整合、協(xié)調(diào)、回饋：社會組織參與社區(qū)治理民主機制及其功能探究

王 棟，徐承英

（重慶三峽學(xué)院，重慶 404000）

整合、協(xié)調(diào)、回饋：社會組織參與社區(qū)治理民主機制及其功能探究

王 棟，徐承英

（重慶三峽學(xué)院，重慶 404000）

以社會組織為突破口，探索創(chuàng)新社會組織參與社區(qū)多元主體合作主動、平衡制約的民主機制理論。在此基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實，服務(wù)現(xiàn)實，力圖實現(xiàn)社區(qū)治理民主機制在整合各治理主體效力、協(xié)調(diào)機制與體制的關(guān)系、回饋治理主體良性發(fā)展的“整合、協(xié)調(diào)、回饋”——“三位一體”機制功能。而社區(qū)治理民主機制功能還將分別衍生出“給力、協(xié)力、返力”效應(yīng)，且“功能”和“效應(yīng)”的各自三個元素分別發(fā)揮聯(lián)系、遞進(jìn)和互補的作用，形成一個系統(tǒng)有機的聯(lián)系體。

社會組織；社區(qū)治理；民主機制；功能

一、引言

社區(qū)治理的核心涵義是多元主體共同參與社區(qū)事務(wù)決策制定和執(zhí)行的過程。尤其是社會組織以其獨立性、自治性和民間性，往往代表著社區(qū)中普通的、弱勢的和邊緣的群體或個體，在社區(qū)治理中起著利益均衡的作用。同時社會組織也是社區(qū)治理力量的重要一極，社會組織與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心、物業(yè)公司等共同治理社區(qū)事務(wù)，它的志愿性、非營利性，與代表政府的或市場的社區(qū)部門在運作方式和運作目的方面形成鮮明的區(qū)別，承擔(dān)著不同的職能，從而成為社區(qū)治理不可或缺的一環(huán)。

實現(xiàn)社會組織參與社區(qū)治理必須有一個科學(xué)的運行機制，以幫助社會組織有機地納入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中，并與其他治理主體合作互動，優(yōu)勢互補。然而據(jù)調(diào)查研究，目前我國大多數(shù)社區(qū)治理中的多元參與格局往往存在著形式大于內(nèi)容，各治理主體沒有形成合理的合作機制，基本處于“合而不力”的狀況。如何改變這一困境，筆者認(rèn)為必須從機制建設(shè)入手，建立各治理主體之間公平的、法制的、公共性的合作互動、平衡制約、有序競爭的民主機制。民主機制建設(shè)是社區(qū)治理基本內(nèi)涵決定的，一是在主體行為假定上，社區(qū)治理主張對所有主體統(tǒng)一采用個體主義方法論，假定所有主體都只是有限理性的，在此基礎(chǔ)上形成一種互動主義方法論，必須通過適當(dāng)?shù)臋C制設(shè)計和制度安排來促使各方主體成為公益代表。二是在利益導(dǎo)向上，社區(qū)治理承認(rèn)公益和私益的共同存在，兩者都應(yīng)受到尊重，在兼顧公益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會整體利益的最大化。三是在治理主體方面，社區(qū)治理主張所有公共關(guān)系主體都是治理主體，各種治理主體在社會治理中扮演著不同的角色，平等參與社區(qū)治理過程，各展其長，各得其所，相得益彰，形成多元治理格局。四是在治理方式上，主張先自治后共治，先市場后社會、先政府后民眾的選擇標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和規(guī)范化，通過博弈實現(xiàn)均衡，借助程序正義實現(xiàn)實體正義；社區(qū)治理主張在憲政框架下所有公共治理主體都應(yīng)該權(quán)責(zé)一致，確保沒有權(quán)力不受監(jiān)督，沒有權(quán)利不受救濟，所有治理主體都要依法承擔(dān)法律責(zé)任。

