基層法院“案多人少”的困境與出路探析——以我國中部地區(qū)某基層法院為例

周 超

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410012)

近年來，我國基層法院均不同程度地遭遇審判任務(wù)繁重與審判力量相對不足的尷尬局面，“案多人少”已成為許多基層法院共同面臨的困境。這些基層法院相繼推出了諸如增加人員編制、建立多元糾紛解決機(jī)制、推進(jìn)辦案信息化等措施，試圖通過內(nèi)部改革、外部支援，抑或內(nèi)外兼修的方法來緩解壓力，但形勢依舊嚴(yán)峻，基層法院及其法官承受著越來越大的壓力，日趨不堪重負(fù)。這種局面嚴(yán)重阻礙了審判事業(yè)的健康發(fā)展，甚至影響到我國法治化進(jìn)程的順利推進(jìn)。筆者擬通過對我國中部地區(qū)某基層法院的調(diào)查分析，從法院內(nèi)部角度尋求“案多人少”困境的形成原因，并試圖提出相應(yīng)的破解對策。

一、“案多人少”困境的表現(xiàn)

近年來，“案多人少”現(xiàn)象在我國法院已成為普遍現(xiàn)象，最高人民法院政治部主任周澤民在2011年“兩會”期間談到:“從全國來講，可以用一種數(shù)據(jù)來說明‘案多人少’的現(xiàn)象，從2007年到2009年，2007年全國地方各級法院受理的案件是965萬多件，2009年增加到1137萬多件，較2007年增長了17.8%。從法官隊伍的情況來看，從2007年到2009年，全國地方各級法院法官人數(shù)從189413人增長到190216人，僅增加了803人，增長幅度僅為0.42%，明顯與案件增長速度不成比例?！保?］而“民事訴訟法關(guān)于級別管轄的調(diào)整后，全國90%以上的案件集中在基層人民法院，人案矛盾在基層人民法院顯得尤為突出。”［2］所以，筆者擬以我國中部地區(qū)某基層法院作為樣本單位，更直觀的反映“案多人少”的特征。該基層法院位于我國中部地區(qū)的百強(qiáng)縣境內(nèi)，“案多人少”的矛盾在該法院雖然沒有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)那么突出和典型，但是該矛盾在近三年來愈演愈烈，基本可以反映“案多人少”矛盾在基層法院的發(fā)展歷程。

1、案多

(1)案件總數(shù)一直呈增長趨勢

如表1所示，2009－2011年某基層法院每年各類案件的收案和結(jié)案總量呈逐年遞增趨勢。

表1 某基層法院近三年案件收結(jié)案總量表

(2)人均結(jié)案數(shù)量逐年增多

如表2所示，2009－2011年該法院干警人均結(jié)案數(shù)和一線法官人均結(jié)案數(shù)均持續(xù)上升，增長幅度較大。

表2 某基層法院近三年人均結(jié)案數(shù)量表

(3)單個案件工作量增大

一方面，案件類型增多，尤其是新型、復(fù)雜案件增多。該基層法院受理的案件類型相較以往大幅增加，特別是在民商事審判部門。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除了傳統(tǒng)離婚、民間借貸案件外，還出現(xiàn)了諸如股東出資糾紛等新型案件，并且土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、商品房買賣合同糾紛等具有人數(shù)眾多、矛盾激烈的群體性案件也呈逐年增加趨勢。相比常規(guī)案件而言，處理這些新型、復(fù)雜案件所需投入的時間和精力更多，即使是以往受理較多的離婚、民間借貸和侵權(quán)案件，法律關(guān)系和法律主體也較之以前更為復(fù)雜，法官在單個案件的審理環(huán)節(jié)所花費(fèi)的工作量都大幅激增。另一方面，程序工作量增大。由于人員流動性變大等諸多原因，導(dǎo)致“送達(dá)難”，直接影響到單個案件工作量增大;由于案情復(fù)雜、鑒定、延長舉證期限等原因，導(dǎo)致需二次開庭的案件增多，開庭次數(shù)的增加也相應(yīng)提高了單個案件的工作難度和強(qiáng)度;由于司法績效對調(diào)解率的要求，導(dǎo)致法官一般會考慮先調(diào)解再判決，而調(diào)解需要花費(fèi)的工作量比直接判決花費(fèi)的更多，無論案件最終是否調(diào)解成功，調(diào)解程序的存在已大大增加單個案件的工作量。

