削減短期影響氣候變化物質(zhì):政策、機(jī)制與全球治理

■那 力 荊 珍

近幾十年來，延緩全球氣候變暖的措施主要是限制二氧化碳等溫室氣體的排放，在國際法上主要體現(xiàn)為1992年里約會(huì)議上簽訂的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，以及綿延至今仍無定解的多次國際性、全球性氣候變化談判。近來，事情出現(xiàn)了變化，科學(xué)家和政治家們開始關(guān)注影響全球氣候和空氣質(zhì)量的其他需要關(guān)注的因素，特別是被稱為SLCFs的炭黑顆粒物(又稱黑碳)、甲烷、氫氟碳化物以及對流層臭氧等。這些物質(zhì)的致熱潛力比二氧化碳更強(qiáng)，在大氣中存留的時(shí)間比要在大氣中存留成百上千年的二氧化碳要短得多，但是和二氧化碳在改變氣候方面的作用幾乎相等，對公共健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響比二氧化碳等更大、更直接。基于此，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2011年報(bào)告要求重視SLCFs的排放問題，在二氧化碳減排的同時(shí)削減SLCFs的排放。[1]

要控制住氣候變化，只有控制住溫室氣體的大量排放才能實(shí)現(xiàn)，而溫室氣體的排放控制，對各國的國計(jì)民生影響巨大，在國際上的公平分配問題嚴(yán)重，各國在這些問題上也難以取得共識。黑碳等短壽命污染氣體則不然，其減排措施成熟，減排效果短期就可見，易于進(jìn)行地區(qū)的以及國際的減排合作。因此，我們說，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的這一報(bào)告在多方面都具有里程碑式的作用和意義。

一、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推出新的氣候變化與空氣污染控制對象:SLCFs

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，UNEP)于2011年提出了一份重要報(bào)告《近期氣候保護(hù)和清潔空氣利益:控制SLCFs的行動(dòng)》，號召人們重視“短期氣候變化影響因素”(Short－ Lived Climate Forcers，SLCFs)所致空氣污染問題，要求各國在削減二氧化碳等溫室氣體排放的同時(shí)，削減SLCFs的排放。

UNEP報(bào)告特別指出，黑碳等物質(zhì)的減排和污染控制，有益于人類健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于可持續(xù)發(fā)展。SLCFs是有毒、有害的空氣污染物，其中以炭黑顆粒物對健康的危害最為顯著。汽車、內(nèi)燃機(jī)等排放的炭黑顆粒物與肺部和心臟疾病及癌癥相關(guān)，現(xiàn)在全世界每年因此致死310萬人，主要是在發(fā)展中國家。如果實(shí)行環(huán)境規(guī)劃署的減排計(jì)劃，到2030年每年可以減少240萬人因?yàn)榭諝馕廴径サ纳?/p>

UNEP報(bào)告同時(shí)指出，SLCFs減排可以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失。四種主要農(nóng)作物小麥、水稻、玉米、大豆每年因黑碳減少收成3200萬噸，這個(gè)數(shù)字是相當(dāng)驚人的，它關(guān)系到千百萬人的生計(jì)與福利，關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，不能不引起我們的重視。

SLCFs減排有利于改善氣候，緩解氣候變化問題。它可以降低溫度上升0．4度，有助于達(dá)到在2050年保持溫度上升不超過2度的目標(biāo)。我們已經(jīng)感受到氣候變化的效應(yīng)和威脅，冰川融化，干旱與熱浪頻頻來襲，造成生活環(huán)境的惡化，引起我們賴以為生的農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)多災(zāi)多難?？刂芐LCFs物質(zhì)的污染，可以讓我們有更充分的時(shí)間適應(yīng)氣候變化。而適應(yīng)氣候變化，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上適應(yīng)，是《氣候變化框架公約》認(rèn)可的兩大對策之一 (另一個(gè)是減排)，因此，我們實(shí)行SLCFs減排，也是在執(zhí)行《氣候變化框架公約》。

我們必須認(rèn)識到，世界上各個(gè)區(qū)域、各個(gè)國家在SLCFs的產(chǎn)生、控制方法以及控制效果上差異很大。在非洲，黑碳的來源主要是做飯的爐灶和都市的硫排放。在亞洲，炭黑顆粒主要產(chǎn)生于做飯的爐灶和行駛的車輛，硫排放主要來自于煤炭、石油、天然氣的生產(chǎn)和使用，還有都市廢物及其處理。拉丁美洲與加勒比地區(qū)的排放模式與亞洲相似。在北美與歐洲，主要是做飯爐灶以及車輛行駛產(chǎn)生的炭黑，硫排放主要來自于煤炭、石油、天然氣的生產(chǎn)以及使用，都市廢物。