當(dāng)前，我國很多地區(qū)已經(jīng)在社區(qū)治理機制建設(shè)方面進(jìn)行了探索，如街道行政主導(dǎo)與居民區(qū)自治主導(dǎo)合作的“上海模式”、行政主導(dǎo)的國家普遍性治理和社區(qū)內(nèi)部自治的共存與合作的“沈陽模式”、政府行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制相結(jié)合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補的“江漢模式”等［1］。在機制運行手段上也進(jìn)行了很多創(chuàng)新，如寧波海曙區(qū)的電子網(wǎng)絡(luò)互動平臺、北京朝陽區(qū)培育式政社合作方式、深圳鹽田“一站兩會”方式等。然而，這些模式或方式還基本停留在地方性的機制結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)新，沒有從更宏觀的環(huán)境和深層的制度背景角度著手，在機制的民主性方面還沒能實現(xiàn)實質(zhì)性和長效性的構(gòu)建與運行。本文基于以上考慮，在前期理論和實踐研究基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有探索模式，總結(jié)經(jīng)驗，力圖創(chuàng)新具有“整合、協(xié)調(diào)、回饋”功能的社區(qū)治理民主機制，促進(jìn)社區(qū)治理與社會組織發(fā)展良性互動，實現(xiàn)機制在地區(qū)、模式、體制等制約性因素方面的優(yōu)化解決。

二、文獻(xiàn)分析與問題提出

（一）民主機制與整合功能研究

一是關(guān)于社會組織在社區(qū)治理中的單向性參與機制已經(jīng)充分研究，而多元互動機制的研究還比較缺乏。首先，積極發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理中的重要作用，并建立社會組織參與治理的各項機制［2］（p.81）［3］（pp.136－162）［4］（pp.382－407）；另 外，學(xué) 者 還 從 社 會組織參與社區(qū)治理的各個角度闡述其積極性并建立相應(yīng)機制［5］。對于其他主體如政府、企業(yè)、居民個體等也有學(xué)者論述，鑒于本文主要是從社會組織視角進(jìn)行分析，此處論述從略。二是學(xué)者已經(jīng)提出社區(qū)多元主體互動關(guān)系需要機制的保障，而現(xiàn)實中機制的建構(gòu)雖然實現(xiàn)了多元主體關(guān)系的結(jié)合，但沒有突破“合而不力”的狀況。并且建構(gòu)的機制中社會組織等弱勢主體權(quán)利的救濟途徑?jīng)]有得到充分體現(xiàn)①［1］；而從“第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇”②提交的101篇論文來看，關(guān)于機制研究的文章不多，對機制效力的研究則只有曾永和與張華林的2篇文章。因而，基于以上研究分析，社區(qū)治理機制的研究不僅要側(cè)重各主體的參與治理的途徑建設(shè)，還應(yīng)建構(gòu)它們共同遵守的制約機制，實現(xiàn)多元主體既相互平等對待，又合作互動，使各個主體既能充分發(fā)揮自己的作用又都能得到權(quán)利救濟。

（二）民主機制與協(xié)調(diào)功能研究

當(dāng)前研究已經(jīng)認(rèn)識到體制因素在社區(qū)合作治理機 制 建 構(gòu) 中 的 影 響 作 用［1］；景 躍 進(jìn)［6］、于今［7］（pp.215－335）、周 海南［8］（pp.456－469）、康曉 強［9］等 也 從社會組織的黨建研究方面論述了社會組織與黨的建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點；曾永和從“加強體制、機制和能力建設(shè) 實現(xiàn)政治保證、共治合作和自治發(fā)展”方面論述了社會組織發(fā)展中體制與機制的關(guān)系［10］。然而，以上研究還較為分散，都是從某個角度進(jìn)行研究，因此應(yīng)將其進(jìn)行系統(tǒng)化，綜合運用于社區(qū)合作治理機制中，使機制創(chuàng)新與體制背景得以有效結(jié)合，實現(xiàn)機制的現(xiàn)實性、科學(xué)性。

（三）民主機制與回饋功能研究

一是研究還基本處于地方社區(qū)實踐經(jīng)驗總結(jié)階段，幾乎沒有相關(guān)理論文章（據(jù)百度與中國知網(wǎng)搜索，截至2011年12月27日）。二是長效機制的長效作用還基本上是針對社區(qū)治理本身作用，而很少從各治理主體自身健康持續(xù)發(fā)展進(jìn)行研究（據(jù)中國知網(wǎng)、維普網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫，以及《社團管理研究》、《中國第三部門研究》和《中國非營利組織研究》等重要專業(yè)學(xué)術(shù)期刊，截至2012年2月27日）。