2、人少

(1)編制增加困難

從表2可以看出，2009－2011年該基層法院在編人員數(shù)均為155人。雖然該法院的編制管理日漸規(guī)范化，但暫時仍然實行中央政法編和地方事業(yè)編并行的雙軌制管理。事實上，由于人員的流動速度大于新編人員的確定速度，還會出現(xiàn)真正在崗人員少于在編人員數(shù)的情況，即出現(xiàn)個別編制名額空轉(zhuǎn)的情況。因此，盡管中央政法編人數(shù)在緩慢增加，仍滿足不了日益增長的辦案需求。

(2)一線法官人數(shù)過少

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該基層法院具有審判資格的法官人員所占比例不大，而且即使是具有審判資格的人員，也并非都在一線辦案，導(dǎo)致一線法官人數(shù)更少 (見表3)。同時，2009－2011年該基層法院法官流失的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，尤其是一些經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀法官通過選調(diào)等方式進(jìn)入上級法院或其他城市的法院，而新任命的法官辦案經(jīng)驗和辦案水平明顯不足，法官更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上法官流失速度，也導(dǎo)致一線法官數(shù)量減少。例如，該法院2007年公招4人，現(xiàn)留院的僅為2人;2008年公招6人，現(xiàn)留院的僅為4人。

表3 2007－2009年某基層法院具有審判資格人數(shù)和一線法官人數(shù)情況表

(3)審判輔助人員隊伍不穩(wěn)定

該基層法院是實行法官助理制度改革的試點(diǎn)法院之一，通過幾年的改革，取得了一定成效，但仍有不足。少數(shù)庭可以做到一個法官配一個法官助理，但大部分庭都無法做到這一點(diǎn)，有些庭甚至是7－8個法官共用一個法官助理，而且法官助理大部分都是通過公開招考或選調(diào)到該院的新同志，有些在工作2－3年后通過法官遴選成為審判員，有些則通過選調(diào)或其他考試到其他經(jīng)濟(jì)條件更好或者上級法院工作，使得該院不得不每年通過公開招考或選調(diào)的方式重新補(bǔ)充“新鮮血液”。同時，沒有一個庭能做到一個法官配一個法官助理一個書記員這樣真正的“1+1+1”的模式。該法院2011年書記員總數(shù)為16人，正式編制的書記員僅有3人，占18.75%;法警人數(shù)為42人，正式編制的僅有19人，占45.24%。其余都是合同聘用制。導(dǎo)致工作人員的更換頻率較高，無法嚴(yán)格保證人員的專業(yè)素質(zhì)，不利于隊伍的管理和穩(wěn)定發(fā)展。

由調(diào)查分析可以看出，“案多人少”的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為法院受理的案件增長迅猛、法院辦案人員增長相對滯后、人均辦案數(shù)量增長。法官的負(fù)荷加重，不僅嚴(yán)重影響法官身心健康，還直接影響辦案效果，甚至損害司法權(quán)威、降低司法公信力。［3］