在美國等富有的國家，內(nèi)燃機(jī)的排放物占據(jù)了黑碳排放比例的絕大部分。落到格陵蘭島冰面上的炭黑主要來自于北美，而北極圈中其余的炭黑來自于歐洲。而格陵蘭、北極等都屬于地球的環(huán)境保護(hù)敏感區(qū)域。

可見，減少SLCFs的排放，可以大大改進(jìn)空氣質(zhì)量，取得保護(hù)公共健康、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)系統(tǒng)、減緩氣候變化等三個(gè)方面的顯著效果，有利于全球的可持續(xù)發(fā)展，有助于促進(jìn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2]

UNEP推出SLCFs減排計(jì)劃，還有其特殊的，甚至多少有些微妙的含義。當(dāng)前，氣候變化的全球談判進(jìn)展緩慢、遲滯，基本上是處于一種僵局狀態(tài)?！毒┒甲h定書》及之后的協(xié)議、談判都未能達(dá)到減緩全球氣候變暖的目標(biāo)，各國之間、各個(gè)利益集團(tuán)之間在減排等重大問題上爭議很大，一時(shí)難以達(dá)成共識，更不用說形成協(xié)議了。動(dòng)搖溫室氣體減排基礎(chǔ)的氣候變化“不確定論”，甚至“陰謀論”，此起彼伏，使氣候變化問題的前景和未來發(fā)展更加撲朔迷離。我們需要對氣候變化政治、政策、法律等方面進(jìn)行新的思考與探索。在這個(gè)時(shí)候，UNEP推出SLCFs減排計(jì)劃，仿佛是為改善空氣質(zhì)量另辟蹊徑，拓展出一個(gè)新的領(lǐng)域。而且，這一新領(lǐng)域的開辟，不但可以收到改善空氣質(zhì)量、保護(hù)公共健康、提高農(nóng)作物產(chǎn)量、緩解氣候變化的效果，而且可以緩解一下目前處于僵局的令人無奈的氣候變化談判。

二、減排措施與推進(jìn)戰(zhàn)略

UNEP報(bào)告對甲烷、黑碳這兩種污染物，列出了共16項(xiàng)相當(dāng)具體的減排措施。

(一)甲烷的減排措施

就甲烷的減排來說，UNEP報(bào)告分別從化石燃料的使用與交通運(yùn)輸、廢物管理、農(nóng)業(yè)等三個(gè)領(lǐng)域提出了減排措施。

在化石燃料的生產(chǎn)和使用領(lǐng)域，有三項(xiàng)減排措施:第一項(xiàng)是加強(qiáng)礦前除氣及回收，氧化煤礦通風(fēng)氣體中的甲烷氣;第二項(xiàng)是加強(qiáng)回收和利用伴生天然氣而不是隨意排放，提高對石油和天然氣生產(chǎn)過程中無意短期排放的控制;第三項(xiàng)是減少長距離輸送管道的煤氣泄漏。

在廢物管理領(lǐng)域，提出了兩項(xiàng)減排措施:第一項(xiàng)是通過回收利用、堆肥、厭氧消化、填埋氣體收集與燃燒/利用來分離和處理可生物降解的市政垃圾;第二項(xiàng)是將初級污水處理升級到可完成煤氣回收及溢出控制的二級/三級處理。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有兩項(xiàng)措施:第一項(xiàng)是通過農(nóng)場規(guī)模的牛糞、豬糞厭氧消化來控制牲畜的甲烷排放;第二項(xiàng)是持續(xù)灌水稻田的間歇性通風(fēng)。

