以契約精神引領(lǐng)區(qū)域合作制度的發(fā)展

強昌文

摘要：隨著區(qū)域合作成為近年來的經(jīng)濟和社會發(fā)展的熱點，區(qū)域合作制度也成為人們探討的重點。區(qū)域合作制度呈現(xiàn)多元性、輔助性和軟法性的特點，這些特點與契約精神存在密切聯(lián)系；區(qū)域合作制度具有體系化較弱、地方色彩濃、約束力不夠等缺陷，這些缺陷可以從契約精神角度分析出原因；區(qū)域合作制度在糾紛協(xié)調(diào)機制、制度體系、制度供給模式等方面需要進一步完善，這些方面的完善措施都要以契約精神為參照。

關(guān)鍵詞：契約精神；區(qū)域合作；制度

中圖分類號：D923.6文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0110-009お

區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展成為近年來的經(jīng)濟與社會發(fā)展的重大熱點問題，區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展既離不開地方政府間的有效合作，也離不開社會組織和民間力量的參與和推動。但由于目前的財政管理體制和各種社會組織的求利性，各級政府和社會組織都是獨立的利益主體，所以，區(qū)域合作、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等既有利益共贏，又有利益摩擦、利益沖突，這些需要從制度層面上來加以有效解決，區(qū)域合作制度的形成和實施離不開契約精神引領(lǐng)。

一、以契約精神透析區(qū)域合作性制度的特點

區(qū)域合作的口號是協(xié)調(diào)發(fā)展、動機是多方共贏、目標(biāo)是共同發(fā)展，所以，我們把區(qū)域合作的理想狀態(tài)描繪為“協(xié)商合作、互惠互利、共同促進”。在向理想狀態(tài)邁進的過程中，伴隨著一系列的制度形成。這些制度呈現(xiàn)如下一些特點。

（一）多元性

1.主體多元性。在區(qū)域合作中真正起作用的制度，不僅僅包括國家的立法，即所謂的國家法或正式法，還包括社會組織和民間力量制定、認(rèn)可的規(guī)則，即所謂的非正式法或民間法。后者在區(qū)域合作的正常開展和合作秩序的形成過程中常常扮演著更為重要的作用，而且具有一定的合理性和正當(dāng)性，它們在區(qū)域合作制度框架體系中處于重要地位。這就意味著區(qū)域合作制度的形成涉及到眾多主體，即制度的供給者包括國家、地方政府，還包括社會組織乃至私人組織等。

2.途徑多元性。區(qū)域合作制度的形成過程可以是自上而下的，也可以是自下而上的。自上而下的多數(shù)是中央政府的安排、規(guī)劃和決定而引起的。自上而下的創(chuàng)制途徑主要起著總體設(shè)計的作用，即對區(qū)域合作制度的目標(biāo)和實施方略作出宏觀決策和總體設(shè)計。自下而上的多數(shù)是地方政府、非政府組織和其他民間力量的探索、推動而逐步形成的。自下而上的創(chuàng)制途徑主要起著增強制度實效的作用，即多數(shù)區(qū)域合作制度是通過生活實踐逐步演進而來的。

3.形式多元性。區(qū)域合作制度的形式可以是地方政府達成的區(qū)域合作框架協(xié)議，可以是首長聯(lián)席會議決議，可以是戰(zhàn)略同盟綱要，可以是操作備忘錄，可以是行政部門或行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合公布的指導(dǎo)方針、口頭指示、信函等等。

4.監(jiān)督多元性。由于區(qū)域合作制度形成的多元性，決定了它在實施過程中呈現(xiàn)出的監(jiān)督多元性。監(jiān)督主體有地方政府、利益團體、大眾傳媒、人民群眾等。主體的監(jiān)督又呈現(xiàn)立體交叉的狀態(tài)，例如，地方政府要監(jiān)督利益團體、人民大眾，同時地方政府彼此要相互進行監(jiān)督；利益團體監(jiān)督地方政府，同時利益團體彼此要相互監(jiān)督；等等。

