，必須保證基本的公共支出。加之，我國地方政府在財政供給方面尚存在不同程度的“越位”與“缺位”問題，包攬的事務較多，吃皇糧的人員過多，行政機構(gòu)龐大，同時還負擔著地方企業(yè)的非政策性或經(jīng)營性虧損補貼。此外，由于人員經(jīng)費過快增加擠占了其他各項事業(yè)經(jīng)費正常增長的需要，使一些本該由地方政府負擔的公共支出卻沒有承擔。這種粗放型的財政支出結(jié)構(gòu)和支出管理模式影響了市場機制的正常運行、阻礙了資源的有效配置、降低了市場經(jīng)濟的運行效率、拉大了未來收入分配的差距、加深了社會發(fā)展的不公平程度、促進了地方財政支出風險的形成，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。1998年以來，我國實施積極財政政策對于中國克服國際金融危機的消極影響起到了巨大的積極作用，但積極財政政策的連續(xù)實施也導致財政支出風險逐步累積。從近期歐美的經(jīng)濟形勢來看，財政風險逐步積累所帶來的危害非常巨大，應當引發(fā)管理當局高度重視。

3、地方財政收入風險

一般而言，地方財政收入風險是指地方政府在組織收入的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及各種經(jīng)濟因素的不確定性而造成困難和損失的可能性。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，自2007年以來，地方財政收入占比逐年提高。2011年全國公共財政預算收入10.37萬億元，其中，中央本級收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，分別占全國公共財政收入總量的49.5%和50.5%。這是自1999年以來，地方財政收入占全國公共財政收入的比例首次超過50%。但是，各級地方政府仍然不同程度地存在財政收入風險，影響社會經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展。地方財政收入風險具有擴散性、傳導性、隱蔽性和危害性等特征，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)存在稅收虛增，影響收入真實性。長期以來，出于完成上級任務或樹立“政績”的需要，地方政府常常弄虛作假，搞“數(shù)字”稅收，特別是縣 (區(qū))、鄉(xiāng)基層財政稅收虛增現(xiàn)象比較嚴重。

(2)公有資源的讓利出讓，給經(jīng)濟和社會發(fā)展留下隱患。地方政府為完成上級下達的招商引資任務，激烈競爭，相互攀比，紛紛出臺各種地價優(yōu)惠措施和稅收減免政策，既突破了國家的政策紅線，又損失了當前的財政收入，難保地區(qū)的長遠利益。

(3)稅收政策的肓區(qū)以及稅收征管的弊端，導致收入流失嚴重。由于制定的部分稅收政策不嚴密、不科學，容易產(chǎn)生政策漏洞，導致稅收流失嚴重。另外，實際稅收征管中，經(jīng)常存在基礎(chǔ)工作薄弱，服務質(zhì)量不高;崗位及部門間的配合不協(xié)調(diào)不到位;發(fā)票管理混亂;根據(jù)利益調(diào)整稅收行為，破壞財政秩序，影響法律尊嚴等問題。

(4)財政轉(zhuǎn)移支付制度欠規(guī)范，難保地區(qū)間基本公共服務均等化。由于現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度自身的缺陷，較難實現(xiàn)各地區(qū)間基本公共服務均等化的目標，嚴重影響了地方各級政府體制性財政收入的穩(wěn)定，弱化了其調(diào)整各地區(qū)的財政能力和財政需求之間差距的作用。

4、地方財政赤字風險

財政赤字是指國家財政支大于收的非均衡狀態(tài)。一般而言，短期的、偶爾的和小規(guī)模的財政赤字不會對財政經(jīng)濟的平穩(wěn)運行帶來太大影響，但長期的、經(jīng)常性的和規(guī)模大的財政赤字會直接影響到財政安全和經(jīng)濟穩(wěn)定，成為財政風險的一種重要的外在表現(xiàn)。我國地方財政赤字風險主要集中在縣鄉(xiāng)兩級。由于縣鄉(xiāng)財源稅源有限，收入增長遲緩，而經(jīng)常性支出剛性增長，收不抵支的矛盾較為突出，財政赤字不斷增長，積聚了較高的財政赤字風險。據(jù)《北京商報》報道，2011年前三季度，全國財政收支相抵盈余12182.77億元，但只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個省市財政收支實現(xiàn)盈余，其他地區(qū)皆出現(xiàn)負債，且均超過千億元，其中河南省赤字規(guī)模最大，緊隨其后的省區(qū)包括四川、湖南、安徽和新疆。大規(guī)模增加赤字，勢必加大財政風險［4］。