(二)控制黑碳排放措施

UNEP報(bào)告分別從交通運(yùn)輸、人居設(shè)施、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等四個(gè)領(lǐng)域?qū)刂坪谔寂欧盘岢隽藴p排措施。報(bào)告確定的關(guān)鍵炭黑減排措施包括:第一，對道路和野外運(yùn)輸車輛，減少車輛污染物排放的標(biāo)準(zhǔn) (包括內(nèi)燃機(jī)顆粒物過濾器)，應(yīng)相當(dāng)于Euro－6/VI標(biāo)準(zhǔn);第二，淘汰在公路和野外運(yùn)輸中的高排放車輛;第三，在烹飪和取暖爐中用型煤取代塊煤;第四，以可再生的木材廢料或鋸末生產(chǎn)為燃料的顆粒燃料爐和鍋爐替代目前在發(fā)達(dá)國家住宅領(lǐng)域廣泛使用的木材燃燒技術(shù);第五，在發(fā)展中國家引進(jìn)清潔燃燒(風(fēng)扇輔助)生物質(zhì)爐具用于做飯和取暖;第六，用使用清潔燃料的爐具，如液化石油氣(LPG)或沼氣替代傳統(tǒng)生物質(zhì)烹飪用爐;第七，以立井磚窯替代傳統(tǒng)的磚窯;第八，以現(xiàn)代回轉(zhuǎn)爐替代傳統(tǒng)煉焦?fàn)t;第九，禁止露天焚燒農(nóng)業(yè)廢棄物。

(三)SLCFS減排推進(jìn)戰(zhàn)略

實(shí)施和推行這些SLCFs減排措施，就國家、區(qū)域、全球的層面而論，國家層面的實(shí)施相關(guān)政策與法規(guī)以及推行有關(guān)技術(shù)是主要的，還是要以各國開展行動(dòng)為主。這一點(diǎn)，UNEP報(bào)告說得很明確。這種思路與作法也是實(shí)事求是、切實(shí)可行的。

以國家為主開展SLCFs減排，有許多顯而易見的理由。每個(gè)國家的SLCFS污染情況以及污染源都是不同的，各有各的情況，只有根據(jù)本國的情況與特點(diǎn)采取措施，才可能取得成效，也才能得到財(cái)政的支持，得到人民擁護(hù)和社會(huì)贊同。

許多國家已經(jīng)有治理空氣污染和氣候變化的制度、法規(guī)和機(jī)構(gòu)，也不同程度地存在著可以開發(fā)利用其功能的行業(yè)組織和社會(huì)組織。治理SLCFs，可以利用既存的這些制度設(shè)施，而不必另起爐灶。而且，治理SLCFs，與各國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一致的，因而應(yīng)該能夠很好地融入其中，和環(huán)境保護(hù)與治理的其他目標(biāo)與措施得以綜合考慮、一體施行。

在發(fā)達(dá)國家，黑碳、甲烷的排放已經(jīng)得到了基本控制，他們面臨的減排，可能更多地與汽車、船舶的行駛排放，采礦過程以及采礦后的填地等相關(guān)，需要有政策導(dǎo)向、法規(guī)約束來引導(dǎo)進(jìn)一步減排。另外，北美發(fā)達(dá)國家黑碳排放造成的北極等環(huán)境敏感地區(qū)的污染，有國際的乃至全球的影響，引起了國際上的特殊關(guān)注。

在發(fā)展中國家，黑碳、甲烷的排放及其造成的嚴(yán)重的健康、環(huán)境后果已經(jīng)有目共睹，特別是某些大都市的情況更為嚴(yán)重，已經(jīng)成為一種災(zāi)難。某些城市的灰霾天氣越來越常見，PM2．5迅速成為大家熟悉的詞匯，情況之嚴(yán)重由此可見一斑。這當(dāng)然是治理、減排的重點(diǎn)。但是其治理的困難也是有目共睹，因?yàn)檫@種污染是和都市化、人口過度增長并向大城市集中、街道上行駛的汽車過多、迅速工業(yè)化聯(lián)系在一起的，有其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、發(fā)展模式等多方面的原因。治理之艱，見效之難，也是可以理解與預(yù)期的，因此，將黑碳顆粒物、甲烷的排放控制與發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來考慮，當(dāng)然也是題中應(yīng)有之義了。

SLCFs排放控制的區(qū)域性合作有助于區(qū)域內(nèi)各國的國家減排行動(dòng)，特別是在存在區(qū)域內(nèi)跨國界污染的情況下?，F(xiàn)有的專門針對SLCFs排放的區(qū)域性質(zhì)國際合作機(jī)制很少見，亞洲的灰霾控制工程是一個(gè)突出的例子，但是控制大氣污染的區(qū)域性國際合作組織與機(jī)制很多，有一些運(yùn)行得很成功，我們完全可以在其基礎(chǔ)上，把SLCFs排放問題融入其中。