二、“案多人少”矛盾形成的原因分析

“案多人少”矛盾當(dāng)然要從案多和人少兩方面分析原因。之所以案多，主要是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型時期矛盾激發(fā)以及訴訟費(fèi)用降低共同作用的結(jié)果。［4］社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致人民司法需求增長的現(xiàn)實，是客觀存在的現(xiàn)實，法院只能應(yīng)對，而不能左右和控制。雖然也有司法實踐采取外部分流的方式來減少案件，比如以調(diào)解為中心的多元糾紛解決機(jī)制的建立。但事實上，上述顯示的案件數(shù)量是法院正式受理的案件數(shù)目，在法院立案審查階段必然會對進(jìn)入法院的糾紛進(jìn)行必要的審查，當(dāng)然也包括委托調(diào)解方式。但是經(jīng)篩選之后，仍有如此多的糾紛需要通過訴訟途徑予以解決，可見立案前分流的只是糾紛，而不是真正意義上的案件。同時，訴訟過程中，非訴訟力量的參與也只是幫助解決糾紛，并不能否定案件的存在，而且非訴訟力量只能起到輔助作用，法院和法官都不能強(qiáng)制它們解決糾紛，法官仍要花費(fèi)很多甚至是比其它案件更多的時間和精力來處理，法官的負(fù)荷并不能得到有效地減輕。所以，單靠外部力量緩解案多人少的壓力并不是明智的選擇。

訴訟費(fèi)用的降低確實降低了訴訟門檻，減少了訴訟成本，這是導(dǎo)致訴訟費(fèi)用交納辦法修改以后案件增多，甚至出現(xiàn)“訴訟爆炸”局面的原因之一。調(diào)整訴訟費(fèi)用牽涉到各方面的大局工作，短時間內(nèi)單憑法院一家之力很難改變。所以從法院自身來說，只能減少單個案件工作量，縮短個案辦案周期有效控制案多現(xiàn)象，而不能減少辦案總數(shù)。

再來分析人少的原因，所謂人少并不是指法院的人員總數(shù)少，而是指一線的辦案人員少。法院增加人員編制的程序非常復(fù)雜，時間也較長，且“長期以來，法院編制員額的確定，一直是沿用以轄區(qū)人口數(shù)量為依據(jù)的定編方法”，［5］從長遠(yuǎn)發(fā)展看，法院不可能依靠無限制增加人員編制來消化案件增長數(shù)。同樣，人民陪審員、人民調(diào)解員等法院外部力量的參與也只能在一定程度上緩解人少的壓力，所謂“解鈴還需系鈴人”，任何矛盾的出現(xiàn)都應(yīng)更為重視內(nèi)部因素。因此，在案件日益增長，且只能保持現(xiàn)有人員編制或適當(dāng)增加人員編制的現(xiàn)實前提下，要真正為法官減負(fù)、提高辦案效率，必須從基層法院內(nèi)部自身尋找癥結(jié)的根源。從基層法院目前運(yùn)行狀況來看，審判管理并沒有為緩解案多人少提供足夠的支持。相反，審判管理方面的弊端是造成“案多人少”現(xiàn)狀的重要原因，主要體現(xiàn)在以下方面:

1、審判管理觀念滯后

審判管理行政化色彩濃厚。審判管理不是遵循司法規(guī)律，以審判為中心、以法官為主體進(jìn)行，而是以管理者為中心，片面地強(qiáng)調(diào)約束和監(jiān)督;法院內(nèi)部組織仍以科層式結(jié)構(gòu)存在，院庭長的審判管理職權(quán)僅側(cè)重于對個案的指導(dǎo)監(jiān)督。審判管理主觀隨意性較大，沒有形成制度化、程序化、規(guī)范化。同時，法官級別設(shè)置也形同虛設(shè)，我國法官法雖然對法官確定了不同的級別，但是法官的福利待遇與法官級別并無直接關(guān)系，而是取決于法官的行政級別，導(dǎo)致法官工作缺乏積極性。行政化的管理模式導(dǎo)致審判管理的僵化和落后，無法更好地適應(yīng)“案多人少”的局面。

