安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制研究

羅 遐，吳 鴿

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，合肥 230601)

1 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題得到中央和各地方政府的重視，出臺(tái)的一系列政策文件中都談到了經(jīng)費(fèi)的投入和使用問(wèn)題，在《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中明確指出，“十二五”時(shí)期民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)保障體制發(fā)展的總體目標(biāo)是要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、擴(kuò)大社會(huì)參與、輔以市場(chǎng)手段，形成以政府投入為主的多渠道、多形式、多層次的民政事業(yè)發(fā)展資金籌措機(jī)制等等。

民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題不僅得到了政府的重視，也受到了學(xué)界的關(guān)注。概括來(lái)看，學(xué)界現(xiàn)有研究成果主要集中在以下幾個(gè)方面:一是民政經(jīng)費(fèi)的審批和發(fā)放，提出要嚴(yán)格民政經(jīng)費(fèi)的審批程序，堅(jiān)持和完善民政經(jīng)費(fèi)發(fā)放的社會(huì)化管理制度(劉瑤，2011［1］;鄭繼成，2010［2］);二是民政經(jīng)費(fèi)的使用問(wèn)題，主要就民政經(jīng)費(fèi)使用合理化、規(guī)范化程度的加強(qiáng)以及使用效益的提高進(jìn)行探討(蔣立群，2000［3］;王華永等，2000［4］);三是民政經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理，提出要建立健全監(jiān)督機(jī)制，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段對(duì)民政經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督(曲萍，2006［5］;譚玉萍、郭曉晨，2003［6］);四是民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題的綜合研究，大體都包含了上述3個(gè)方面，多數(shù)是從制度層面進(jìn)行論述(宋正榮，2009［7］;汪志英、黃松剛，2004［8］等)。近年來(lái)，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題研究中又出現(xiàn)了一種新的綜合性的視角，即對(duì)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的研究，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題研究的主要成果有:唐鈞和馮凌的《現(xiàn)行財(cái)政體制中的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)》，作者以時(shí)間序列和空間序列為經(jīng)緯，分別從縱向和橫向比較分析了1978年以來(lái)我國(guó)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的大體情況，并就其體制中存在的問(wèn)題提出了對(duì)策建議［9］;此外，2009年中國(guó)社會(huì)出版社出版的《民政經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制課題研究報(bào)告集》也是民政經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)機(jī)制研究的一項(xiàng)重要成果，運(yùn)用分析比較的方式對(duì)我國(guó)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了探索，同時(shí)還收入了全國(guó)部分省市關(guān)于建立民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的研究報(bào)告［10］。

現(xiàn)有文獻(xiàn)研究成果總體來(lái)說(shuō)比較少，其中不乏有價(jià)值的成果，對(duì)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)體制研究具有啟示意義:首先，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的建立有賴(lài)于對(duì)民政事業(yè)費(fèi)支出需求的合理預(yù)算，這是確定民政事業(yè)費(fèi)投入的主要依據(jù)。其次，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的建立要求加大中央財(cái)政投入的同時(shí)，積極探索多渠道的資金來(lái)源。再次，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的建立要求用活、用好各項(xiàng)資金，獲得資金使用效益的最大化。最后，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的建立需要完善的資金監(jiān)管制度作為保證。然而，之前的這些研究大多從宏觀制度層面著手，微觀層面的研究較少，雖然也有各地方政府針對(duì)自身問(wèn)題的政策建言，但大都比較片面。此外，安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題都有其特殊性，鑒于此，本文將著重從微觀層面進(jìn)行研究并提出建立和完善安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的一些對(duì)策建議。

2 安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行現(xiàn)狀

2.1 民政事業(yè)費(fèi)來(lái)源

2.1.1 民政事業(yè)費(fèi)來(lái)源的資金構(gòu)成

安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有中央政府和地方政府財(cái)政撥款、民政事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入、福利彩票公益金和社會(huì)慈善捐助等，其中中央轉(zhuǎn)移支付占比最高。以2010年為例，安徽省民政事業(yè)資金投入的一般預(yù)算總共為97.5億，其中中央財(cái)政下?lián)?1.9億，約占53.23%，超過(guò)一半以上。雖然近些年來(lái)其他各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收入也都有所增加，但是中央的財(cái)政撥款還是占據(jù)最主要的位置。