（二）輔助性

1.輔助性的制度類型。於興中教授指出，人對制度的認(rèn)識經(jīng)過了一個主體性到工具性再到輔助性的階段。在原初時代，人們首先認(rèn)識到的是主體性的制度，因為它們直接體現(xiàn)人的秉性的，也是最早存在的制度，涉及到有關(guān)家庭、法庭、教堂等。隨著國家、階級、專制主義的產(chǎn)生，人們把目光投向了工具性制度，即社會生活秩序的需要產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟、軍事等制度，這些制度相對于直接與人的秉性有關(guān)的主體性制度相比，具有很強的工具色彩。當(dāng)社會關(guān)系變得更加復(fù)雜多樣時，第三種類型的輔助性制度逐漸出現(xiàn)。［1］65區(qū)域合作制度其實就是社會關(guān)系復(fù)雜多樣化的產(chǎn)物。

2.輔助性的形成方式。當(dāng)今社會的制度形成過程多數(shù)是建構(gòu)的?！爸灰祟愔贫仁菫榱藢崿F(xiàn)人的目的而刻意設(shè)計出來的，那么它們就會有助益于人之目的的實現(xiàn)；這種觀點還常常認(rèn)為，一項制度之存在的事實，恰恰證明了它是為了實現(xiàn)某個目的而被創(chuàng)造出來的；同時它還始終如一地主張，我們應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計社會及其制度，從而使我們的所有行動都完全受已知目的的指導(dǎo)。對于大多數(shù)人來說，這些主張幾乎都是不證自明的，而且也似乎構(gòu)成了具有思考能力的人所值得采取的一種態(tài)度?！保?］2有助益的制度都是人之設(shè)計的產(chǎn)物，不僅是一種信念，而且也是一種制度性的事實，如專門立法機構(gòu)的存在。但“此一信念卻在很大程度上是一種謬誤”［2］2，同時，制度也會通過進化的方式來形成，這也是客觀的事實。區(qū)域合作制度盡管多數(shù)不是個別人或少數(shù)人的理性創(chuàng)制、而是多數(shù)人經(jīng)過長期生活實踐從傳統(tǒng)的制度和秩序中演化出來的新制度和新秩序，但它在人們的觀念之中，在政府的管理模式之中，確實是一種輔助性的制度形成方式。

3.輔助性的理性形式。公共治理是行政管理中的一種新的理性，既區(qū)別于私益導(dǎo)向的市場經(jīng)濟人理性，也區(qū)別于國家導(dǎo)向的管制理性，而是一種溝通合作理性，其所依賴的最主要的方式和技術(shù)，其實就是存在于社會中的多個權(quán)威之間的溝通和合作。［3］41在權(quán)力運行的向度上，治理是一個上下、水平方向上互動的管理過程。它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式，實施對公共事務(wù)的管理。在這個意義上，體現(xiàn)“公共性”原則的治理話語，回應(yīng)了當(dāng)代人試圖超越無政府主義和利維坦這令人焦慮的兩極的內(nèi)心渴求。［4］5區(qū)域合作不同于公共治理。它既不是統(tǒng)治型的治理，也不是自治型的治理，而是兩者的結(jié)合，合作的主心骨或核心既有權(quán)威的“多中心化”的傾向，也需要政府的大力支持和引領(lǐng)。所以，貫穿于區(qū)域合作制度之中的溝通理性，既不能獨立于經(jīng)濟人理性，也不能獨立于管制理性，應(yīng)該是附屬于他們的輔助性理性。

（三）軟法性

1.主體的軟法性。區(qū)域合作制度形成過程中，眾多利益主體或相關(guān)者參與其中，如前所述，有國家、地方政府、非政府組織、利益集團甚至個人等，而軟法的制定主體是多元化的，具有多樣性的特征。區(qū)域合作制度的客體主要是區(qū)域發(fā)展問題，“軟法的問題對象即客體主要是社會公共問題?！保?］150這樣區(qū)域合作制度中與主體的多元性相對應(yīng)的客體問題也與軟法相符。