2、審判資源配置不合理

審判工作應(yīng)是法院的中心工作，但基層法院的審判資源沒有得到有效發(fā)揮。首先，審判業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門之間人員配置不均衡。審判業(yè)務(wù)部門的人力資源配置應(yīng)占據(jù)整個法院人力資源的多數(shù)或絕大多數(shù)，然而，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，能滿足這一要求的法院很少［6］，而且相當(dāng)一部分具有審判資格的人員分布在綜合部門。其次，審判業(yè)務(wù)不同部門之間工作量分配不合理。工作量的大小存在很大差異，比如某基層法院的民商事審判部門與行政審判部門的法官人均年結(jié)案率之比高達(dá)5∶1，承辦案件最多的民事庭法官每天人均收案數(shù)量可達(dá)十件以上，而審監(jiān)庭部門每年承辦的案件才4－5件。雖然按照案件性質(zhì)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)有一定的優(yōu)勢，但實踐表明其弊端也越來越明顯。部門工作忙閑不均，容易影響法官工作的積極性和辦案效率，使得審判資源未能物盡其用，而且各審判部門的橫向溝通也較為缺乏，更加導(dǎo)致忙閑不均。再次，審判員與審判輔助人員的配置未到位。某基層法院是實行法官助理改革制度的試點(diǎn)單位，在改革試行中已取得一定成效，但在審判輔助人員的配置方面仍然捉肘見襟。審判輔助力量缺乏，導(dǎo)致法官仍要承擔(dān)如送達(dá)等繁雜事務(wù)，辦案效率無法得到質(zhì)的提高。

3、審判管理微觀設(shè)計不科學(xué)

“審判管理的核心主要是審判流程管理和案件質(zhì)量評查。兩者都是人民法院在充分審視原有審判管理模式的利弊，研判司法現(xiàn)狀后，為兼顧公正與效率、平衡放權(quán)與監(jiān)督而做出的選擇”。［7］審判流程管理本來可以讓各個環(huán)節(jié)都有人各司其職，就像工廠生產(chǎn)流水線一樣，職責(zé)明確、提高效率。但在實踐中，基層法院審判流程管理的信息化還非常落后，即使建立了內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)的法院也沒有真正實行管理智能化，流程追蹤管理往往流于形式。案件質(zhì)量評查側(cè)重于事后監(jiān)督。由于質(zhì)量評查的成績與業(yè)務(wù)部門和法官的經(jīng)濟(jì)效益直接掛鉤，導(dǎo)致法官在案件審理過程中會嚴(yán)格遵循案件質(zhì)量評查的要求。如果案件質(zhì)量評查的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)，便會直接影響辦案效率。同時，司法績效考核作為審判管理的重要組成部分，其在考核指標(biāo)設(shè)計上的不科學(xué)無形中增加了法官的壓力。比如，考核指標(biāo)不單包括收案數(shù)、結(jié)案數(shù)、結(jié)案率，還包括調(diào)解率、撤訴率、上訴率、發(fā)改率等，這些考核成績也與法官的福利待遇直接掛鉤，導(dǎo)致法官不愿受理處理難度大、復(fù)雜的案件，而對于一些容易調(diào)解的系列案件趨之若鶩，甚至出現(xiàn)個別庭之間爭搶案源的情況，嚴(yán)重影響法官的辦案質(zhì)量，有損司法公正公平。

三、“案多人少”困境的出路

“為了解決案多人少的矛盾，法院在長期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)下，必然思考如何通過加強(qiáng)內(nèi)部管理追求各種資源最大化效益的方法”，［8］也只有通過挖掘內(nèi)部潛力才能有效擺脫案多人少的困境。審判管理是社會管理的重要內(nèi)容，它的功能之一是確保司法公正、廉潔、高效，而高效司法正是解決“案多人少”矛盾的有效方法。