2.1.2 獲中央專(zhuān)項(xiàng)撥款的具體情況

2010年中央共下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)1342.3億元。分析表1的數(shù)據(jù)，我們可以將2010年全國(guó)各地獲中央專(zhuān)項(xiàng)撥款情況劃分為5個(gè)檔次:四川、河南、湖南、湖北占專(zhuān)項(xiàng)撥款總額的5%以上，云南、陜西、遼寧、江西等7個(gè)省份占4% －5%，安徽、吉林、北京、廣西等6個(gè)省、自治區(qū)和直轄市占3% －4%，重慶、江蘇、新疆、山西、內(nèi)蒙古5個(gè)省、自治區(qū)和直轄市占2% －3%，廣東、上海、浙江、天津、西藏等10個(gè)省、自治區(qū)和直轄市占2%以下。通過(guò)橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，安徽省獲中央專(zhuān)項(xiàng)撥款的份額排在全國(guó)的中等水平。再進(jìn)一步比較各省市的民政事業(yè)費(fèi)支出水平可以看出，民政事業(yè)費(fèi)支出額排在前十幾位的除江蘇、浙江、廣東等少數(shù)省份外，獲中央專(zhuān)項(xiàng)撥款多的列居前位，如四川、河南、湖南、安徽等，可見(jiàn)這些地方主要的民政事業(yè)費(fèi)支出來(lái)源大都是依靠中央轉(zhuǎn)移支付。

表1 2010年各地區(qū)民政事業(yè)費(fèi)支出及獲中央專(zhuān)項(xiàng)撥款情況比較 (單位:%)

2.2 民政事業(yè)費(fèi)支出情況

2.2.1 民政事業(yè)費(fèi)支出總量情況

“十一五”以來(lái)，安徽省的民政事業(yè)費(fèi)支出總量始終保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。如圖1所示，2006年的民政事業(yè)費(fèi)支出僅為31.3億元，然而到了2011年安徽省民政事業(yè)費(fèi)支出總額達(dá)到了126.1億元，增加了3倍多，并且期間一直保持著20%以上的年增長(zhǎng)率，2007年漲幅高達(dá)57.1%。這表明近年來(lái)政府對(duì)民政事業(yè)發(fā)展的重視和對(duì)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入的加大。

圖1 2006－2011年安徽省民政事業(yè)費(fèi)支出情況

2.2.2 人均民政事業(yè)費(fèi)支出情況

如表2所示，從全國(guó)和若干省市的民政事業(yè)費(fèi)支出狀況可以看出，安徽省人均民政事業(yè)費(fèi)支出低于全國(guó)平均水平，相比東部發(fā)達(dá)地區(qū)還有很大差距，民政事業(yè)費(fèi)支出總量和周邊幾個(gè)省份相比也存在不足。以2010年為例，安徽省人均民政事業(yè)費(fèi)支出額僅占北京市的1/3，發(fā)展水平明顯落后。

表2 部分省市人均民政事業(yè)費(fèi)支出比較

2.2.3 民政事業(yè)費(fèi)支出構(gòu)成情況

從表3的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，2011年民政事業(yè)費(fèi)支出的具體項(xiàng)目中城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保以及撫恤所占的比重相對(duì)較大，分別為21.27%、22.25%以及15.06%，其余項(xiàng)目如行政事業(yè)單位離退休、自然災(zāi)害救助、城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)等所占份額則較小，都在3%以下，甚至個(gè)別項(xiàng)目只有不到1%，可見(jiàn)目前撫恤和低保仍是民政事業(yè)費(fèi)支出的重點(diǎn)。時(shí)間序列上比較可以看出，“十一五”規(guī)劃以來(lái)，隨著民政事業(yè)費(fèi)支出總量的增長(zhǎng)，各具體事項(xiàng)的支出費(fèi)用大體都有所增加，但是如城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害生活救助、行政事業(yè)單位離退休這幾類(lèi)增長(zhǎng)的幅度都非常小。再比較2005到2011年的各明細(xì)支出項(xiàng)目增長(zhǎng)率的數(shù)據(jù)，撫恤、退役安置、城鎮(zhèn)低保等幾項(xiàng)的增長(zhǎng)率略微有所下降，而這些是屬于基本保障和救濟(jì)的范疇?？梢?jiàn)，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入使用結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

表3 2005－2011年安徽省各民政事業(yè)費(fèi)支出項(xiàng)目占總支出的比重 (單位:%)