本文以社會組織為突破口，民主機制創(chuàng)新作為一個新的理論視角，將有利于發(fā)揮社會組織在建構(gòu)社區(qū)合作治理機制中的積極作用，也將有利于社會組織本身的健康發(fā)展。一是當(dāng)前社區(qū)合作治理機制的研究側(cè)重于多元主體關(guān)系協(xié)調(diào)理論研究，突出關(guān)系的“整合”但忽視整合的“效力”，通過創(chuàng)新民主化機制，力圖改善“合而不力”的狀況。二是充分認(rèn)識社區(qū)治理機制理論建構(gòu)中所隱含的國家與社會、社會組織與政府等體制性協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，在科學(xué)規(guī)律的指導(dǎo)下創(chuàng)新機制。三是當(dāng)前長效機制構(gòu)建研究側(cè)重于社區(qū)治理本身效力的提高，本文力圖創(chuàng)新長效機制理論，探尋機制長效作用的新增長點，將機制作用反饋于各治理主體的健康發(fā)展，從而實現(xiàn)各治理主體發(fā)展與社區(qū)治理效力提高的良性循環(huán)。四是在原有理論研究基礎(chǔ)上，突破問題分析的邊緣性和分散性，將“整合、協(xié)調(diào)、回饋”三個理念融入其中，建構(gòu)三者相互補充，層次逐步遞進(jìn)的“三位一體”機制理論，實現(xiàn)機制的“給力、協(xié)力、返力”效應(yīng)。

三、社會組織參與社區(qū)治理民主機制構(gòu)建

（一）政府部門與社會組織的民主互動機制

1.有序的分離機制。政府與社會組織的分離，不僅表現(xiàn)在辦公場所、人員、資產(chǎn)等形式上的分離，同時在政府指導(dǎo)方面也由行政手段改為合作或市場的手段。社區(qū)居委會只負(fù)責(zé)社會組織的備案登記和相關(guān)活動記錄，利于把握社區(qū)整體規(guī)劃發(fā)展。但是，分離應(yīng)是有序的，當(dāng)前社會組織發(fā)育還不夠成熟，本來很多社會組織是在政府直接資助扶持下成立的，如果一刀切，將所有幫助項目都分離出來，社會組織會因資金和資源的極具短缺而面臨倒閉風(fēng)險，這不利于社區(qū)治理整體發(fā)展，更不利于社會組織的良性發(fā)展。政社分離不應(yīng)僅是分利，政府應(yīng)逐漸地將一些項目分離出來，對于關(guān)乎社會組織生存的項目有時間有秩序地逐漸撤出。在分離過程中，國家應(yīng)出臺法律法規(guī)，明確社會組織的法律地位，在資金支持和稅收優(yōu)惠方面也應(yīng)加大力度，在政府購買社會組織服務(wù)方面應(yīng)提供更多機會，同時政府也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，為發(fā)揮社會組織的作用提供更廣闊的空間。

2.選擇性激勵機制。實踐證明，政府對社區(qū)新社會組織的扶持和培育起到了積極作用，但是隨著組織的發(fā)展壯大，政府對其培育的效果開始逐漸遞減，到一定程度或階段，開始轉(zhuǎn)向負(fù)面影響，起阻礙作用。因此注意區(qū)分新老組織，政府在對其培育時要看其自身發(fā)展程度，新建組織應(yīng)積極扶持，老組織應(yīng)適當(dāng)逐步放開。社區(qū)中的社會組織一般可分為維權(quán)類、服務(wù)類和文體類三種，對于不同的組織也應(yīng)區(qū)別對待?，F(xiàn)在社區(qū)一般將資金主要投向服務(wù)類社會組織，文體類次之，而維權(quán)類如業(yè)主委員會則基本不給予物質(zhì)上的扶持，導(dǎo)致其難以可持續(xù)發(fā)展甚至流變。因此，社區(qū)應(yīng)給予維權(quán)類組織適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)支持。在政府激勵方式中，一般分為合法性激勵和資源性激勵。在合法性激勵方面，對于維權(quán)類、文體類和服務(wù)類基本都給予了同等對待，但是資源性激勵（包括資金、人員、場所、稅收優(yōu)惠等）則沒有達(dá)到合理分配。因此，政府應(yīng)區(qū)別對待各種激勵，實現(xiàn)扶持政策的公平合理。

