政府信息公開(kāi)與公民信息獲取權(quán)的保障*

李瑞波

（哈爾濱師范大學(xué)圖書(shū)館，黑龍江 哈爾濱 150500）

李瑞波 1968年生，副研究館員。研究方向：讀者服務(wù)。

1 信息獲取權(quán)是公民一種重要的新權(quán)利

信息權(quán)利源于“信息自由”理論。在1946年聯(lián)合國(guó)第一次大會(huì)上，通過(guò)第59號(hào)決議，宣稱信息自由權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是聯(lián)合國(guó)追求的所有自由的基石。國(guó)際社會(huì)對(duì)于信息權(quán)利最早的界定，源于《世界人權(quán)宣言》。1948年，聯(lián)合國(guó)在《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由，此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！盵1]即規(guī)定了兩種不同意義的信息權(quán)利：一是生產(chǎn)與發(fā)布信息的權(quán)利，即“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由”；二是獲取信息的權(quán)利，即有權(quán)“尋求、接受和傳遞”信息的自由。兩種信息權(quán)利中，第一種信息權(quán)利通常被當(dāng)作“表達(dá)權(quán)”，而第二種信息權(quán)利則被當(dāng)成“信息獲取權(quán)利”。在很多情況下，信息獲取權(quán)利被看作與信息權(quán)利意義等同[2]。正是對(duì)屬于信息權(quán)利中的“信息獲取權(quán)利”的重新認(rèn)識(shí)，才使人們將信息權(quán)利看成了一種“重要的新權(quán)利”。

在現(xiàn)代社會(huì)，信息已逐漸成為人們賴以生存和發(fā)展的重要資源，人們渴望得到更多的信息指導(dǎo)自己的生活，信息獲取是社會(huì)信息鏈中最重要的環(huán)節(jié)，正在影響現(xiàn)代社會(huì)的每一個(gè)人，信息獲取不僅能保障公民的知情權(quán)，也是建設(shè)和諧社會(huì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要[3]，因而在全世界范圍內(nèi)已經(jīng)受到越來(lái)越多國(guó)家的重視。新的信息獲取權(quán)的界定是指任意公眾通過(guò)法律授權(quán)，免費(fèi)或以不超過(guò)成本價(jià)格無(wú)障礙地獲取所需信息的權(quán)利。信息獲取權(quán)既是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，也是公民的一種個(gè)人權(quán)利。信息獲取權(quán)在信息社會(huì)已逐步成為公民參與社會(huì)生活、國(guó)家政治生活的一項(xiàng)權(quán)利[4]。普通公民獲取信息的“權(quán)利”時(shí)，必須將其視為一項(xiàng)應(yīng)享的權(quán)利，而不是一種恩惠。我們應(yīng)正確地認(rèn)識(shí)這一語(yǔ)義：我們所談?wù)摰氖枪褚髧?guó)家及其他相關(guān)實(shí)體提供信息，以提高管理質(zhì)量、增強(qiáng)民主活力的一項(xiàng)毫無(wú)商量余地的權(quán)利。

2 政府信息是公民信息獲取的資源保證

2.1 政府信息公開(kāi)的必要性

政府信息又稱為公共信息，是指政府機(jī)關(guān)或其授權(quán)、委托的組織在行政管理過(guò)程中產(chǎn)生、收集、整理、傳輸、發(fā)布、使用、儲(chǔ)存和清理的所有信息。政府信息除涉及國(guó)家安全的信息以外，都應(yīng)該最大限度地公開(kāi)。政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，80%的社會(huì)信息資源都掌握在政府手中[5]，政府信息公開(kāi)的目的是促使公眾對(duì)政府活動(dòng)的了解，它通過(guò)政府管理表現(xiàn)形式的公開(kāi)性，將國(guó)家政治權(quán)力的公開(kāi)、公正、透明、規(guī)范行使和公民政治參與權(quán)、知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，即通過(guò)制度正義和程序正義，將“權(quán)力制約”和“權(quán)利保障”相結(jié)合，以提高政府的公信力[6]。

政府信息公開(kāi)已成為現(xiàn)代民主政治的必然要求，是提高政府行政行為透明度、保障公民知情權(quán)以及維護(hù)政府高效廉潔形象的重要手段。加強(qiáng)政府信息公開(kāi)已成為世界范圍內(nèi)的一種潮流，多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家均先后制定了政府信息公開(kāi)的法律制度，從法律層面保證政府信息全方位、多層面地向公眾開(kāi)放。隨著我國(guó)行政體制改革的不斷推進(jìn)，建立服務(wù)型責(zé)任政府的觀念已經(jīng)日益深入人心，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)的呼聲也日益高漲。如果公民沒(méi)有完整、及時(shí)地獲取政府信息的途徑，公民有效監(jiān)督政府、參與社會(huì)管理成為一句空話，甚至其生命安全也可能受到嚴(yán)重的威脅。尤其是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）、1998年的“特大洪水”、2003年的SARS疫情、2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”，再到2008年的“特大雪災(zāi)”等事件，都促使黨和政府更加重視政府信息公開(kāi)問(wèn)題。

