尋找中國公共行政改革的均衡之美——讀《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》有感

黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

尋找中國公共行政改革的均衡之美
——讀《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》有感

黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

新公共服務(wù)理論不僅為中國公共行政改革提供了一種可資借鑒的理論資源，而且啟示中國公共行政改革務(wù)必明確價(jià)值理性與工具理性的主次與辯證關(guān)系。在中國行政改革面臨現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的雙重夾擊下，結(jié)合登哈特教授的觀點(diǎn)，應(yīng)該從憲政主義與管理主義兩種取向、國內(nèi)與國外兩種資源、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排三個(gè)均衡點(diǎn)入手，實(shí)現(xiàn)中國公共行政改革的均衡之美。

新公共服務(wù)；憲政主義；管理主義；中國行政改革；均衡

登哈特教授在其著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中詳細(xì)闡述了新公共服務(wù)的基本精神和七個(gè)基本原則，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。盡管該著作的觀點(diǎn)是建構(gòu)于美國公共行政實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，且中美兩國國情存在很大差異，但沒有哪一個(gè)國家的公共行政改革能夠逃離憲政主義和管理主義關(guān)系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服務(wù)；另一方面，政府及其政策運(yùn)行應(yīng)以公共利益為指向，必須對公眾的需求和愿望做出回應(yīng)。如何定位政府的作用與職能？如何在實(shí)踐中不喪失政府的公共價(jià)值指向？新公共服務(wù)理論給我們提供了一個(gè)嶄新的視角。

一、西方公共行政之三種模式

在介紹新公共服務(wù)理論之前，登哈特教授先回顧了西方公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，著重比較了老公共行政、新公共管理的異同，在追溯、比較各種理論淵源的基礎(chǔ)上提出了一種可供選擇的替代模式——新公共服務(wù)。

（一）老公共行政

在20世紀(jì)前六七十年的時(shí)間里，伍德羅·威爾遜、弗雷德里克·泰羅、盧瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人確立了公共行政學(xué)的主流模式，并力圖將公共行政描述為價(jià)值中立，盡管事實(shí)上并非如此。這一模式把政府視作一個(gè)封閉的系統(tǒng)，其以實(shí)質(zhì)性權(quán)威的單一“控制型”行政長官為主要特征，并且以一種自上而下的方式運(yùn)作，工作效率是評價(jià)政府工作績效的首要標(biāo)準(zhǔn)。盡管遭到了“增加自由裁量權(quán)、提高回應(yīng)性和加大開放程度”等觀點(diǎn)的反對，但該模式還是在當(dāng)時(shí)的理論和實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位。登哈特教授將老公共行政的主流觀點(diǎn)歸納為八個(gè)方面：1．政府工作的中心在于通過現(xiàn)存的政府機(jī)構(gòu)或授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)；2．公共政策和公共行政所參與的是設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策，這些政策集中于一個(gè)政治上規(guī)定的單一目標(biāo)；3．公共行政官員承擔(dān)執(zhí)行公共政策這樣一種有限角色；4．行政官員要對民主選舉產(chǎn)生的政治領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；5．實(shí)施公共項(xiàng)目的最佳途徑是等級制組織，其中的管理人員主要是從該組織的頂部施加控制的；6．公共組織的首要價(jià)值觀是效率和理性；7．公民參與是有限的；8．公共行政官員的角色主要被界定為計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算［1］（p．8）。即便老公共行政并非完美，但它還是為當(dāng)時(shí)的行政管理實(shí)踐做出了顯著貢獻(xiàn)，即使是在今天，老公共行政模式的許多方面仍然在發(fā)揮著重要作用。