聯(lián)合國歐洲委員會(huì)主持的《長距離跨境空氣污染公約》，歐盟發(fā)布的大量關(guān)于空氣質(zhì)量的指令，都能夠起到這樣的作用。這類組織有明確健全的制度，能夠發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督執(zhí)行，進(jìn)行科學(xué)技術(shù)方面的信息交換與共享，追究責(zé)任等。這些都是在環(huán)境問題上進(jìn)行國際合作的必要基礎(chǔ)。應(yīng)該說，這兩個(gè)組織、公約，以及北極理事會(huì)，都屬于高水平的區(qū)域性環(huán)境保護(hù)國際合作組織。北美自由貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定對保護(hù)空氣質(zhì)量也有其機(jī)制與功能。

在亞洲，近年來發(fā)展起來諸如南亞的關(guān)于控制和預(yù)防空氣污染的宣言，東亞的大氣酸雨監(jiān)測，東南亞國家的防止森林、農(nóng)田燃燒煙霧協(xié)定，中亞的環(huán)境保護(hù)公約，對區(qū)域內(nèi)的SLCFs排放控制會(huì)起到相當(dāng)大的作用。許多亞洲國家是SLCFs排放嚴(yán)重地區(qū)，在一些大都市空氣污染非常嚴(yán)重，而且有愈演愈烈的趨勢。區(qū)域內(nèi)的合作，給各國帶來的政策科學(xué)技術(shù)方面的壓力與動(dòng)力，肯定會(huì)促進(jìn)減排。

非洲的問題與歐美，與亞洲都有所不同，非洲近年來也發(fā)展出一些國際合作機(jī)制。

三、全球合作機(jī)制

聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)建立了合作機(jī)制，促進(jìn)綜合決策，加強(qiáng)與環(huán)境、發(fā)展和其他領(lǐng)域的國際合作以促進(jìn)全球決策的一致性與一體化，這些機(jī)制完全可以為SLCFs排放控制的全球性合作所用。SLCFs排放控制的全球性合作，主要在于提高環(huán)境保護(hù)意識，促進(jìn)各國在SLCFs排放控制問題上的共識，進(jìn)而促進(jìn)各國推行有關(guān)政策。

(一)國際條約

目前還沒有專門削減SLCFs的國際公約，但是，削減SLCFs的行動(dòng)與國際合作，最有利的條件之一是有現(xiàn)成的國際公約可資利用，我們可以在現(xiàn)有的相關(guān)國際公約的基礎(chǔ)上和框架內(nèi)，倡議和組織實(shí)施削減SLCFs，這比另起爐灶，通過長期、艱難的談判達(dá)成新的協(xié)議要容易得多。我們還可以在現(xiàn)有的公約框架內(nèi)，進(jìn)一步針對特定行業(yè)的排放源采取措施來削減SLCFs。這方面主要的國際公約有《京都議定書》(the Kyoto Protocol)和《國際防止船舶污染公約》(the MARPOL Convention)。

SLCFs的主要物質(zhì)甲烷事實(shí)上早已是《京都議定書》中涵蓋的六種溫室氣體之一，目前雖然《京都議定書》中還沒有關(guān)于甲烷的具體的減排目標(biāo)，但可以爭取也可能實(shí)現(xiàn)將其列入后續(xù)協(xié)議中。削減甲烷的排放量有益于人類健康、環(huán)境和發(fā)展。

削減SLCFs及其效果必須有充分的信息基礎(chǔ)和科學(xué)根據(jù)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》各附屬機(jī)構(gòu)，尤其是科技咨詢附屬機(jī)構(gòu)(SBSTA)，已討論聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織2011年評估SLCFs的結(jié)果，以及SLCFs對敏感地區(qū)如北極的影響。政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第五次評估報(bào)告進(jìn)一步擴(kuò)大了對SLCFs問題的科學(xué)認(rèn)識。IPCC還與北極理事會(huì)、聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和歐洲《長距離越境空氣污染公約》的空氣質(zhì)量專家研究了如何減少SLCFs的排放。

船舶柴油機(jī)排放的污染物對大氣的影響越來越引起人們的關(guān)注。國際海事組織(IMO)轄下的海事環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(MEPC)在2010年生效的《國際防止船舶污染公約》的附件六中，規(guī)制了船舶造成的大氣污染問題。它限制船舶尾氣中的主要大氣污染物的排放，禁止故意排放消耗臭氧層物質(zhì)，還規(guī)定了船上焚化和從油輪中的揮發(fā)性有機(jī)化合物的排放量。修訂后的附件六還包括更加嚴(yán)格地控制全球范圍內(nèi)船舶的硫氧化物、氮氧化物以及顆粒物質(zhì)的排放。①