2.2 政府信息獲取方式

政府信息獲取方式是指社會(huì)公眾獲得政府信息的途徑與手段。政府信息獲取方式是聯(lián)結(jié)社會(huì)公眾和政府信息的中介，主要包括主動(dòng)獲取與被動(dòng)獲取兩種方式。主動(dòng)獲取方式是指社會(huì)公眾通過(guò)一定的手續(xù)和程序主動(dòng)向政府部門申請(qǐng)獲取信息的方式。被動(dòng)獲取方式是指社會(huì)公眾被動(dòng)接收或查找政府部門已經(jīng)公開(kāi)的政府信息的方式[7]。

政府是最大、最權(quán)威的信息擁有者，也是最有實(shí)力和手段的信息收集者，政府將其掌握的公共信息向社會(huì)和公眾公開(kāi)就成為信息公開(kāi)的核心內(nèi)容。政府信息作為社會(huì)公共信息的主要組成部分，是公眾信息獲取權(quán)的主要客體，政府信息獲取客體并不是指所有的政府信息，而是指處于公開(kāi)狀態(tài)，并能為社會(huì)公眾所獲取的那部分政府信息。政府信息公開(kāi)是指政府機(jī)構(gòu)通過(guò)多種方式公開(kāi)其政務(wù)活動(dòng)，公開(kāi)有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許用戶通過(guò)查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽(tīng)、觀看等形式，依法利用各級(jí)政府部門所控制的信息[8]。政府利用各種方法和手段，向公眾提供有關(guān)政府活動(dòng)或政府掌握的信息，以便公眾作出相關(guān)的判斷和決策。政府信息公開(kāi)的核心是“透明”，也就是要使公眾能夠方便地獲取有關(guān)政府及其活動(dòng)的信息，從而評(píng)價(jià)政府對(duì)公共受托責(zé)任的履行情況。政府信息及其他公共信息的充分公開(kāi)，為社會(huì)公眾信息獲取權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了最基本的制度保障和資源保證。

3 政府信息公開(kāi)立法與公民信息獲取權(quán)

3.1 政府信息公開(kāi)立法的目的

政府信息公開(kāi)立法的目的主要是保護(hù)公民獲取信息的權(quán)利，政府生產(chǎn)與擁有的信息數(shù)量巨大，政府信息對(duì)人民監(jiān)督政府運(yùn)作、維護(hù)公民自身權(quán)利具有極為重要的價(jià)值。政府生產(chǎn)與擁有的信息從理論上說(shuō)應(yīng)該屬于全體公民所有，因而這些信息的權(quán)利人是全體公民。但在沒(méi)有政府信息公開(kāi)法的情況下，普通公民獲取這些信息是非常困難的。政府信息公開(kāi)立法消除了普通公民的獲取困難，從而起到保障公民信息權(quán)利的目的[9]。

3.2 國(guó)內(nèi)政府信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀

2003年1月1日，《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》正式開(kāi)始實(shí)施，廣州成為全國(guó)第一個(gè)對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行立法的城市[10]。2004年2月，深圳開(kāi)始實(shí)行《深圳市政府信息網(wǎng)上公開(kāi)辦法》，成為全國(guó)第一個(gè)網(wǎng)上公開(kāi)政府信息的城市。2004年4月，廣東佛山市現(xiàn)行文件查詢中心宣布開(kāi)通，這是中國(guó)首個(gè)開(kāi)通的政府現(xiàn)行文件查詢網(wǎng)站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》開(kāi)始施行。2004年9月，北京市政府法制辦下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化依法行政信息公開(kāi)工作的意見(jiàn)》。在此前后，各地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府信息公開(kāi)的相關(guān)法規(guī)。最讓全國(guó)人民矚目的是，2004年6月，被列入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃之中的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）草案起草完成，進(jìn)入了審議階段。2007年1月17日，國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議正式通過(guò)。同年4月24日，溫家寶總理簽署了第492號(hào)國(guó)務(wù)院令予以公布，并于2008年5月1日起開(kāi)始施行。

信息公開(kāi)范圍的明確化、公開(kāi)方式的多樣化都使得這部專門為政府信息公開(kāi)而制定的法規(guī)特色鮮明，在建設(shè)公開(kāi)透明的政府，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面也將帶來(lái)深刻影響?！墩畔⒐_(kāi)條例》的頒布預(yù)示我國(guó)將向民主、法治邁出扎實(shí)的一步。在《條例》頒布之前，我國(guó)政府信息雖然也通過(guò)某些形式和途徑予以了一定程度的公開(kāi)，但是，在過(guò)去的舊體制下，公民的知情權(quán)得不到法律的保護(hù)，而政府暗箱操作有時(shí)反而能獲得法律（如《保密法》）的支撐。該《條例》的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展，被視為一項(xiàng)“里程碑式”的制度建設(shè)，這是我國(guó)首次將政府信息公開(kāi)作為一項(xiàng)客觀法規(guī)予以定位的全國(guó)性立法，為公民的信息獲取權(quán)保護(hù)提供了法律依據(jù)。