續(xù)表

2.2.4 民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP及財(cái)政支出的比重

如圖2所示，2001－2011年民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP支出的比重平均約為0.58%，占財(cái)政支出的比重平均3.52%。從折線(xiàn)圖的走向來(lái)看，近10年來(lái)，安徽省民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP的比重沒(méi)有明顯的變化，最高年份和最低年份之間的差距也只有0.56%;而民政事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重的波動(dòng)幅度則較大，最高年份和最低年份之間的差距在1.92%。然而總體來(lái)說(shuō)，民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP和占財(cái)政支出的比重都不高，前者始終都在1%以下，后者除2003年超過(guò)4%以外，其余年份均在4%以下。

圖2 2001－2011年民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP及財(cái)政支出的比重

2.3 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理體制建設(shè)狀況

在民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理體制建設(shè)方面，安徽省目前已經(jīng)出臺(tái)了《安徽省民政事業(yè)費(fèi)使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，并監(jiān)督各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的使用。2012年3月，省民政廳召開(kāi)反腐倡廉會(huì)議，要求加強(qiáng)對(duì)民政系統(tǒng)保障和改善民生政策措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實(shí)及專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用情況、福利彩票公益金管理使用情況專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察，同時(shí)加強(qiáng)救災(zāi)資金和優(yōu)撫事業(yè)單位資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，確保資金安全和使用效益。

3 安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

3.1 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入支出數(shù)量不足

通過(guò)數(shù)據(jù)分析可以看出，雖然近年來(lái)安徽省民政事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP以及財(cái)政支出的比重仍然很低。與其他省份的橫向比較中，獲中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款處于中等水平，人均民政事業(yè)費(fèi)支出水平也明顯落后，這極大地制約了民政事業(yè)的發(fā)展。

3.2 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入支出結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前安徽省的民政事業(yè)費(fèi)來(lái)源主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付，依靠地方建設(shè)投資和社會(huì)支持的較少，自身發(fā)展的動(dòng)力嚴(yán)重不足。支出結(jié)構(gòu)上對(duì)于社會(huì)救助、自然災(zāi)害救濟(jì)等比重很小，容易造成貧富懸殊。此外，在民政事務(wù)管理上的費(fèi)用支出也很少，而民政工作涉及內(nèi)容繁多，需要有足夠的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)保障才能健康有序地發(fā)展。

3.3 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制不夠靈活，效益不高

民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)效益不高主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是很難尋找到新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)用以爭(zhēng)取中央財(cái)政扶持;二是資金的籌措渠道單一，大部分都是依靠上級(jí)財(cái)政撥款，太過(guò)死板;三是福利彩票公益金的比重低，使用效率不高，不能將這部分資金很好地運(yùn)用到福利事業(yè)和救助事業(yè)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.4 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理城鄉(xiāng)二元化的局面尚未被打破

首先，城鄉(xiāng)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不均衡。以城鄉(xiāng)低保為例，2011年安徽省農(nóng)村低保共投入25.6個(gè)億，城市低保投入 23.1個(gè)億，從總數(shù)來(lái)看，相比城市低保，農(nóng)村低保投入更多。然而農(nóng)村貧困人口的數(shù)量更多，甚至農(nóng)村低保投入的水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了農(nóng)村貧困人口的現(xiàn)狀。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民政事業(yè)的發(fā)展是目前的一項(xiàng)重要課題，民政經(jīng)費(fèi)管理使用上的統(tǒng)籌發(fā)展更是這項(xiàng)課題的首要工作。

其次，城鄉(xiāng)民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理的政策制定與實(shí)際操作不對(duì)稱(chēng)。雖然目前在民政事業(yè)費(fèi)的管理上已經(jīng)有一些針對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展而制定的政策，但是實(shí)際操作中很多還是城鄉(xiāng)分開(kāi)的，制度標(biāo)準(zhǔn)一樣但具體實(shí)施則有比較大的靈活性。對(duì)于城鄉(xiāng)醫(yī)保、社會(huì)福利和城鄉(xiāng)養(yǎng)老等方面，統(tǒng)籌民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理也做得不夠完善，主要問(wèn)題在于資金量大、涉及人口量也大，給省財(cái)政和當(dāng)?shù)刎?cái)政造成很大壓力。

3.5 民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理體制缺失

雖然目前已經(jīng)出臺(tái)了民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則和相關(guān)的會(huì)議文件說(shuō)明，但是在具體的法律法規(guī)規(guī)范中還不能做到明確到位。對(duì)于違法違規(guī)使用民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的懲處力度也不夠，沒(méi)有能夠切實(shí)保障民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理辦法出臺(tái)。