5、財政管理體制風險

財政管理體制風險是指政府間財政關(guān)系處理不當而造成損失的可能性。中央與地方的財政關(guān)系問題，歷來就是一個重大的經(jīng)濟與政治問題。這種關(guān)系如果處理不好，往往會加劇中央與地方的財力沖突，影響各級政府職能作用的發(fā)揮，甚至影響到社會的安寧與穩(wěn)定，導致國家政局動蕩。因此，集權(quán)與分權(quán)成為我國財政管理體制改革的核心問題。當前，這個問題尚未得到有效解決，主要表現(xiàn)為地方政府事權(quán)多而財權(quán)財力小。中央與地方之間財權(quán)財力、事權(quán)及稅收的劃分尚未予以科學的界定，規(guī)范性較差。

二、我國地方財政風險的成因分析

我國地方財政風險的形成原因是多方面的，既有歷史和現(xiàn)實的原因，又有主觀和客觀的原因;既有經(jīng)濟和政治方面的原因，又有直接和間接的原因。

1、地方政府債務管理機制不健全，導致舉債過度，加重財政風險

按照我國法律的規(guī)定，地方政府不能舉借債務 (目前除上海、浙江、廣東及深圳進行試點外)，但并非地方政府不存在債務。現(xiàn)實的情況是：地方政府體制內(nèi)的地方債規(guī)模不大，但是以各種形式規(guī)避預算法的規(guī)定而存在的地方債務，特別是以“多元化投融資”等名義建立的種類繁多的融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)以及銀行貸款等方式進行融資，形成了規(guī)模龐大的債務［5］。根據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，至2010年6月，地方融資平臺貸款達7.66萬億元 (約23%存在嚴重償還風險)，城投債余額0.48 825萬億元，兩者合計8.15萬億元，占地方政府債務總規(guī)模的96.77%。但2010年我國地方政府財政收入僅為4.06萬億元，其中蘊含的債務風險不言而喻。而且，未來兩三年將是地方債務風險集中暴露的時期。融資平臺債務屬于地方政府的間接負債，負有承擔全部或部分風險的連帶責任。若地方政府難以清償債務，中央政府就不可避免地成為“最后的支付人”，負責最后的清償義務。這樣，中央政府也被動地承擔了地方融資平臺債務的或有風險［6］。據(jù)調(diào)查，西部某省鄉(xiāng)村債務總額100多億元，平均每縣1億元，全省97.2%的縣 (區(qū))均有負債。另外，現(xiàn)行項目建設(shè)管理實行分級配套體制，在縣鄉(xiāng)財力十分吃緊的情況下，滿足各種配套資金的要求更使縣鄉(xiāng)財政捉襟見肘。2008年，該省某縣僅“民生八大工程”一項就需要配套資金2000多萬元，占當年可用財力的5%。由于無法兌現(xiàn)地方配套資金，縣鄉(xiāng)財政不得不依靠貸款滿足配套要求，形成新的債務［7］。

當前，地方政府債務管理機制上存在諸多問題，如地方政府融資渠道有欠規(guī)范透明;還沒有建立統(tǒng)一的地方政府債務風險管理制度;政府性債務的監(jiān)測體系和風險控制標準缺失;政府負有直接或間接償還義務的各類債務沒有納入政府性債務的監(jiān)控范圍;地方政府性債務收支未納入預算等。債務管理機制的不健全，導致舊債未還又舉新債，形成惡性循環(huán)，加重了地方財政風險。2011年全國人大常委會審議認為，對地方政府性債務余額規(guī)模較大且增長較快，舉債融資不夠規(guī)范、不少地區(qū)和行業(yè)償債能力較弱等問題，必須引起高度重視。要抓緊建立地方政府性債務規(guī)?？刂坪惋L險預警機制，對已形成的地方政府性債務要區(qū)別對待、分類處理，逐步化解地方政府性債務風險。地方政府性債務收支要納入預算，接受同級人大審查與監(jiān)督。