（二）新公共管理

20世紀(jì)八十年代以來，西方許多國家為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)以及提高政府績效而進(jìn)行了一系列行政改革，如美國的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”、英國的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”。針對這一嶄新的實(shí)踐，學(xué)者們從不同的視角試圖對其進(jìn)行闡述和解釋。歐文·休斯將這種變革表現(xiàn)視作是從官僚模式向市場化模式、從行政模式向管理模式的典范變遷［2］（p．256）。凱特爾也持類似的觀點(diǎn)，這些改革措施試圖以市 場和競爭的機(jī) 制 去 取代官僚制［3］（p．73）。甚至，有部分學(xué)者將其歸結(jié)為各級政府活動(dòng)中的“3E”，即追求經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后來，西方學(xué)界將這一系列思想和實(shí)踐活動(dòng)稱為新公共管理，其目標(biāo)是通過在公共部門中引進(jìn)市場化的競爭機(jī)制以及私營部門的管理理念、技術(shù)和方法，來塑造一個(gè)更具服務(wù)效率和品質(zhì)的“企業(yè)家”型政府。

依據(jù)新公共管理理論的思路，政府及其官員被要求去尋找新的途徑和方式來實(shí)現(xiàn)政府職能或者將原來屬于政府的服務(wù)供給進(jìn)行外包甚至民營化，他們的工作是“掌舵”，而不是“劃槳”。這也就意味著他們可以不親自去承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，盡可能地通過外包或其他方式由其他主體去具體實(shí)施項(xiàng)目。新公共管理如同它前面的老公共行政一樣，不只是涉及一些新管理方法的實(shí)施，而是含有一套來自市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理的新的價(jià)值觀，更有學(xué)者稱其為“與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑”［4］（p．20）。

（三）新公共服務(wù)

效率優(yōu)先于公平嗎？私人利益高于公共利益嗎？是顧客還是公民？新公共管理自其誕生之日就遭到了學(xué)者們的非議與詰難。在登哈特教授看來，新公共管理實(shí)際上與老公共行政一樣依賴和信奉理性選擇的模式并強(qiáng)調(diào)效率原則，如果一味地吹捧新公共管理理論而不辯證地看待甚至加以反思，必然會(huì)錯(cuò)置公共行政的核心價(jià)值。不管政府的職責(zé)是“劃槳”還是“掌舵”，那僅僅是用一個(gè)“行政中心論”觀點(diǎn)替代了另一個(gè)“行政中心論”。目前，公共行政官員更傾向于成長為日益私有化的新政府企業(yè)家，并將公共服務(wù)的提供和政府績效的評價(jià)過于集中在經(jīng)濟(jì)、效率、效能三個(gè)方面，從而容易忽視甚至損壞諸如公平、正義、參與等民主和憲政價(jià)值。登哈特教授將這些現(xiàn)象形象地形容為“在忙于‘掌舵’的時(shí)候是否忘記了是誰擁有這艘船呢？”［1］（p．16）公共行政官員的工作重點(diǎn)和職責(zé)既不是為政府這艘船“掌舵”，也不是為其“劃槳”，而應(yīng)該是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的協(xié)商解決提供便利。基于對新公共管理的反思和憲政主義精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服務(wù)理論，并直言強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、政府責(zé)任、公共利益和公民精神的新公共服務(wù)理論將會(huì)成為未來公共行政發(fā)展的方向和趨勢?！靶鹿卜?wù)理論”指的是政府及其行政官員在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，它主張將公民置于整個(gè)治理過程的中心，強(qiáng)調(diào)政府的角色是服務(wù)而非“掌舵”或“劃槳”；強(qiáng)調(diào)為公民建立一套有效的利益表達(dá)機(jī)制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服務(wù)的價(jià)值與尊嚴(yán)；重視公民身份和公民社會(huì)，重視政府與公民、社區(qū)之間的對話、溝通、協(xié)調(diào)和合作治理；主張用一種基于民主精神、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當(dāng)前的基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和私營企業(yè)管理理論為主導(dǎo)的行政模式［5］。登哈特將其概括為七個(gè)方面［1］（p．31）：1．服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；2．追求公共利益；3．重視公民權(quán)勝過企業(yè)家精神；4．思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；5．承認(rèn)責(zé)任不簡單；6．服務(wù)，而不是掌舵；7．重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。從中可以發(fā)現(xiàn)，新公共服務(wù)理論是對新公共管理價(jià)值的重新考量，是公共行政中諸如公平、民主等理念的重新回歸，這在一定程度上顯現(xiàn)出新公共服務(wù)理論的獨(dú)特之處。