國際海運(yùn)排放的炭黑數(shù)量巨大，可能影響到敏感地區(qū)如北極的環(huán)境。夏季海冰的減少和該地區(qū)新的主要海上通道的開放，預(yù)計(jì)會(huì)使北極的航運(yùn)交通面積大幅增長，從而使航運(yùn)產(chǎn)生的炭黑增加，對北極環(huán)境的影響增強(qiáng)。2011年國際海事組織的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì) (MEPC)同意調(diào)查炭黑排放量對北極地區(qū)的影響，并采取適當(dāng)?shù)目刂婆欧糯胧?，以減少對北極地區(qū)的不利影響，同時(shí)還制定了強(qiáng)制性的國際航運(yùn)能源效率標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國際組織

國際糧農(nóng)組織、國際民航組織、國際海事組織、開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織和世界銀行等都有與SLCFs相關(guān)的大氣質(zhì)量監(jiān)控或氣候保護(hù)任務(wù)。

一些全球性的網(wǎng)絡(luò)組織、合作伙伴關(guān)系及協(xié)會(huì)在大氣質(zhì)量保護(hù)領(lǐng)域，或在產(chǎn)生SLCFs的部門表現(xiàn)非常活躍。這些組織實(shí)行合作機(jī)制，已經(jīng)采取行動(dòng)來解決SLCFs問題。這些組織尤其應(yīng)與國家政府、區(qū)域機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)組織進(jìn)行合作，因?yàn)樗鼈兊暮献髂艽龠M(jìn)知識的生成和共享，以及提高認(rèn)識，設(shè)計(jì)和實(shí)施技術(shù)援助和能力建設(shè)方案并促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。有關(guān)國際組織還可以在便利融資方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

不同的國際組織圍繞共同的短期氣候保護(hù)目標(biāo)采取行動(dòng)，是全球不同行業(yè)有效地實(shí)施減緩SLCFs措施的有效方式，同時(shí)可以減少重復(fù)、低效利用資源。一些國際組織已經(jīng)開始采取措施，直接或間接地削減SLCFs的排放，如世界銀行對天然氣燃燒，國際民航組織對大氣污染，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對陰霾等都采取了應(yīng)對措施。

(三)制定SLCFs的共同標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則

目前，各國有關(guān)部門完全有能力將SLCFs的排放標(biāo)準(zhǔn)制定得更清楚和全面。例如，制定對石油、天然氣、航空、公路運(yùn)輸和烹飪爐具等方面的排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，并且逐步實(shí)行自愿的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。

世界銀行減少全球天然氣燃除合作伙伴(GGFR)，是在2002年8月在約翰內(nèi)斯堡舉行的世界首腦會(huì)議上，世界銀行倡議建立公營和私營部門的伙伴關(guān)系，目的是在世界范圍內(nèi)幫助政府和公司推進(jìn)天然氣燃除。GGFR建立的減少燃燒氣體協(xié)作的全球標(biāo)準(zhǔn)為各國政府提供了一個(gè)框架，公司和其他主要利益相關(guān)者可以相互進(jìn)行磋商，采取合作行動(dòng)，擴(kuò)大項(xiàng)目的適用領(lǐng)域，減少與天然氣利用相關(guān)的一些障礙。如，天然氣燃除項(xiàng)目的成功和效益，取決于是否具有適當(dāng)?shù)臈l件和激勵(lì)因素，包括財(cái)政激勵(lì)因素、基礎(chǔ)設(shè)施投資、市場的可獲得性、能夠推動(dòng)天然氣使用的適當(dāng)?shù)墓芾硪?guī)定以及政治意愿等，②該組織即從這些方面入手，作出努力。

國際民用航空組織(ICAO)發(fā)布了飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范特殊的物質(zhì)、顆粒物和對流層的臭氧前驅(qū)物——一氧化碳。③雖然最初的重點(diǎn)是想通過規(guī)范飛機(jī)起飛和著陸過程中的排放量來改善機(jī)場附近的空氣質(zhì)量，但國際民用航空組織正在考慮制定新的標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)一步規(guī)范飛機(jī)在飛行階段的排放量。

全球清潔爐灶聯(lián)盟 (GACC)是由聯(lián)合國基金會(huì)在2010年發(fā)起的公共和私營部門的伙伴關(guān)系，目前正在與一些國家的政府組織制定將包含炭黑的排放標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的國際家用燃?xì)庠顦?biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。