1、更新審判管理觀念

《人民法院第三個五年改革綱要》規(guī)定:“健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的審判管理機(jī)制”，根據(jù)這一精神，審判管理工作應(yīng)樹立以法官為本、以審判工作為中心的觀念。 “從管理對象而不是管理主體出發(fā)來思考組織 (單位)決策，是現(xiàn)代組織管理學(xué)的基本方法”，因此，圍繞審判以法官為中心來確定審判管理的范圍、內(nèi)容是現(xiàn)代管理學(xué)的基本要求。［9］管理是為了更好地服務(wù)于審判，應(yīng)該兼顧審判管理的服務(wù)效能和管理效能。同時，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展業(yè)務(wù)交流活動，把院庭長的個案指導(dǎo)監(jiān)督上升為業(yè)務(wù)總體把關(guān)，“應(yīng)當(dāng)將院庭長的審判管理權(quán)由點(diǎn)向面擴(kuò)展”，“對案件運(yùn)行過程中的程序環(huán)節(jié)、審判時限環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，全面發(fā)揮院庭長的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和指導(dǎo)作用”。［10］要將審判管理納入規(guī)范化和制度化建設(shè)中，推進(jìn)審判管理的不斷創(chuàng)新。此外，以審判工作為中心、以法官為中心，還要體現(xiàn)以法官為本，徹底改變行政化管理模式，對法官的福利待遇不再按行政級別予以區(qū)分，而是落實法官級別待遇區(qū)別制，通過鼓勵法官晉級來提高待遇。

2、優(yōu)化審判資源配置

(1)審判資源適度向?qū)徟袠I(yè)務(wù)部門傾斜

以審判工作為中心，將審判資源向?qū)徟袠I(yè)務(wù)部門傾斜，尤其是向“案多人少”矛盾較為突出的業(yè)務(wù)部門適當(dāng)傾斜。具有審判資格的人力資本屬于稀缺性資源，除了院長和主管綜合性事務(wù)的副院長不必辦案以外，其他具有審判資格的人員都應(yīng)該安排到審判業(yè)務(wù)部門從事辦案工作，只不過具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的審判人員的審判數(shù)量可以適當(dāng)少于一般審判人員。對于業(yè)務(wù)較少的綜合部門的具有審判資格的人員可以作為機(jī)動人員參與案件審理。

(2)建立案件分類處理機(jī)制，均衡審判業(yè)務(wù)部門工作量

按照案件性質(zhì)劃分，審判業(yè)務(wù)部門可劃分為民事、刑事、行政、審判監(jiān)督等部門，但這種傳統(tǒng)模式隨著案件數(shù)量和類型的增加已逐漸暴露出弊端，并造成各部門之間工作量的不均衡，影響了法官工作積極性。因此基層法院可以在部門設(shè)置上有所突破，有效克服這一弊端。一是建立專門法庭。隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，案件類型越來越多樣化和復(fù)雜化。根據(jù)“糾紛的類型化解決”思路，按照各類案件的特點(diǎn)和需要，設(shè)置專門的訴訟制度加以處理。［11］打破傳統(tǒng)的民、刑、行政等業(yè)務(wù)部門的分類，針對不同類型的案件交由專門的法庭進(jìn)行處理，比如通過建立勞動法庭、消費(fèi)者權(quán)益法庭、婚姻家庭法庭等，使得術(shù)業(yè)專攻的法官有盡情發(fā)揮才能的平臺，提高辦案的質(zhì)量和效率。二是建立速裁法庭。根據(jù)案件繁簡分類處理，首先在立案階段對案件實行繁簡分類，對于簡易案件直接交由速裁庭處理;然后在排期階段，由各承辦法庭對案件二次實行繁簡分類，根據(jù)法官特點(diǎn)予以分案。

(3)深化法官助理制度改革，提高審判輔助人員的素質(zhì)