2.形式的軟法性。區(qū)域合作制度的形式有區(qū)域合作框架協(xié)議、地方行政首長聯(lián)席會議紀(jì)要、共同決議、戰(zhàn)略同盟綱要等。有些情況下，聽證會結(jié)果、利益團體的意見、論壇宣言等可以成為區(qū)域合作制度。區(qū)域合作制度的形式具有靈活的特征，與軟法的形式特征相一致，與國家的法律制度（硬法）有很大的差異。因此，從形式上看，區(qū)域合作制度是契合軟法的。

3.效力的軟法性。區(qū)域合作制度多數(shù)屬于框架協(xié)議、行政協(xié)議、行業(yè)自我調(diào)控協(xié)議等，沒有具體的責(zé)任性規(guī)定，沒有具體的懲罰措施規(guī)定。無論是長三角區(qū)域還是泛珠三角區(qū)域的地方政府合作，基本上都是采取協(xié)議的方式進行的，具體通過聯(lián)席會議的方式來協(xié)調(diào)彼此的立場、解決彼此的紛爭，但問題是這樣一種協(xié)議沒有法律的約束力，即沒有國家強制力來保障實施。所以，軟法性是區(qū)域合作制度的又一特點。

4.過程的軟法性。區(qū)域合作制度能夠得到合作多方的認(rèn)同，因為合作各方直接參與了合作制度的形成過程；它們與合作秩序具有直接的關(guān)聯(lián)性，它們更容易被合作各方熟悉和運用。這也是軟法具有的特點。

區(qū)域合作制度的多元性、輔助性和軟法性，從某種意義上說，較之國家法更加具有契約底蘊，更體現(xiàn)了契約精神。契約本身的主體復(fù)合性、過程協(xié)商性、合作共識性與區(qū)域合作的性質(zhì)完全吻合，契約精神中平等、自由、自治等也與區(qū)域合作制度的形成方式相契合。只有從契約精神的角度，才能真正領(lǐng)會區(qū)域合作制度的性質(zhì)。

二、以契約精神剖析區(qū)域合作制度的缺陷

區(qū)域合作制度一方面為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展奠定了制度性基礎(chǔ)，帶來了繁榮的制度性突破口，但同時也增加了一定的合作障礙，帶來了新的困惑。究其原因，主要是區(qū)域合作制度本身發(fā)育不健全，存在諸多缺陷。

（一）系統(tǒng)化較弱

根據(jù)近年來的實踐，區(qū)域合作制度普遍呈現(xiàn)系統(tǒng)化較弱的狀況。究竟其原因，主要有以下幾個方面。

1.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。區(qū)域合作制度在形成的過程中，涉及到多種因素：第一，主體性因素。按照從北到南的順序來說，東北老工業(yè)基地的振興、西部大開發(fā)、中部崛起、東部龍頭作用，長三角經(jīng)濟圈、珠三角經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟圈等，合作主體日益增多。第二，形式性因素。按照合作所涉及的主體性因素，可以將合作分為行政性合作、非行政性合作和混合型合作。行政性合作可以分成行政協(xié)議、首長論壇、聯(lián)系會議等形式；非行政性合作可以分成合作論壇、戰(zhàn)略同盟、合作備忘錄等形式；混合型合作即行政部門與非行政性組織的合作，形式更是多樣。第三，內(nèi)容性因素。隨著合作的廣度的不斷拓展，合作內(nèi)容涉及到資源開發(fā)、交通管理、環(huán)境保護、旅游合作、教育交流、衛(wèi)生共管、藥品監(jiān)管等諸多領(lǐng)域。涉及眾多因素的制度，由于缺乏統(tǒng)一的安排和精心地論證，自然就會出現(xiàn)系統(tǒng)化程度低的問題，當(dāng)然會出現(xiàn)制度效果差、執(zhí)行率低的癥狀。