3.購買式合作機制。政府購買社會組織服務(wù)已經(jīng)是當(dāng)前社區(qū)合作治理的一個主流模式。在這種購買式合作中，需達(dá)到效益化、人性化和民主化。其一，以需求為驅(qū)動，以項目為載體?！耙孕枨鬄轵?qū)動”反映了居民的真實需要，這種形式改變了單向的指令方式，也改進(jìn)了僅以效率為目標(biāo)，追求利潤最大化的市場方式。而“以項目為載體”，體現(xiàn)了服務(wù)供給從單一主體向多元主體參與的轉(zhuǎn)變，也改變了政府向社區(qū)投入資源決策方式，形成了自上而下的，由內(nèi)向外的以居民需求為驅(qū)動的權(quán)力和資源分配體制。其二，在購買式服務(wù)中充分發(fā)揮其靈活性特征，可以積極摸索不同的購買運作模式。一是我們可以采取“服務(wù)券”作為運作的重要支撐手段。其相關(guān)治理主體及客體包括：政府或基金作為投資方、社區(qū)內(nèi)各社會組織成立社會組織聯(lián)合會、由社會組織聯(lián)合會選取的非營利組織、社會組織成員和居民、基礎(chǔ)（文化）設(shè)施；政府和基金負(fù)責(zé)向社會組織聯(lián)合會投入服務(wù)券，由其掌握服務(wù)券的具體使用、非營利組織具體負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理基礎(chǔ)（文化）設(shè)施，并接受社會組織聯(lián)合會的項目決策、監(jiān)督和評估。成員和居民獲取社會組織聯(lián)合會發(fā)放的服務(wù)券，并到基礎(chǔ)文化設(shè)施處消費。這個模式以服務(wù)券為紐帶形成了一個循環(huán)鏈。服務(wù)券在各個消費處的消費額度反映了居民的真實需要，政府可根據(jù)消費情況有選擇地投入資金，提高資金利用效率。服務(wù)券也使政府職能管辦分離，能有效避免單向管理的弊端。而各活動設(shè)施服務(wù)券的消費多少也可以作為政府對非營利組織服務(wù)項目質(zhì)量和需求度的評估等。二是服務(wù)熱線作為支撐手段。寧波市海曙區(qū)很好地使用了“81890”這個電話服務(wù)平臺。其中，規(guī)劃方即政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)生產(chǎn)的規(guī)劃、組織、融資和監(jiān)管。服務(wù)方即“81890”加盟企業(yè)、志愿者、非營利機構(gòu)、政府機構(gòu)等負(fù)責(zé)生產(chǎn)。使用者即居民、社會組織、企業(yè)、政府機構(gòu)等提出服務(wù)需求、協(xié)同和監(jiān)管服務(wù)生產(chǎn)。服務(wù)平臺即“81890”這個服務(wù)熱線、互聯(lián)網(wǎng)等信息聯(lián)絡(luò)平臺，以信息處理為樞紐會聚以上三類主體的活動，對接相互的需求和供給，形成資源共享、協(xié)調(diào)互動的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效地利用了科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗，通過“81890”電話網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)了與不同性質(zhì)功能、不同層次、不同能力的服務(wù)提供方和服務(wù)需求方的無縫對接，并在大量的可選擇信息資源中迅速實現(xiàn)服務(wù)的有效輸出。在選擇中也實現(xiàn)了對各服務(wù)提供主體的優(yōu)勝劣汰效應(yīng)。

4.相互的監(jiān)督機制。我國尚處在社會轉(zhuǎn)型期，市場發(fā)育不成熟，社區(qū)自治能力較弱，還遠(yuǎn)不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，所以政府應(yīng)加強對社區(qū)社會組織的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督。目前，我國除了《社團管理條例》和《民辦非企業(yè)組織管理條例》等少數(shù)法律法規(guī)外，對社區(qū)層面的社會組織監(jiān)管問題沒有落實。因此政府應(yīng)加大對社區(qū)社會組織監(jiān)管的立法和執(zhí)法力度，具體而言：一是通過制定法律法規(guī)對社區(qū)社會組織的主體資格、活動范圍、責(zé)任義務(wù)、違法違紀(jì)等明確加以規(guī)定，使社會組織能在正確的法制軌道中健康發(fā)展。二是政府應(yīng)實行社會組織的社區(qū)資格準(zhǔn)入制度、注冊管理審查制度等，采用行政指導(dǎo)、行政獎勵等多種協(xié)調(diào)手段，積極扶持合法、守法的社區(qū)社會組織的發(fā)展。三是政府應(yīng)依法監(jiān)督社會組織的社會服務(wù)過程，確保其活動的公正性和公平性。另外，我國長期條塊分割的體制特點加上政府改革和社會轉(zhuǎn)型形成的權(quán)力真空，以及黨政體系權(quán)力相對獨立，對社會組織的行政、許可及監(jiān)管職能分散在了登記部門、各主管部門和部分監(jiān)管機構(gòu)中，使得社會組織得不到具體活動過程的監(jiān)管，特別是那些無法通過民間組織登記注冊的社區(qū)興趣類小型準(zhǔn)社會組織得不到監(jiān)督。因此，實行“民政部門登記、行業(yè)部門聯(lián)系指導(dǎo)、街道社區(qū)日常管理”的新模式，將具體的社會組織監(jiān)管問題下放到街道社區(qū)層面，既有利于監(jiān)管的具體實施，又能夠有針對性地進(jìn)行問題梳理和引導(dǎo)，使其向著社區(qū)需要的方向發(fā)展。