法官職業(yè)化是法院改革的必然方向，法官助理制度改革是這一進(jìn)程不可缺少的步驟。因此，在現(xiàn)有改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該將改革以制度化的方式向全國法院推廣。一是明確法官助理的職責(zé)，區(qū)分法官助理和書記員的工作范圍。大量的程序性工作如送達(dá)、證據(jù)交換，甚至是庭前調(diào)解工作等事務(wù)性工作和庭前準(zhǔn)備工作都可以交給法官助理處理，盡可能消化單個案件法官的工作量。完善審前準(zhǔn)備程序，充分發(fā)揮審前準(zhǔn)備程序的作用。同時，給予法官助理足夠的發(fā)展空間，提高物質(zhì)上和精神上的待遇以防止人才流失。二是法官、法官助理和書記員配置上至少保證“1+1+1”的模式，擴(kuò)大審判輔助人員數(shù)與審判員人數(shù)比。三是對于書記員和法警實行分類管理，增加該兩類輔助人員的編制數(shù)目，對于合同制的法警應(yīng)保障他們的物質(zhì)待遇和福利待遇。四是與高校合作建立實習(xí)基地。某基層法院已與某高校建立了合作關(guān)系，但學(xué)校每年派發(fā)的實習(xí)生人數(shù)不多，應(yīng)通過學(xué)校篩選一些專業(yè)素質(zhì)較高的實習(xí)生，分配到“案多人少”矛盾較為突出的部門，可以在一定程度上緩解“案多人少”的壓力，獲取雙贏效果。

3、科學(xué)設(shè)計審判管理環(huán)節(jié)

審判管理“歸根到底是對人的管理，管案和管人是審判管理工作不可分割的兩個方面，必須把二者緊密結(jié)合起來，以管案促管人，以管人促管案”［12］。因此，管理措施要從法院的實際出發(fā)，通過人性化設(shè)計達(dá)到有效管理的目的。

(1)完善審判流程管理機(jī)制

以程序管理為中心，對案件的立案、排期、送達(dá)、保全、審判、執(zhí)行、評查、歸檔進(jìn)行全過程的科學(xué)規(guī)范，并借助信息化手段，實現(xiàn)內(nèi)網(wǎng)資源共享和流程追蹤，對審判管理工作實行自動化監(jiān)控。嚴(yán)格執(zhí)行超審限報批制度，落實審限跟蹤督查措施，加強(qiáng)流程管理通報，努力縮短審理周期。強(qiáng)化審判長、合議庭職責(zé)，增強(qiáng)法官責(zé)任感和獨(dú)立性，避免審者不判、判者不審，改變層層上報的行政式辦案方式，提高辦案效率和辦案質(zhì)量。

(2)優(yōu)化案件質(zhì)量評查

嚴(yán)格按照訴訟法對程序要求的區(qū)分，建立評查標(biāo)準(zhǔn)，樹立評查的說服力和權(quán)威。采取專人評查、交叉評查和法官自查相結(jié)合方式，注重糾正和獎勵，消除被評查人的抵觸情緒，提高法官多承辦案件的積極性。同時，除了案卷質(zhì)量檢查外，還應(yīng)該對案件的社會效果和法律效果進(jìn)行評查，全方位地反映案件質(zhì)量。

(3)規(guī)范司法績效考核

增強(qiáng)績效考核工作的透明性和有效性，司法績效考核數(shù)據(jù)應(yīng)直接從內(nèi)網(wǎng)上采集，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確公正。責(zé)任落實到具體人員，不應(yīng)將所有的過錯都?xì)w結(jié)到承辦法官身上，法官助理或是書記員等其他審判輔助人員的責(zé)任應(yīng)在績效考核中予以明確。

“案多人少”已成為困擾不少基層法院工作的一大難題。案多與人少固然是矛盾命題，但是目前在不可能大量增加辦案人手的前提下，案多對于基層法院來說不只是壓力也是動力，如何完善和創(chuàng)新審判管理機(jī)制，切實提高司法能力，確保司法公正高效，應(yīng)成為基層法院亟待思考的問題和努力方向。

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