世界銀行提出發(fā)展其他行業(yè)的以SLCFs為重點(diǎn)的指導(dǎo)方針，可以由有關(guān)國際組織牽頭來解決所有的SLCFs的主要排放來源，還要求進(jìn)行國際監(jiān)管，并制定發(fā)展中國家可參考的標(biāo)準(zhǔn)。

世界衛(wèi)生組織的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范可吸入顆粒物的臭氧、二氧化氮和二氧化硫，為發(fā)展中國家的決策者提供指導(dǎo)措施，以減少大氣污染物對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的影響。此外，世界衛(wèi)生組織正在準(zhǔn)備制定新的室內(nèi)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)家用燃料燃燒，這也是有關(guān)削減SLCFs排放的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，這些國際組織開始單獨(dú)或共同合作制定指導(dǎo)方針，以協(xié)助發(fā)展中國家政府制定國家行動(dòng)計(jì)劃來解決SLCFs問題。

削減SLCFs的措施可以通過現(xiàn)有的全球網(wǎng)絡(luò)、合作企業(yè)和團(tuán)體采取進(jìn)一步的行動(dòng)和加強(qiáng)合作。例如全球大氣污染論壇(GAP論壇)、大氣褐云(ABC)項(xiàng)目等。這些團(tuán)體主要領(lǐng)域的大氣質(zhì)量，另一些側(cè)重于具體的部門，如運(yùn)輸行業(yè)或烹調(diào)爐灶等。這樣的論壇能促進(jìn)區(qū)域和全球的協(xié)調(diào)與同步行動(dòng)。

公私部門合作伙伴關(guān)系促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)和私營部門的共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，可以加速SLCFs減排率和加大其規(guī)模，協(xié)助公共部門克服市場障礙。他們還可以制定指導(dǎo)方針和自愿性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。例如，UNEP的清潔燃料和車輛合作伙伴關(guān)系(PCFV)是一個(gè)公共和私營部門的伙伴關(guān)系，由120多個(gè)全球合作伙伴組成，正一起努力促進(jìn)和實(shí)施清潔燃料和清潔車輛伙伴關(guān)系中的行動(dòng)方案，其重點(diǎn)在于逐步淘汰遍布全球的含鉛汽油、減少含硫燃料和清潔車輛技術(shù)的引進(jìn)與實(shí)施。④

全球甲烷行動(dòng)倡議(GMI)是一個(gè)自愿的多邊合作伙伴關(guān)系，旨在減少全球甲烷排放，并將甲烷作為一種寶貴的清潔能源，推進(jìn)減排、回收和利用甲烷，它為特定的SLCFs合作——甲烷合作提供了一個(gè)基本框架。GMI匯集了資源和技術(shù)專家，在志愿行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中開展甲烷減排項(xiàng)目。美國環(huán)保局建立了智能交通與私營部門的伙伴關(guān)系，以推動(dòng)綠色貨運(yùn)，提高燃油效率，減少排放量。它包括了2000多個(gè)制造商和運(yùn)營商的供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系，還包括了有關(guān)技術(shù)、融資和市場。⑤

四、SLCFs減排的優(yōu)越性

SLCFs減排的政策制定，在某些方面已進(jìn)入緊鑼密鼓階段，在整體上來說需要建立全球范圍的治理機(jī)制與框架。

與以二氧化碳為代表的溫室氣體控制相比，SLCFs的減排控制措施，在技術(shù)、成本、效果、政策、法規(guī)、國際合作等方面，都有相當(dāng)?shù)膬?yōu)越性，使減排措施易于實(shí)行，易于見效，技術(shù)與政策成本低，收益高，利益沖突小，爭議少，因此易于被相關(guān)的各個(gè)方面(包括公眾、企業(yè)、各國的相關(guān)政策決策者、國際組織與國際社會(huì)等)所接受和施行。

從減排效果來看，UNEP報(bào)告以及各國的報(bào)告，都揭示了SLCFs減排的科學(xué)知識與實(shí)踐措施之間的關(guān)系。與氣候變化控制問題相比，SLCFs的減排控制措施在改進(jìn)空氣質(zhì)量，減緩氣候變化方面有重大效果，因此這些措施和相關(guān)政策以及相關(guān)的財(cái)政投入，容易被公眾所接受。我們還必須看到，由于各個(gè)區(qū)域情況不同，效果也是不一樣的。在污染比較嚴(yán)重的區(qū)域，減排對健康的效果是立刻可見的，對氣候模式的效果也是可見的。