3.3 保障公民信息獲取權(quán)是信息社會(huì)的必然選擇

《條例》其立法宗旨為：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。公開(kāi)政府信息不僅僅是政府實(shí)行信息管理的政府職能行為，而且是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的一種法律行為。人人能自由獲取信息是信息社會(huì)的基本原則。“信息社會(huì)建設(shè)應(yīng)以人為本、惠及各國(guó)，促進(jìn)共同發(fā)展。國(guó)際社會(huì)應(yīng)努力解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，縮小數(shù)字鴻溝，建設(shè)一個(gè)公眾廣泛參與、區(qū)域間和諧發(fā)展的信息社會(huì)?！盵11]為了實(shí)現(xiàn)信息在社會(huì)的自由流動(dòng)與開(kāi)放獲取，只有信息充分公開(kāi)，公眾廣泛參與，決策民主、透明，才真正地保障了公民的基本權(quán)利——信息獲取權(quán)，進(jìn)一步促進(jìn)信息資源公共獲取、縮小數(shù)字鴻溝的制度安排。

4 完善政府信息公開(kāi)制度，保障公民信息獲取權(quán)

4.1 政府信息公開(kāi)制度存在著許多缺陷

政府信息公開(kāi)的程度與范圍標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家的行政水平和文明程度，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行集權(quán)制的行政管理體制，政府信息一直處在封閉、閑置或半閑置狀態(tài)。雖然《條例》對(duì)于信息獲取權(quán)的保障，完全有別于過(guò)去所有個(gè)別性信息獲取制度的法律規(guī)范，確立起一套不受特定身份、特定領(lǐng)域或特定時(shí)期所限制的普適性的信息獲取權(quán)，然而，過(guò)分樂(lè)觀地預(yù)期《條例》對(duì)于建構(gòu)客觀法意義上的政府信息公開(kāi)制度的價(jià)值，似乎為時(shí)過(guò)早。立法理念和規(guī)范結(jié)構(gòu)層面的不足，正隨著信息公開(kāi)實(shí)踐的深入被不斷彰顯[12]。2011年4月9日，在中國(guó)政法大學(xué)舉辦的“政府信息公開(kāi)理論與實(shí)踐研討會(huì)”上，學(xué)者進(jìn)行了深入分析。例如：政府信息公開(kāi)條例位階低了、實(shí)踐中公開(kāi)范圍被縮小、有的“不予公開(kāi)”沒(méi)依據(jù)沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)、不當(dāng)增加申請(qǐng)條件、司法解釋一拖再拖等，《條例》雖然實(shí)施效果不錯(cuò)，但仍存在多重“玻璃門”。

4.2 完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度

民主政治的最基本、最質(zhì)樸的涵義是人民當(dāng)家做主：人民是國(guó)家的主人，政府是人民的公仆。正是基于此，人民對(duì)政府信息有知情權(quán)，政府對(duì)人民有公開(kāi)其政務(wù)信息的義務(wù)。法治政府的最基本、最原初的標(biāo)準(zhǔn)是依法行政，公開(kāi)透明：政府依據(jù)法定職權(quán)、規(guī)則、程序辦事，政府辦事的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督?！稐l例》雖然為公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律上的可能性，但是，要使這種可能性變成現(xiàn)實(shí)性，要保障公民知情權(quán)能夠真正有效實(shí)現(xiàn)，還有賴于我們對(duì)《條例》的正確認(rèn)識(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行，政府信息掌握在政府機(jī)關(guān)手里，對(duì)之必須有督促、監(jiān)督和保障措施，如考核、評(píng)議、監(jiān)察、行政相對(duì)人舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟等。對(duì)違反《條例》行為責(zé)任的嚴(yán)肅追究，對(duì)侵犯公民信息獲取權(quán)的有效救濟(jì)，以及其他相關(guān)條件的配合，如抓緊修改《保密法》、《檔案法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)，制定相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章等。如何完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)松年認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)必須樹(shù)立“以公開(kāi)為原則不公開(kāi)為例外”的理念。政府信息凡是可以向人民群眾公開(kāi)的都應(yīng)該公開(kāi)。要明確行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的主導(dǎo)地位。政府信息公開(kāi)要堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，提高政府信息公開(kāi)程度及能力，使政府信息公開(kāi)水平和公眾參與的要求相適應(yīng)，逐步向縱深發(fā)展。

在信息社會(huì)中，信息來(lái)源非常廣泛，任何單一的信息來(lái)源都無(wú)法滿足公民充分、平等地獲取信息的要求。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等屬于公共部門和私有部門的多渠道信息獲取的充分保障，政府所擁有的龐大信息資源面向公眾的機(jī)會(huì)才會(huì)越來(lái)越多，才能滿足公民自身發(fā)展要求和承擔(dān)作為國(guó)家主權(quán)者的責(zé)任。同時(shí)極大改善政府和公民個(gè)體之間的信息不對(duì)稱狀況，最終促進(jìn)社會(huì)的信息公平，構(gòu)建和諧社會(huì)。

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