縱觀西方國家公共行政發(fā)展史可以知道，從老公共行政到新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上源于管理主義和憲政主義兩大范式的鐘擺效應(yīng)。從哲學(xué)基礎(chǔ)和主導(dǎo)價(jià)值來看，兩大范式存在著從工具理性向價(jià)值理性的鐘擺式效應(yīng)，即從以效率、經(jīng)濟(jì)、效能為主導(dǎo)的管理主義價(jià)值向以公平、公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值的轉(zhuǎn)向［6］。西方公共行政就是在憲政主義和管理主義鐘擺效應(yīng)過程中行進(jìn)而演變?yōu)槔瞎残姓?、新公共管理和新公共服?wù)三種模式。

二、新公共服務(wù)理論對中國行政改革之啟示

在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中，登哈特教授通過回顧西方公共行政的基本發(fā)展歷程，比較了老公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)三種標(biāo)準(zhǔn)模式，對時(shí)下流行的新公共管理進(jìn)行反思和批判的同時(shí)，以民主社會(huì)的公民權(quán)理論、組織人本主義理論、組織對話理論等理論資源作為基礎(chǔ)，提出了新公共服務(wù)的七項(xiàng)基本原則。其中最突出的原則就是公共行政官員的首要作用是把社會(huì)公眾帶到“桌子旁邊”，幫助人們闡述并實(shí)現(xiàn)其共同利益，而不是試圖通過“掌舵”的方式去控制、駕馭社會(huì)?？v觀全書，作者的基本目的有二：第一，嘗試對公共行政自產(chǎn)生以來的種種思考和呼聲進(jìn)行整合，這些思考和呼聲要求將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)等重新確立為公共行政的規(guī)范性價(jià)值基礎(chǔ)。第二，試圖圍繞一定原則將這些想法組織成為一個(gè)框架，進(jìn)而為這些想法與理念提供一個(gè)便于理解和交流的名稱。

新公共服務(wù)理論的建構(gòu)是基于對新公共管理理論和實(shí)踐的批判與反思，可以說，它解決了在新公共管理中難以解決的公共利益問題、人本問題、公平價(jià)值問題以及民主問題。從理論視角來看，新公共服務(wù)本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，它在承認(rèn)新公共管理理論對于推進(jìn)當(dāng)代公共行政實(shí)踐具有重要價(jià)值的同時(shí)，主張?jiān)跀P棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種更加適合于現(xiàn)代公共行政實(shí)踐和公民社會(huì)發(fā)展、更加關(guān)注公共利益和民主價(jià)值所需要的新理論。如何思考公共行政的效率與回應(yīng)性之間的張力，以使政府能真正反映公共利益？這可以說是公共行政改革與發(fā)展的“元問題”。在政府治理過程中，效率固然不能忽視，而公共性卻是政府存在的根本。如何處理這個(gè)“元問題”？登哈特教授給予我們一個(gè)很好的回答，“即使在一種思想占據(jù)支配地位的時(shí)期里，其他思想也從來不會(huì)被完全忽略。然而，在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這里面，其他價(jià)值觀或者是有價(jià)值的技術(shù)（比如傳統(tǒng)公共行政理論或者新公共管理理論的價(jià)值理念和核心思想）都能夠獲得‘粉墨登場’的機(jī)會(huì)。伴隨公共行政改革的行進(jìn)，這個(gè)爭論肯定還會(huì)持續(xù)若干年。但新公共服務(wù)理論為公共行政的理論研究與政策實(shí)踐提供了一個(gè)振奮人心的觀點(diǎn)，圍繞該觀點(diǎn)，我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來的公共服務(wù)和政府治理將會(huì)是以公民對話協(xié)商以及公共利益為基礎(chǔ)，并與后兩者充分結(jié)合”［7］。可以說，登哈特教授在看到管理主義與憲政主義兩種價(jià)值取向?qū)α⒌耐瑫r(shí)，還看到了兩種價(jià)值取向之間的統(tǒng)一、融合之處，而且在未來的發(fā)展中二者變動(dòng)不居，相互影響。從以上的論述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的揚(yáng)棄，體現(xiàn)出公共行政改革應(yīng)該持有一個(gè)開放、包容的態(tài)度和姿態(tài)，而不是試圖用一種極端去替代另一種極端，在改革時(shí)務(wù)必明確價(jià)值理性與工具理性的主次與辯證關(guān)系。所以，這是我們從新公共服務(wù)理論中能夠獲得的重要啟示。