2、地方政府投資沖動及其短視行為引致財政支出過大且效益不佳

按照瓦格納的“政府活動擴張論”，現(xiàn)代政府職能越來越多，因此，為履行這些職能必然要消耗大量的財政資金。據(jù)統(tǒng)計，2005年地方政府支出占財政支出總額的74.1%，其中75%以上的支出又由省級以下的地方政府負責。自1991年起，我國先后出臺了一系列財政增支政策，如教育事業(yè)費支出與收入增長同步;農(nóng)業(yè)、科技投入要求重點傾斜;計劃生育事業(yè)費要求人均達到一定標準等，涉及面廣，增長幅度大，剛性強。特別是近年來，中央調(diào)資政策、社會保障制度、糧食供銷體制、住房制度等改革措施的陸續(xù)出臺，加重了地方財政運行的包袱，嚴重影響了地方財政的平衡。目前，地方財政赤字十分嚴重，2010年底重慶市40個區(qū)縣和2個開發(fā)區(qū)，有23個出現(xiàn)赤字，赤字面高達55%，1642個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政機構(gòu)中，有973個出現(xiàn)赤字，赤字面達59% ，財政赤字累計達3.18億元［8］。加之，地方項目的投資中，存在大量脫離實際、勞民傷財?shù)拇髲V場、寬馬路等“形象工程”或“政績工程”。地方政府行為不當，為財政風險的產(chǎn)生提供了土壤和溫床。部分地區(qū)特別是個別縣鄉(xiāng)政府功利思想和政績意識較為嚴重，在職工工資不能準時發(fā)放，教育事業(yè)滯后。各種“形象工程”、 “獻禮工程”、“政績工程”盛行，“悅上瞞下”問題突出。低水平重復的投資項目，沒有把追求經(jīng)濟效益放在第一位，投資收益自然就很難保證，導致投資風險驟然加大。更嚴重的問題在于，地方政府及其官員無需為其錯誤決策承擔任何責任，這些短視行為致使財政支出急劇膨脹且效益不佳。

3、地方經(jīng)濟總量不足，財權(quán)財力分散，稅收流失嚴重

我國經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)差異性較大，經(jīng)濟欠發(fā)達和市場化程度不高的地區(qū)，高附加值、高稅利的產(chǎn)業(yè)難以形成。地方政府財源不暢，隨著農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的取消，更使地方財政捉襟見肘?？傮w上看，地方經(jīng)濟總量仍然呈東高西低的態(tài)勢，尤其是西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟總量嚴重不足，再加之財權(quán)有限，導致財政十分吃緊，必然面臨較大的財政風險。稅收流失和財力分散是直接誘發(fā)地方財政風險的主要原因，非稅收入膨脹，有些地方和部門為了局部利益，千方百計截留國家稅收，如對企業(yè)搞“包稅”或“變相包稅”，再通過其他途徑把一部分應稅收入轉(zhuǎn)化為預算外資金，造成財政收入的“體外循環(huán)”;偷、逃、拖欠稅收現(xiàn)象嚴重，由于財稅監(jiān)管不到位，約束機制不完善及征收手段技術(shù)落伍、人員素質(zhì)不高等原因，給違法者特別是私營企業(yè)和個體工商戶有機可乘，大勢偷、逃稅款，還有不繳、少繳、拖繳的現(xiàn)象普遍存在，財政收入不能做到應收盡收。

4、中央與地方財政體制不完善，財權(quán)與事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

地方巨額財政負債的形成，體制上的原因在于地方與中央的財權(quán)、事權(quán)不對稱。劉尚希(2010)［10］指出，在財力與事權(quán)不匹配的背景下，出于完成各項政治任務和樹立自身政績的需要，地方各級政府千方百計找錢，要么擴大非稅收入，要么進行債務融資。因此財力與事權(quán)不匹配的情形在邊際意義上加大了地方政府債務融資的壓力，使地方財政風險無限擴散。1994年財稅體制改革后，總體上看中央與省的財政關(guān)系基本理順，但省以下四級財政之間的關(guān)系理還亂、剪不斷。尤其是財權(quán)與事權(quán)的安排上，財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移。國務院發(fā)展研究中心的報告顯示，中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%;中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%;中央和地方財政收入的比例為55：45;中央和地方公共事務支出的比例為46：54。有些屬于中央財政承擔的開支卻需地方財政買單。例如，一些財政補助項目，上級部門安排補助數(shù)額后，還要求地方財政務必落實配套資金。又如，義務教育階段的經(jīng)費由于其純公共產(chǎn)品屬性理應由中央財政全部包攬而大部分是由財力拮據(jù)的縣級財政提供，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入中，有近三分之一是用于民辦教師的工資，出現(xiàn)嚴重的財政缺位與越位?？傊?，現(xiàn)行分稅制體制下各級政府事權(quán)與財權(quán)不對稱、支出權(quán)責不清，中央財權(quán)重而地方財力小及地方主體稅種缺失等問題加速了地方財政風險的形成。