從技術(shù)成本來看，50%以上的炭黑與碳?xì)鋬煞N排放可以不增加成本而得到消除，還有30%的硫排放可以通過低成本的和緩措施得以實(shí)現(xiàn)。就全球平均水平來說，實(shí)現(xiàn)減排的有關(guān)技術(shù)是成熟的、堅(jiān)實(shí)的。因而政策、措施的效果是明顯的，成本與代價(jià)也是低的，易于被接受與被推行。

一直以來，公共健康與氣候變化的雙贏關(guān)系被嚴(yán)重忽視，相當(dāng)一部分人對氣候變化問題漠然，關(guān)心不夠，與此有關(guān)。在未來的減排中，我們必須把減排措施與人們的健康、福利等切身利益問題密切聯(lián)系起來，并且清楚地把真相揭示給公眾。

要將二氧化碳的排放降低到足以影響氣候的程度，需要能源部門的重大改革，需要在幾十年內(nèi)付出幾萬億美元的成本。而通過削減SLCFs達(dá)到相似的目的，只需要運(yùn)用目前的技術(shù)在現(xiàn)行合適的政策框架內(nèi)實(shí)施，例如各國的以及區(qū)域的、國際性的乃至全球性的清潔空氣條例。

二氧化碳等溫室氣體與SLCFs在改變氣候方面的作用幾乎相等，通過成本－效益分析，我們可以看到，減少城市做飯、交通產(chǎn)生的排放，比控制溫室氣體成本低，效果好。

從政策法規(guī)成本來看，這些措施的執(zhí)行，一般來說可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不需要進(jìn)行新的立法。企業(yè)可以照舊經(jīng)營、照常運(yùn)營，就可以減少38%的碳?xì)浠衔锱欧排c77%的炭黑排放，到2030年完全可以見到明顯的效果。因此，企業(yè)容易接受，政府的政策法規(guī)成本也低。有關(guān)政策可以建立在既存的空氣質(zhì)量管理與氣候變化節(jié)能減排的政策、制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)基礎(chǔ)上，而不需另起爐灶。對一些發(fā)展中國家來說，還可以整合到其可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和政策中去。

從國際合作機(jī)制來看，區(qū)域性的防治空氣污染的協(xié)定，制度、機(jī)構(gòu)、組織，可以成為行之有效的機(jī)制，促進(jìn)人們對SLCFs污染問題的覺醒，促進(jìn)減排措施的實(shí)行。

全球性行動(dòng)可以鼓勵(lì)和支持區(qū)域性的以及國內(nèi)的減排。利用現(xiàn)有的國際制度、組織、機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)，對各國的減排提供金融支持，促進(jìn)其能力建設(shè)、技術(shù)協(xié)助?，F(xiàn)在的選擇之一，是可以先在自愿的國家以及其他力量之間，建立國際行動(dòng)，設(shè)立金融資源和機(jī)制，與現(xiàn)有的國際制度一道，幫助、促進(jìn)各國的減排，促使各國的空氣質(zhì)量保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

在SLCFs減排問題上，或是基于公共健康的理由，或者基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的理由，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家都越來越有興趣展開行動(dòng)。這樣，減排易于在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都得到推行，也易于進(jìn)行國際合作。而發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益沖突正是氣候變化國際公約難以解決的問題。

五、SLCFs減排的全球治理

在削減SLCFs的措施中，有必要建立全球性治理的機(jī)制和框架，保證有足夠的資源，最需要的是國家層面的努力，此外還可以通過各種方式支持全球?qū)用娴男袆?dòng)。例如，克服財(cái)政挑戰(zhàn)需要獲得國家層面的金融機(jī)制支持，如激勵(lì)機(jī)制、信貸機(jī)制、清潔發(fā)展機(jī)制等。此外，還可以尋求國際來源的資助或外部來源的支持，包括雙邊和多邊捐助等。同時(shí)，加強(qiáng)國家能力和機(jī)構(gòu)建設(shè)并獲得技術(shù)，可以得到全球項(xiàng)目的支持。

(一)提供技術(shù)援助、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)

國際組織和捐助者在提供技術(shù)、信息、知識、數(shù)據(jù)的便利上可以發(fā)揮重要作用，還可以支持國家努力加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)，落實(shí)措施以減少SLCFs的排放量。如，UNEP和其他伙伴倡議推廣節(jié)能車以減少炭黑的排放;《蒙特利爾議定書》多邊基金幫助發(fā)展中國家在規(guī)定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)破壞臭氧層物質(zhì)的淘汰。我們需要一個(gè)更協(xié)調(diào)一致的，并在協(xié)同增效的基礎(chǔ)上削減SLCFs的具體方案。