三、中國公共行政改革之三個(gè)均衡點(diǎn)

“均衡”原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，主要用以描述供給與需求之間的變動(dòng)關(guān)系。當(dāng)某一種產(chǎn)品在市場上供過于求或者供不應(yīng)求時(shí)，價(jià)格會(huì)隨之發(fā)生相應(yīng)的變動(dòng)。當(dāng)這種產(chǎn)品的供給量等于需求量時(shí)，那么該產(chǎn)品的供求關(guān)系就是處于“均衡狀態(tài)”，這種“均衡狀態(tài)”就是我們一直追求的理想狀態(tài)，此時(shí)產(chǎn)品價(jià)格才會(huì)平穩(wěn)，市場交易才得以順利、持續(xù)地開展。同樣，其他領(lǐng)域也是在追求各自的“均衡狀態(tài)”。例如，溫度的均衡才能適宜人類生存繁衍，物種的均衡才能維持光怪陸離的世界?？梢哉f，均衡就是一種美。在極其復(fù)雜的公共行政領(lǐng)域，“均衡狀態(tài)”一直是人們努力的方向。如何在理論與實(shí)踐之間實(shí)現(xiàn)均衡，是中國行政學(xué)界面臨的一個(gè)一般性問題，中國公共行政改革亦是在這一試錯(cuò)中不斷行進(jìn)。在面對新公共服務(wù)等西方理論的“強(qiáng)勢入侵”之時(shí)，我們應(yīng)該采取何種策略方能幫助中國的公共行政改革取得成功？易言之，在中國公共行政改革進(jìn)程中應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)多方均衡？筆者認(rèn)為需要從兩種價(jià)值、兩種資源以及兩種安排三方面入手，均衡這三方面的關(guān)系。