2.形成過程不透明。區(qū)域合作制度的形成過程的透明指的是區(qū)域合作制度的創(chuàng)制的過程中利益相關(guān)者彼此有了解的機制，即為實現(xiàn)一定目標(biāo)的行動準(zhǔn)則和處理彼此關(guān)系的基本原則的形成是彼此長期溝通和契合的結(jié)果，從理想的角度來說，這些準(zhǔn)則和原則是處于信息基本對稱的狀況下而形成的，其實質(zhì)是各主體對前提性和過程性的了解。在區(qū)域合作制度形成過程中，必須遵循民主原則，以一定的機制保證所有利益相關(guān)者能夠平等地參與制度的制定，真正實現(xiàn)一種利益的平衡。但實踐表明，多數(shù)區(qū)域合作制度的形成是政府安排的，很多利益團體沒有真正地參與進來，甚至沒有話語權(quán)，所以，導(dǎo)致了這些制度形成過程的不透明。這不利于體系化的制度形成。

3.沒有注重溝通。在區(qū)域合作制度的生成過程中，沒有充分反映不同利益主體的要求，不注重溝通。首先，沒有完善的對話機制。其次，沒有完善的利益表達機制。最后，沒有完善的民主監(jiān)督機制。沒有用制度性的手段定位好監(jiān)督的性質(zhì)，利益的表達渠道不暢通，非政府組織、各群眾團體的監(jiān)督作用，沒有用制度的手段改變它們是地方政府附屬性的狀況，也就很難使之成為主體利益的真正代言人。沒有良好溝通，區(qū)域合作制度不能達到“帕累托改進”的最優(yōu)狀況。所以，體系化的區(qū)域合作制度難以形成。

（二）地方色彩濃

區(qū)域合作實際就是地方性合作。制度的供給往往具有很強的地域性、特殊性，表現(xiàn)為一種地方性知識、規(guī)則和秩序，不易上升為一種普遍推廣和適用的制度。由此會引發(fā)一連串的問題。

1.區(qū)域經(jīng)濟沖突?！八^區(qū)域經(jīng)濟沖突，是在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系中，區(qū)域經(jīng)濟主體為追求區(qū)域利益而采取的有損于其他地區(qū)整個社會的利益，因而使區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系偏離理想的區(qū)域均衡態(tài)的利益爭奪行為。”［5］3區(qū)域間利益、區(qū)域利益與整體利益矛盾會不斷聚集和明顯。

2.地方保護主義。地方保護主義是從中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)（1）中生長出來的，在現(xiàn)代社會體現(xiàn)為有增無減的地方利益本為的一種管理思路。區(qū)域合作制度由于具有地方性色彩，自然為區(qū)域經(jīng)濟主體在爭奪區(qū)域外主體的經(jīng)濟發(fā)展所需要的資源創(chuàng)造條件和提供便利，地方政府還設(shè)法為此創(chuàng)造更多的爭奪機會。

3.拉大強弱對比。區(qū)域經(jīng)濟主體在區(qū)域合作制度的保護下，可能會使區(qū)域外主體在經(jīng)濟資源的爭奪中處于劣勢。所以，有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域合作中的經(jīng)濟軟法在實際運行中可能成為實力較強的主體維護自己經(jīng)濟利益的工具，對于那些實力較弱的主體來說，由于經(jīng)濟發(fā)展的機會被實力較強的主體所限制，經(jīng)濟安全權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)都有可能受到威脅。（2）

4.功利現(xiàn)象嚴(yán)重。區(qū)域合作制度多數(shù)直接與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展相關(guān)聯(lián)，某些成本較高而收益較低或沒有收益的公共制度，如社會救濟方面的制度，往往缺乏制度供給和創(chuàng)新的積極性，具有明顯的滯后性，急功近利現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）約束力不夠