同時社會組織作為社會自發(fā)力量，代表著組織和成員的利益，可以參與到對政府的工作監(jiān)督中去。一是監(jiān)督社區(qū)公共部門浪費問題。通過調(diào)查，確定社區(qū)公共部門是否浪費納稅人的錢，對于浪費的項目和現(xiàn)象，通過媒體公布，公開批評。二是監(jiān)督社區(qū)公共部門責(zé)任和倫理問題。主要是防止政府、官員腐敗，通過調(diào)查社區(qū)居委會成員，查到腐敗現(xiàn)象通過媒體公布。三是監(jiān)督社區(qū)預(yù)算。督促政府減少赤字，做預(yù)算時要有責(zé)任。這些監(jiān)督職能可以專門由相關(guān)社會組織實施。一方面，可以設(shè)立公共預(yù)算小組與社區(qū)預(yù)算部門，幫助預(yù)算部門完善一些項目的預(yù)算工作，但小組的設(shè)立要獨立于政府和黨的運作，以便起到真正監(jiān)督效果；另一方面，在社區(qū)預(yù)算階段，公民社會預(yù)算小組可以為傾向于公民的項目提供信息，并且通過培訓(xùn)，提高公民的聽證參與能力；在制定預(yù)算規(guī)則階段，可以促進(jìn)人們對預(yù)算的了解，加強培訓(xùn)，以及提倡預(yù)算中有助于弱勢群體保障的觀點；在實施階段，預(yù)算小組對影響各項目的信息進(jìn)行比較；在審計階段，進(jìn)行預(yù)算效果的評價，并幫助居民監(jiān)督社區(qū)審計。

（二）社會組織之間的民主互動機制

1.有載體的聯(lián)合機制。將各類社會組織聚集起來，建立社會組織聯(lián)合會，制定聯(lián)合會規(guī)范章程，設(shè)立理事會、秘書長、工作人員等崗位，擴大社會組織間的交往與合作，推進(jìn)社會組織的自律和互律。聯(lián)合會可以在社區(qū)內(nèi)成立社會組織服務(wù)中心作為其日常辦事機構(gòu)，由聯(lián)合會秘書長負(fù)責(zé)管理。該中心起著培育和服務(wù)社會組織、服務(wù)社區(qū)居民以及推進(jìn)黨的建設(shè)的作用；代表各組織與政府溝通與聯(lián)系，爭取政府的更大支持，并整合組織資源推進(jìn)社區(qū)服務(wù)和民主自治建設(shè)，同時也作為各社會組織之間聯(lián)絡(luò)和矛盾糾紛處理的平臺。具體職責(zé)包括：定期召開社會組織聯(lián)席會議，交流信息；受民政部門委托辦理社區(qū)社會組織的登記、年檢等事務(wù)；加強與政府及其他企事業(yè)組織的溝通，積極承接它們提供的服務(wù)項目；維護社會組織的合法權(quán)益；監(jiān)督社會組織的活動，并對組織活動進(jìn)行記錄；培育社區(qū)需要的社會組織等。

2.公平的競爭機制。使社會組織運營符合市場規(guī)律，將資源向資質(zhì)優(yōu)秀、能力強、信譽好、服務(wù)好的社會組織轉(zhuǎn)移，從而凈化社會組織市場，優(yōu)化社會組織系統(tǒng)進(jìn)出機制，淘汰不合格的組織，引導(dǎo)組織良性發(fā)展。當(dāng)前，我國在這方面還存在缺乏競爭機制的問題。如根據(jù)《社會團體登記管理條例》第13條第2項規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準(zhǔn)。另外，社會組織不得設(shè)立地域性分支機構(gòu)。可以看出，我國在民間組織問題上實行壟斷政策，這不利于市場的自由競爭，也不利于整個社會組織系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。甚至在缺乏最基本的競爭壓力的情況下，這些社會組織往往存在職能荒廢或者權(quán)力尋租的現(xiàn)象。因此，打破這種封閉機制，在現(xiàn)行政策環(huán)境允許的條件下，適當(dāng)放開，通過增量的改革促進(jìn)存量的調(diào)整，逐步形成社團優(yōu)勝劣汰機制。社區(qū)在引入社會組織機制上，采取競標(biāo)方式，甚至可以同時引入兩家或多家同類社會組織參與服務(wù)項目，使其展開競爭，提高服務(wù)質(zhì)量，降低消費價格。