（一）憲政主義與管理主義兩種取向的均衡

西方行政發(fā)展史就是由以效率、經(jīng)濟(jì)、效能為主導(dǎo)的管理主義價(jià)值與以公平、公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值的鐘擺式效應(yīng)所描繪而成的［7］?？梢哉f，西方公共行政就是在憲政主義和管理主義相互交替的過程中行進(jìn)并演變?yōu)楦鞣N不同模式。西方公共行政改革給我們一個(gè)重大的啟示就是絕對不能簡單地用一種極端代替另外一種極端?；趦纱蠓妒礁髯缘娜毕菀约皟?yōu)缺互補(bǔ)的特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)兩種范式的價(jià)值整合是公共行政發(fā)展的趨勢。因?yàn)楣残姓仁枪芾韱栴}，又是憲政問題。只有把兩種認(rèn)知結(jié)合起來，才能理解公共行政，進(jìn)而有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問題。登哈特教授批評新公共管理以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們過度關(guān)注實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切。易言之，在以效率為基礎(chǔ)的工具理性的指導(dǎo)下，政府及其行政管理工作只會(huì)越來越遠(yuǎn)離社會(huì)需求和社會(huì)價(jià)值，只會(huì)褪變成“斤斤計(jì)較”而片面壓縮行政成本，這樣，強(qiáng)調(diào)效率的工具理性就衍變?yōu)楣残姓\(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力，以致行政體系行動(dòng)本身的“道德脈絡(luò)”完全散失［8］。針對這一弊病，新公共服務(wù)理論主張將理論焦點(diǎn)從公共行政的工具理性轉(zhuǎn)移到價(jià)值重塑上來，更進(jìn)一步說，公共行政的核心價(jià)值就是公平、公正。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)該在公共行政中喪失，應(yīng)該要被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。憲政主義和管理主義孰主孰次的問題更是一個(gè)國家公共行政改革的焦點(diǎn)問題。從《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書給讀者透露出的一個(gè)重要信息就是，公共行政的核心價(jià)值必然是強(qiáng)調(diào)公平、正義、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值，而強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的管理主義價(jià)值只能是作為工具性手段服務(wù)于公共行政的核心價(jià)值，憲政主義和管理主義的關(guān)系就是目的與手段的關(guān)系。這是我們應(yīng)該積極借鑒和學(xué)習(xí)的地方，絕不可將管理當(dāng)作目的本身，忽視公共行政本應(yīng)有的“公共性”。憲政主義和管理主義孰主孰次的問題也是中國公共行政改革無法回避的，如何將二者均衡處理？從目前中國政府提出構(gòu)建服務(wù)型政府的制度安排觀之，中國政府已經(jīng)明確憲政主義在公共行政改革中的核心位置，只不過在當(dāng)下中國，不僅是公平、公正、正義等價(jià)值有待加強(qiáng)，而且經(jīng)濟(jì)、效率、效能等工具理性也同樣需要提高。換句話說，就是中國公共行政改革既要增強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)性，體現(xiàn)公平、公正、正義，還要在公共服務(wù)的供給中強(qiáng)調(diào)效率，降低行政成本。中國公共行政改革面臨著憲政主義和管理主義，價(jià)值理性和工具理性的雙重任務(wù)。未來的公共行政理應(yīng)是強(qiáng)調(diào)管理主義和憲政主義的高度融合、均衡發(fā)展。任何偏執(zhí)于某一種價(jià)值而忽視另一種價(jià)值的策略都會(huì)使公共行政學(xué)走向無底深淵。因此，在公共行政改革的實(shí)踐和理論研究中，如何實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值之間的融合、均衡是擺在學(xué)者和實(shí)踐者面前的當(dāng)務(wù)之急。

（二）國內(nèi)與國外兩種資源的均衡

在經(jīng)濟(jì)全球化的歷史趨勢下，我們面對的是“西方社會(huì)治理的多種模式”與“西方學(xué)術(shù)理論的強(qiáng)勢地位”，如何待之？行政學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾在半個(gè)多世紀(jì)以前就忠告人們，從某一個(gè)國家或地區(qū)總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，不能夠馬上給予普遍化，或直接應(yīng)用于另外一個(gè)國家或地區(qū)的發(fā)展與改革中去。一種理論能否適用于其他國家或地區(qū)，必須先把產(chǎn)生那種理論的特殊場合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的關(guān)鍵之處，凸顯國家差異性的重要性。因此，要實(shí)現(xiàn)公共行政改革的穩(wěn)定發(fā)展必定離不開國內(nèi)國外兩方面學(xué)術(shù)和實(shí)踐資源的合理汲取，正確處理“國內(nèi)與國外兩種資源”的均衡問題。

新公共服務(wù)理論是基于美國的社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)和民主價(jià)值理念以及憲政制度，結(jié)合美國公共行政改革之實(shí)際情況而建構(gòu)的。新公共服務(wù)理論的誕生隱含著美國社會(huì)的三個(gè)重要背景：第一，市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展成熟，能夠獨(dú)立有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活，一般情況下政府可以不用為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而操心。第二，建立以保護(hù)公民權(quán)利為基礎(chǔ)的憲政制度并實(shí)現(xiàn)良好和持續(xù)地運(yùn)行。第三，擁有較成熟的公民社會(huì)和數(shù)量眾多的社會(huì)自治組織，并逐步形成以公民為中心的治理體系。這樣，有了公民的廣泛參與，政府提供服務(wù)的動(dòng)力很足，提供服務(wù)的質(zhì)量也能得到有效的監(jiān)督。同時(shí)又能夠在政府之外承擔(dān)起社會(huì)自治的職能，減輕政府負(fù)擔(dān)，政府就能更好地發(fā)揮作用。然而，中國現(xiàn)在還不具備這些條件。這說明中國公共行政改革和研究面臨的是與西方國家完全不同的環(huán)境。