區(qū)域合作制度的性質(zhì)決定了它們常常不具有國家強制力，不能由國家強制力保障實施，而是由區(qū)域性的各政府機構(gòu)、社會組織乃至個體的事先的承諾、誠信的道德、社會的輿論、部門的紀(jì)律來保障實施的。所以，很多學(xué)者認(rèn)為區(qū)域合作制度具有軟法的性質(zhì)。正因為具有軟法的性質(zhì)，所以沒有國家強制力。（1）制定主體一般不是國家，即不能由國家強制實施。（2）共同體成員自愿達成的協(xié)議或契約，主要靠每個成員說自覺遵守，無需強制。（3）對違背者的責(zé)任追求主要靠輿論的譴責(zé)和紀(jì)律的制裁，甚至被共同體開除等。［6］區(qū)域合作制度在實施過程中的爭議糾紛一般不是由法院裁決，而是由民間調(diào)解、仲裁機構(gòu)處理或爭議當(dāng)事人自行協(xié)商解決。在區(qū)域合作過程中，地方政府合作起著重要作用，而地方政府合作基本上都是采取協(xié)議的方式進行的，具體通過聯(lián)席會議的方式來協(xié)調(diào)彼此的立場、解決彼此的糾紛，但問題是這樣一種協(xié)議沒有法律的約束力。政府協(xié)議與一般民事合同或行政合同不同，由于其目的是在法律范圍內(nèi)謀求本地區(qū)經(jīng)濟各社會的更快更好的發(fā)展，因此，筆者認(rèn)為其強制力不是來源于國家的強制力，而是來源于相互的信任，任何一方都沒有根據(jù)協(xié)議獲得司法保護的權(quán)利。從理論上說，這種平等行政機關(guān)簽訂的對等性政府協(xié)議，有些方面有些類似于國與國之間簽訂的條約，當(dāng)然也具有強制力，也有約束力，但不是來源于法律對某一方的利益的肯定，這種強制力首先體現(xiàn)為任何一方成員不得隨意解除或終止或違反該政府協(xié)議，最多只能退出該政府協(xié)議，否則就承擔(dān)協(xié)議規(guī)定的違約責(zé)任，違約責(zé)任的形式比如成員資格的喪失，經(jīng)濟合作的中止和中斷，還有其它的合法的制裁，其次，體現(xiàn)為成員方內(nèi)部的壓力機制和信用機制，就是成員基于對區(qū)域的責(zé)任和信用原則所產(chǎn)生的自我約束力。但是可能肯定地認(rèn)為，政府協(xié)議所產(chǎn)生的糾紛時不能通過司法途徑、通過訴訟解決的。［7］84-88

區(qū)域合作制度的種種不足或缺陷，都是可以通過契約精神來加以解釋。（1）區(qū)域合作制度所具有的系統(tǒng)化程度弱的缺點，主要還是沒有發(fā)揚契約精神或契約精神發(fā)揚不夠所造成的。這是因為，在沒有充分注重契約精神或發(fā)揚契約精神的狀態(tài)下，制度的供給模式主要是政府主導(dǎo)型的。政府供給模式具有如下幾點不足。第一，政府的制度偏好與民眾的制度偏好、社會的實際需要有可能出現(xiàn)偏離甚至完全背離；第二，由于政府能力的有限，政府推行的制度，即使在一定時期內(nèi)存在，很難真正內(nèi)化為社會生活的秩序；第三，政府供給模式包括政府設(shè)計和推行以及民眾學(xué)習(xí)和接受等環(huán)節(jié)，可能給社會帶來巨大的成本。［8］187（2）地方色彩濃的缺點也同樣由缺乏契約精神的熏染造成的后果。沒有契約精神的熏染，自然人們?nèi)狈﹂L遠(yuǎn)的利益打算，缺乏類我思維，缺乏很多工商社會所具有的戰(zhàn)略眼觀，所以，利益沖突、地方保護主義、損人利己事項頻繁發(fā)生。（3）約束力不夠與缺乏契約精神的熏染直接相聯(lián)。契約精神或契約倫理中很重要的品質(zhì)是誠信，缺乏誠信，任何協(xié)議難以兌現(xiàn)、任何合作都會充滿摩擦、任何戰(zhàn)略都會有困惑。沒有誠信的人，沒有自律的人，合作難，區(qū)域合作之難，道理相同。

三、以契約精神推動區(qū)域合作制度的完善

區(qū)域合作制度是區(qū)域經(jīng)濟乃至整體經(jīng)濟發(fā)展過程中不可或缺的制度類型，盡管其存在一定的不足，但要立足于未來和發(fā)展趨勢，積極探索其完善的途徑和措施。