4 建立和完善民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制的建議

4.1 對(duì)安徽省“十二五”期間民政事業(yè)費(fèi)支出與GDP和財(cái)政支出的適宜比例的預(yù)測(cè)及分析

首先，我們根據(jù)2001－2011年的數(shù)據(jù)計(jì)算民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)與GDP的相關(guān)系數(shù)和回歸方程以及民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)與財(cái)政支出的相關(guān)系數(shù)和回歸方程，如表4、表5所示。

表4 2001－2011年安徽省民政事業(yè)費(fèi)支出、GDP總額及財(cái)政支出情況 (單位:億元)

表5 GDP增速及財(cái)政支出對(duì)民政事業(yè)費(fèi)支出作用的回歸分析

運(yùn)用 spss18.0分析得出民政事業(yè)費(fèi)支出與GDP增長(zhǎng)之間的回歸方程為:Y=－23.78+0.01X(Y表示民政事業(yè)費(fèi)支出，X表示GDP)?！笆晃濉逼陂gGDP總量為44747.2億元，GDP的平均年增長(zhǎng)率為12.05%，民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP的比重平均值為0.58%。因此可以預(yù)測(cè)，“十二五”期間GDP總值能達(dá)到96089億元，民政事業(yè)費(fèi)支出總額為557.32億元。但是按民政事業(yè)費(fèi)支出平均年增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)，“十二五”期間民政事業(yè)費(fèi)支出需求應(yīng)該是841.99億元，因此民政事業(yè)費(fèi)支出占GDP的比重應(yīng)達(dá)到0.88%才能滿(mǎn)足需求。

運(yùn)用spss18.0分析得出民政事業(yè)費(fèi)支出與財(cái)政支出之間的回歸方程為Y=－3.005+0.039X(Y為民政事業(yè)費(fèi)支出，X為財(cái)政支出)。根據(jù)安徽省財(cái)政支出的平均年增長(zhǎng)率23.78%，預(yù)計(jì)“十二五”期間財(cái)政支出總額為17836.93億元。如果按照安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的平均比例3.52%測(cè)算，“十二五”期間安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出額應(yīng)為627.86億元，不能滿(mǎn)足預(yù)測(cè)需求量692.64億元的需要。所以，按照滿(mǎn)足全部所需民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的要求，“十二五”期間安徽省民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例必須達(dá)到3.9%。

4.2 優(yōu)化民政事業(yè)資金投入結(jié)構(gòu)，提高民政經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)效益

民政事業(yè)資金的投入一方面靠中央政府，一方面靠地方財(cái)政。一方面，要切實(shí)保障中央轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)落實(shí)到位和規(guī)范、高效使用，同時(shí)進(jìn)一步豐富民政職能，拓展民政業(yè)務(wù)，爭(zhēng)取中央財(cái)政扶持。另一方面，省政府自身要加大地方財(cái)政投入力度，積極引導(dǎo)和參與地方建設(shè)投資，同時(shí)要大力發(fā)展福利彩票事業(yè)，充分吸納社會(huì)資金用于支持民政事業(yè)發(fā)展。總的來(lái)說(shuō)，要建立和完善以政府為主導(dǎo)、社會(huì)支持為動(dòng)力的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量，增強(qiáng)民政經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)的活力。

4.3 打破城鄉(xiāng)民政經(jīng)費(fèi)管理二元結(jié)構(gòu)

在民政經(jīng)費(fèi)的投入和支出過(guò)程中要著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。目前城鄉(xiāng)貧富差距仍然很大，唯有進(jìn)一步整合資源配置才能縮小這種差距，體現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平。民政事業(yè)費(fèi)的支出方向要多側(cè)重于基本保障項(xiàng)目，加大救濟(jì)和扶持的力度，在低保、撫恤、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救濟(jì)等方面要有所傾斜，保障人民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和公平。

4.4 進(jìn)一步規(guī)范和完善民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理體制

民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理體制的完善能夠確保民政事業(yè)費(fèi)用在實(shí)處，用在明處，即加大民政部門(mén)經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的公開(kāi)度和透明度，同時(shí)將監(jiān)督管理制度納入法律規(guī)范體系，依法實(shí)施監(jiān)督保障，更有利于維護(hù)民政事業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。

［1］ 劉瑤.審計(jì)與民政部門(mén)合作共建，構(gòu)建民政資金審計(jì)監(jiān)督新機(jī)制［J］.中國(guó)審計(jì)報(bào)，2011(10):1.

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