在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理中，西方社會(huì)發(fā)展所積累的理論常常是我們模仿的主要對象，因?yàn)樗亲顬橹苯拥膶τ谖鞣缴鐣?huì)治理成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展的最便捷手段。殊不知，任何一種理論都是一定歷史階段的產(chǎn)物，而且，它是生長于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與價(jià)值文化之上的東西，“拿來”是最方便的，也是最有風(fēng)險(xiǎn)的。借鑒西方國家公共行政的理論資源不是意味著對西方相關(guān)研究成果的照搬照抄，而應(yīng)該是把握理論的來龍去脈，找出中國與西方國家的異同點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況有選擇地吸收，為我所用，實(shí)現(xiàn)行政學(xué)研究的“中國化”。對此，何艷玲曾呼吁，行政學(xué)研究的本土關(guān)懷，不僅需要對中國本土經(jīng)驗(yàn)給予足夠的關(guān)注，更需要對源自西方國家的行政學(xué)概念和理論進(jìn)行重新檢驗(yàn)，并構(gòu)建中國本土化的概念與理論。事實(shí)上，只有面向中國的本土經(jīng)驗(yàn)，了解和解釋中國的公共行政實(shí)踐，才能夠找到分析中國公共行政實(shí)踐的合適工具［9］。在借鑒西方國家的理論資源的同時(shí)，還要善于利用國內(nèi)的資源。這里的“國內(nèi)資源”主要是指中國古代政治體制與行政管理的思想精髓。縱觀世界各國成功的政治經(jīng)濟(jì)改革，無一不是充分尊重本國歷史的。毛澤東說過：“從孔夫子到孫中山，我們應(yīng)當(dāng)給以總結(jié)，繼承這份珍貴的遺產(chǎn)?！保?0］（p．547）的確，中國五千多年的歷史就是一筆寶貴的遺產(chǎn)。在公共行政改革遇到障礙的時(shí)候，我們需要回顧歷史，尋找國內(nèi)寶貴的歷史資源，均衡國內(nèi)國外兩種資源，而不是一味地迷信西方國家的經(jīng)驗(yàn)。

（三）戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排的均衡

戰(zhàn)術(shù)是指當(dāng)有可為時(shí)知道如何為之，戰(zhàn)略是指當(dāng)無可為時(shí)知道如何為之。一般來說，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)主要是全局與局部，目的與手段的關(guān)系。戰(zhàn)略是指為達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)的途徑和手段的總體謀劃，而戰(zhàn)術(shù)是指為達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)所采取的具體行動(dòng)。

西方國家的行政改革進(jìn)程明顯快于中國，所以西方國家行政改革的理論與實(shí)踐對中國而言具備借鑒之處。中國在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中迎來了后現(xiàn)代社會(huì)之氣息，在現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)的雙重夾擊下，中國在行政改革中既需要追趕已經(jīng)步入后現(xiàn)代社會(huì)的西方國家，又需要為現(xiàn)代社會(huì)“補(bǔ)課”。那么，中國到底是先實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，再步西方國家的后塵進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)呢？還是基于現(xiàn)實(shí)和未來的考慮，以一個(gè)更為長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)積極應(yīng)對后現(xiàn)代社會(huì)？顯然，我們選擇了后者，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對西方國家的趕超。面對現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的雙重要求，我們就必須要恰當(dāng)?shù)靥幚響?zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排，實(shí)現(xiàn)兩種安排的均衡。