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度存在兩個明顯的問題：一是財力性轉(zhuǎn)移支付的比重過低，原體制補助及照顧既得利益的稅收返還所占比例過高，不利于解決地區(qū)間公共服務不均問題;二是專項轉(zhuǎn)移支付的比重偏高，需要地方額外增加配套資金，導致地方政府可自主支配的轉(zhuǎn)移支付資金太少，出現(xiàn)越是富有的地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度越大的情形，進一步加劇困難地區(qū)財政困難。加之，從上向下的轉(zhuǎn)移支付過程中還存在一定程度的層層刮油現(xiàn)象，對縣級財政困難無疑是雪上加霜［9］。轉(zhuǎn)移支付制度所暴露出的這些問題，從根本上說，是體制問題，而不是簡單的稅種劃分問題，根本的解決辦法是明晰事責、事權(quán)，使之與財權(quán)和可支配財力相匹配。

三、我國地方政府財政風險的防范對策

對于我國地方財政風險 (特別是債務風險)問題，不能掉以輕心，要按照“分類管理，區(qū)別對待”的原則，努力消化存量，嚴格控制增量，高度重視防范工作。財政風險防范是一項復雜和系統(tǒng)工程，并非一蹴而就。一般地，財政風險的防范側(cè)重于長遠性，而財政風險的化解，則著眼于短期性。張斌 (2012)［11］把財政風險比作一個“蓄水池”，池中有進水口和出水口，池中水位越高表明風險越大。如果進水口流量大于出水口流量，那么水位就上升。降低水位的辦法就是縮小甚至堵塞進水口，擴大出水口。因此，防范和化解地方財政風險可從兩個方面展開：一是防范現(xiàn)在和未來可能引發(fā)地方財政風險的各種不確定性因素，二是化解歷史積累下來和現(xiàn)在已經(jīng)形成的財政風險以及向財政風險轉(zhuǎn)化的因素。當前，防范地方財政風險主要應從以下幾個方面展開：

1、保持清醒頭腦，增強風險意識

財政風險的隱蔽性容易造成人們的麻木。地方各級政府及其財政部門要深入貫徹和落實科學發(fā)展觀，特別是領(lǐng)導同志必須帶頭解放思想，高度重視和清醒認識財政風險的危害性和防范的重要性，牢固樹立和強化風險意識，努力做到居安思危，防患于未然。此外，要加大對財政風險防范的意義、內(nèi)容、方法及措施等的宣傳力度，在社會上營造一種全力支持風險防范的良好氛圍。時刻保持清醒的頭腦，不斷增強財政風險意識，堅持用發(fā)展的眼光分析解決問題，這是建立穩(wěn)固平衡地方財政的思想保證。

2、正確處理市場與政府的關(guān)系，合理界定地方政府的職能范圍

市場與政府到底誰主經(jīng)濟沉浮?這是學界長期探討的話題。一般性的結(jié)論是市場與政府都可對資源進行配置，但各有優(yōu)缺，二者不能替代，只能相互彌補。社會主義市場經(jīng)濟條件下，必須按照市場有效與市場無效的標準，劃分市場與政府對資源配置的范圍和領(lǐng)域。凡市場不能干或不愿干以及干不好的方面，理應交由政府進行干預［12］。當然，理論上可由政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟事項，也未必一定做得盡如人意。這就需要進一步規(guī)范政府職能，力避政府的“越位”與“缺位”問題。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，我國政府事無巨細，包攬一切，管得過多過死，排斥了市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，導致資源配置的低效率。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌后，我國充分運用宏觀調(diào)控機制，使市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用得到了較好的發(fā)揮，促進了經(jīng)濟的持續(xù)高速增長。但不可否認的是，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中政府的“越位”與“缺位”問題仍不同程度存在，特別是地方政府在現(xiàn)階段事權(quán)與財權(quán)不是十分匹配的情況下，“缺位”問題較為突出。而為了彌補“缺位”，它們通常采取一些不規(guī)范或不合法的形式舉債，必然會增大地方政府的財政風險。因此，有必要通過立法的形式明確地方政府該干什么和不該干什么，以防止地方政府的沖動行為。當然，這必須要以理順政府間事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系為基礎(chǔ)，要有保證地方政府履行其職能的財權(quán)財力。