(二)削減SLCFs的融資機(jī)制

削減SLCFs的融資機(jī)制主要有SLCFs特別撥款機(jī)制、與多邊環(huán)境協(xié)定相關(guān)的基金機(jī)制、清潔發(fā)展機(jī)制和氣候變化基金，還有其他一些發(fā)展援助和基金。這些機(jī)制有助于減緩氣候變化、大氣污染等。削減SLCFs行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)可以通過從國家到全球的基金、從微型金融到大規(guī)模的資金援助。

(三)建立有效的全球治理框架

建立適當(dāng)?shù)闹卫砜蚣軐Υ_保政府和國際機(jī)構(gòu)間的各方面的協(xié)調(diào)是非常重要的，同時(shí)也可以確保國際機(jī)構(gòu)提供必要的扶持和融資，確保對進(jìn)展情況的監(jiān)測。削減SLCFs的全球治理框架要求與現(xiàn)有機(jī)制協(xié)調(diào)和合作，而且這個(gè)框架還必須是靈活的，使其能夠在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)采取迅速和有效的行動(dòng)。由于有這些限制，全球性倡議可能是適合削減SLCFs的最好辦法。全球性倡議的重要作用是為削減SLCFs行動(dòng)提供一系列政策和措施，可成為協(xié)助各國發(fā)展自己國家戰(zhàn)略的重要工具，并可成為短期氣候保護(hù)和清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃的一部分。國際組織的相關(guān)工作可以單獨(dú)或共同促進(jìn)全球性倡議，或行使相當(dāng)于秘書處的職能。

這個(gè)全球性倡議可以從事以下工作:創(chuàng)造機(jī)會(huì)，加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)和宣傳;在國內(nèi)活動(dòng)的報(bào)告;找出知識差距與人力和財(cái)力資源需求;提高對問題和機(jī)遇的公眾意識，并討論共同的辦法，采取新的行動(dòng)或促進(jìn)和加強(qiáng)其他組織的行動(dòng);作為一個(gè)提高認(rèn)識和加強(qiáng)參與的工作論壇;促進(jìn)國家或地區(qū)的發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃方案，跟蹤削減SLCFs的承諾和資金籌集;提供前期融資以幫助創(chuàng)建必要的、有利于環(huán)境的行動(dòng)，以及利用私營部門的投資提供資金來削減SLCFs等。[2]

該倡議還可以通過區(qū)域部長級論壇提高意識、設(shè)置議程和推進(jìn)區(qū)域或國家行動(dòng)來進(jìn)一步促進(jìn)相關(guān)國際組織的工作。建立這樣一個(gè)全球治理框架主要是為了實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):促使主要跨區(qū)域的國家行使領(lǐng)導(dǎo)職能;承認(rèn)氣候變化和環(huán)境污染領(lǐng)域主要成員和組織提起的全球倡議的合法性;獲得資金啟動(dòng)早期行動(dòng);采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球商定的議程。

雖然炭黑等污染物引起的危害與擔(dān)憂會(huì)怎樣影響政策的制定，還有待于觀察，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的報(bào)告不過是開啟了一扇門。計(jì)議能否變成現(xiàn)實(shí)，變成法規(guī)，變成行動(dòng)，變?yōu)樾Ч?，還要看各國的反應(yīng)和國際社會(huì)的反應(yīng)。為了人類的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和公共健康等利益，并避免與氣候變化相關(guān)的各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，國際社會(huì)需要立即采取行動(dòng)削減SLCFs。

注釋:

①參見《全球造船業(yè)防污公約通過》，網(wǎng)址http://61．153．213．46:81/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp？ArticleID=3147。

②參見《減少天然氣燃燒》，網(wǎng)址 http://www．worldbank．org。

③ International Civil Aviation Organization．Environment Branch: Air Emission．http://www．icao．int/en/Env2010/Aee．htm

④參見 http://www．unep．org/transport/pcfv。

⑤參見 http://www．epa．gov/smartway。

[1]UNEP．Integrated Assessment of Black Carbon and Tropospheric Ozone:Summary for Decision Makers．Nairobi，Kenya:United Nations Environment Programme＆World Meteorological Association．http://www．tinyurl．com/5vpn apd．．2011 －02 －10．

[2]UNEP．Near－ term Climate Protection and Clean Air Benefits:Actions for Controlling Short－Lived Climate Forcers．http://www．unep．org．43 － 49，2011 －02 － 10．