這里的戰(zhàn)術(shù)安排是指我們要積極解決當(dāng)前中國公共行政改革所出現(xiàn)的問題，如何高效地提供公共服務(wù)，如何提升政府對公眾的回應(yīng)性，等等。戰(zhàn)術(shù)安排固然重要，但是缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)的戰(zhàn)術(shù)安排必然是短淺的。假如中國只顧埋頭解決公共行政改革實(shí)踐所遇到的種種細(xì)枝末節(jié)而忽視公共行政改革的戰(zhàn)略安排，那么中國的公共行政改革與發(fā)展只能永遠(yuǎn)落后于西方國家，而無法實(shí)現(xiàn)對它們的趕超。新公共服務(wù)的一個(gè)重要理論來源是后現(xiàn)代公共行政。傳統(tǒng)方法下的官僚機(jī)構(gòu)缺乏生氣，甚至死氣沉沉。應(yīng)該采用何種方法應(yīng)對呢？登哈特教授認(rèn)為需要通過增進(jìn)政府與社會(huì)公眾之間的公共對話來幫助公共官僚機(jī)構(gòu)消除“死氣沉沉的格局”，使公共行政領(lǐng)域恢復(fù)生氣和合法性的意識。?？怂购兔桌照J(rèn)為在“獨(dú)白式的溝通中，沒有任何互動(dòng)，沒有任何機(jī)會(huì)從言語上努力界定問題并且決定應(yīng)該就此問題采取什么措施”［11］。相比之下，后現(xiàn)代公共行政主要信奉“對話”的理念，信奉公共問題通過對話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決的觀念。毫不夸張地說，后現(xiàn)代公共行政的對話理論已經(jīng)成為未來的發(fā)展方向。廈門的PX事件、躲貓貓事件等一系列事件的接連發(fā)生顯示出中國已經(jīng)出現(xiàn)了后現(xiàn)代公共行政的跡象，但面向現(xiàn)代社會(huì)的公共行政并加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐依然是中國行政改革的重點(diǎn)。

因此，我們既要積極發(fā)現(xiàn)、解決中國當(dāng)前行政改革中的種種難題，又不能鼠目寸光，僅將著眼點(diǎn)停留在解決步入現(xiàn)代社會(huì)所帶來的各種問題當(dāng)中。中國公共行政改革的戰(zhàn)略安排應(yīng)該立足于人類社會(huì)發(fā)展的歷史趨向，把脈現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)的雙重要求和發(fā)展規(guī)律，才能夠在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)追趕上西方國家發(fā)展的步伐。這種戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)安排是基于中國在現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)雙重夾擊的背景而提出的，也是從《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中挖掘出來的。從登哈特教授的專著中，我們不僅需要理解作者的核心觀點(diǎn)，更要從里面挖掘所隱含的信息，為我所用。

［1］［美］登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］．丁煌．北京：中國人民大學(xué)出版社，2010．

［2］Owen E．Hughes．Public Management and Administration：An Introduction［M］．London：Macmillan Press，1998．

［3］Kettl，Donald F．The Global Public Management Revolution ［M］．Washington，DC：Brookings Institution Press，2000．

［4］David Rosenbloom．Public Administration ［M］．New York：McGraw Hill Companies Inc，1998．

［5］［美］羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特．新公共服務(wù)，服務(wù)而非掌舵［J］．中國行政管理，2002，（10）．

［6］劉耀東，施雪華．鐘擺效應(yīng)？抑或融合效應(yīng)？——從新公共管理到新公共服務(wù)的價(jià)值變遷［J］．晉陽學(xué)刊，2010，（5）．

［7］Robert B．Denhardt，Janet V．Denhardt．The New Public Service，Serving Rather than Steering ［J］．Public Administration Review，2000，（60－6）．

［8］張成福．公共行政的管理主義：反思與批判［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（1）．

［9］何艷玲．問題與方法：近十年來中國行政學(xué)研究評估（1995－2005）［J］．政治學(xué)研究，2007，（1）．

［10］毛澤東選集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［11］Charles J．Fox，Hugh T．Miller．The Depreciating Public Policy Discourse ［J］．American Behavioral Scientist，1997，（41－1）．

D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）03－0096－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．016

2012－02－16

黃俊輝（1984－），男，廣東東莞人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

楊 ?。?/p>