3、按照事權(quán)與財力相匹配的原則，正確處理政府間財政關(guān)系

黨的十七大報告就正確處理好政府間財政關(guān)系問題作出了進一步改革的方向和原則，從強調(diào)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”轉(zhuǎn)移至“財力與事權(quán)相匹配”。這是我國財稅體制改革的主要思路，也是“十二五”時期財稅體制改革的重要內(nèi)容。當前，我國各級政府支出責任不明確，經(jīng)常出現(xiàn)“上級請客下級買單”、政策在執(zhí)行過程中“上面千條線，底下一根針”、“又讓馬兒跑，又不給馬兒吃草”等現(xiàn)象。對此，財政部財政科學研究所副所長劉尚希指出：“支出責任的劃分，就試圖解決這個問題。中央部門提出文件，同時從縱向測算各級政府需要的支出，從橫向統(tǒng)籌考慮安排中央各個部門的需要，明確出臺這些文件，需要多少財力，中央需要轉(zhuǎn)移支付多少，否則地方只能走旁道，要么形成債務，要么亂借錢。因為你給它那么多的支出責任，又沒有對應的收入來源?！必斄εc事權(quán)相匹配，實際上就是將財力在政府間的分配與事權(quán)執(zhí)行成本的分攤結(jié)合起來，“哪一級政府執(zhí)行責任大，執(zhí)行成本高，就給哪一級的財力多。在明確事權(quán)執(zhí)行責任和執(zhí)行成本的基礎(chǔ)上，明晰相應的支出責任?！蔽覈荒苷瞻嵛鞣降男姓w制。例如美國聯(lián)邦政府機構(gòu)龐大，而地方政府規(guī)模則相對較小，美國聯(lián)邦公務員占公務員總數(shù)的1/3。我國財政供養(yǎng)人數(shù)中，中央一級只占5%，其職能主要是決策，體現(xiàn)為開會發(fā)文件對地方提要求，讓地方貫徹落實，在這種有中國特色的行政體制決定下，只能按照事權(quán)的構(gòu)成要素，即決策、執(zhí)行、支出、監(jiān)督縱向進行事權(quán)劃分［13］。

4、大力發(fā)展地方經(jīng)濟，廣辟財源渠道

我國廣大地方政府財政收支壓力大，債務包袱重，其中一個重要的原因是財源單一，經(jīng)濟基礎(chǔ)不牢。經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，這是一個基本原理。從來就沒有經(jīng)濟不發(fā)展，財源不寬，而財政收入充裕的道理。當前，地方政府要把財源建設(shè)作為發(fā)展地方經(jīng)濟的重頭緒來抓。這是解決地方財政困難，降低財政風險，促進地方財政可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。具體而言，一是轉(zhuǎn)變觀念和思路，廣大財政干部要強化公共財政觀、可持續(xù)發(fā)展觀、創(chuàng)新觀、經(jīng)濟觀和效益觀;樹立“抓發(fā)展就要抓財源，抓財源就要抓項目，抓項目就要抓產(chǎn)業(yè)”的思想觀念;努力做到現(xiàn)有和后續(xù)財源并重、數(shù)量和效益財源并重、直接和間接財源并重、單一和復合財源并重、一般和特殊財源并重［14］，加快財源建設(shè)，增加財政收入。二是突出重點，要集中優(yōu)勢項目、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢骨干企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體、私營經(jīng)濟，向新的經(jīng)濟增長點要財源。要提高支柱產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的科技含量，向高科技索取財源。三是要重視市場運作，按照市場運作方式開發(fā)園區(qū)、經(jīng)營城市和國有資產(chǎn)。四是用好用足現(xiàn)有政策傾斜，爭取項目資金，發(fā)揮財政資金的引導作用。五是創(chuàng)新機制，建立科學嚴格的管理機制，強化財政管理，包括創(chuàng)新財政管理體制及財源建設(shè)的責任機制和激勵機制。六是重視生態(tài)環(huán)保，加強以水電路為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化納稅繳費意識，營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

要有效運用一切財政手段，促進經(jīng)濟運行質(zhì)量的提高，盡可能降低財政風險。在財政政策的設(shè)計上，要調(diào)動方方面面培植財源的積極性，注意借用社會資金加大財源投入，注意盤活財政資源在存量，增加現(xiàn)實財力，不斷培植新的財源增長點。特別是在縣鄉(xiāng)兩級財政體制的設(shè)計上，注意調(diào)動地方政府和財政的積極性，夯實財政基礎(chǔ)，否則，基礎(chǔ)不牢，地動山搖，財政將難以振興［15］。

5、進一步規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度

當前，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在不少問題 (已如前述)，因此，迫切需要改革和完善。第一，各級政府的事權(quán)與財權(quán)必須以法律形式確定下來。從我國當前的情況來看，合理確定經(jīng)濟管理權(quán)限是事權(quán)劃分的關(guān)鍵。按照美國財政學者馬斯格雷夫的觀點，中央政府主要承擔經(jīng)濟穩(wěn)定與收入分配職能，其經(jīng)濟管理權(quán)限為宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)全國經(jīng)濟社會的發(fā)展;地方政府主要承擔資源配置職能，其經(jīng)濟管理權(quán)限主要是完成中央宏觀調(diào)控下達的任務和協(xié)調(diào)本區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。要遵循一級事權(quán)對應一級財權(quán)、財力財權(quán)與事權(quán)事責相匹配的原則，合理確定各級政府的支出。與此同時，要加快推進政府職能的轉(zhuǎn)變，凡市場有效的領(lǐng)域，要放手讓市場去干，絕不能越俎代庖。這樣，才能將主要財力用于地方公共需要和社會保障方面，以此來真正實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整地區(qū)失衡、實現(xiàn)基本公共報務均衡化的調(diào)節(jié)目標。第二，要規(guī)范和統(tǒng)一財政轉(zhuǎn)移支付標準必須采用“因素法”。用“因素法”代替“基數(shù)法”，有利于實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付資金的格式化分配，是改革我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要內(nèi)容。科學選擇影響財政收支的因素和正確建立計算模式是因素法的關(guān)鍵。我國應通過計算各地的理論收入能力和標準支出需求來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，并依法確立“收入能力—支出需求均衡撥款型”的計算模式。選取諸如人均GDP、人均財政收入、人口數(shù)量、人口密度、城市化速度、自然因素等不易受到人為控制能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，并以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵各地加強稅收的征管，提高地方增加收入的積極性，可考慮引入收入努力因素。第三，要適時制定和出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》。我國應借鑒國外的經(jīng)驗，盡快以立法的形式規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容、用途、監(jiān)督及處罰等。第四，要重點完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度和省直管縣財政體制。中央政府應本著強省擴權(quán)的思路，給省級政府更多經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán);省級政府也要本著強縣擴權(quán)的思路，對縣鄉(xiāng)政府簡政放權(quán)。省級政府要嚴格按照因素法，計算出各縣市的標準收入和標準支出，進而據(jù)其差額確定其應從省級財政中得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額［16］。

6、建立健全地方債務管理制度

當前，地方政府債務管理機制上存在諸多問題，必須引起高度重視。要抓緊建立地方政府性債務規(guī)?？刂坪惋L險預警機制，對已形成的地方政府性債務要區(qū)別對待、分類處理，逐步化解地方政府性債務風險。同時，地方政府性債務收支要納入預算，接受同級人大審查與監(jiān)督。2011年8月，財政部長謝旭人向全國人大常委會報告預算執(zhí)行情況，在談到下一步財政工作安排時，他表示，我國將嚴格控制地方政府債務規(guī)模，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。溫家寶總理在2012年的政府工作報告中也強調(diào)了要“嚴格控制地方政府新增債務，將地方政府債務收支分類納入預算管理”。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，地方財政風險不斷凸現(xiàn)并具有客觀性與普遍性。這不僅是地方財政部門需要積極面對的問題，也是中央財政務必高度重視的問題，它對整個財政體系都會產(chǎn)生極其重要的影響。我國地方財政表現(xiàn)出的各種風險，有著多方面的形成原因，其最根本的原因是我國財政體系及其制度的不完善。由于成因的復雜性，防范地方財政風險的方法也具有不確定性和非唯一性。厘清我國地方財政風險的表現(xiàn)形式，探究其形成原因，對于有效防范和化解地方財政風險，保障地方財政平穩(wěn)較快發(fā)展，有著重要的理論與現(xiàn)實意義。當然，財政風險問題的研究是一項復雜的系統(tǒng)工程，未來的研究需要在此基礎(chǔ)上不斷完善和拓展。

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