3.統(tǒng)籌的子類機制。有些社區(qū)的治理主體是較多的，對這些治理主體不是眉毛胡子一把抓，醬缸式的管理和合作。比如，在社區(qū)內(nèi)，維權(quán)類組織有社區(qū)議事會、公民咨詢委員會、業(yè)主委員會、社區(qū)法律援助中心等，服務(wù)類組織有社區(qū)教育協(xié)會、社區(qū)環(huán)保協(xié)會、社區(qū)治安協(xié)會等，興趣類組織有養(yǎng)鳥、種花、唱歌、舞蹈等協(xié)會組織，另外還有代表政府的居委會。因此，將這些組織進(jìn)行合理分類，了解其性質(zhì)和活動目的，有計劃有意識地將其納入統(tǒng)籌發(fā)展之中。

（三）社會組織與社區(qū)居民的民主互動機制

1.培育式參與機制。社會組織的合法性已經(jīng)得到人們的普遍認(rèn)可，但是人們參與的積極性并不高。一是當(dāng)前民主建設(shè)以選舉為主，通過選舉出的社區(qū)工作人員來執(zhí)行社區(qū)事務(wù)管理，居民很少有參與決策的機會。二是人們對社會組織還帶有偏見。據(jù)調(diào)查，如果是以居委會名義開展的社區(qū)活動，較能得到認(rèn)可和支持，而社會組織獨立的活動一般存在著居民對其不信任的問題。三是由于人們工作時間增長，婦女參加工作、電視等休閑方式普及等“非社會資本化”因素的影響，導(dǎo)致人們參與社會組織的積極性降低。四是遺留的臣民意識仍舊對人們的思想產(chǎn)生著影響，主動參與意識不強。以上原因阻礙了社會組織與居民之間合作互動，共同治理社區(qū)的目的的實現(xiàn)。因此，社區(qū)要對居民進(jìn)行公民意識教育或培訓(xùn)，增加居民參與社區(qū)事務(wù)的機會和渠道，完善居民公共活動領(lǐng)域，形成濃厚的社區(qū)自治氛圍。社會組織也應(yīng)對自己加大宣傳，增強公信力，并以切實的服務(wù)贏得居民的支持。政府部門要從政策等方面給予幫助和扶持，積極引導(dǎo)居民參與社會組織，并有意識地組織居民以組織的形式開展社區(qū)活動等。

2.參與式監(jiān)督機制。社會組織參與社區(qū)治理，提高了治理效果，也減輕了居委會的負(fù)擔(dān)。但是，很多社會組織實施的社區(qū)服務(wù)項目是由政府出資購買的，這些資金大部分來自于居民的納稅。居民作為納稅人，理應(yīng)對自己的付出進(jìn)行監(jiān)督。因此，社會組織應(yīng)建立信息披露制度，把自己的活動計劃、活動過程和活動結(jié)果向居民公開，對資金詳細(xì)使用流向進(jìn)行公示，接受居民監(jiān)督。社區(qū)的重大活動的決策應(yīng)專門召開聽證會，接受居民參與聽證提出建議。居民還可成立自己的組織如“居民評審團”“居民審議組”等參與監(jiān)督社區(qū)各項事務(wù)，對社區(qū)公共部門和社區(qū)社會組織的違規(guī)行為進(jìn)行制約。

（四）社會組織與私人企業(yè)的民主互動機制

政府、社會組織、市場（企業(yè)）被公認(rèn)為當(dāng)前社會治理的三大支柱。“而社會組織是作為一種中間調(diào)節(jié)機制出現(xiàn)的，可以彌補市場調(diào)節(jié)和政府管理的不足。”［11］（p.234）由于 企 業(yè) 的 主 要 目 標(biāo) 是 實 現(xiàn)利潤最大化，在社會責(zé)任方面顯得不是很積極，如何引導(dǎo)企業(yè)參與社會服務(wù)，政府可以采取相應(yīng)政策措施予以鼓勵，而社會組織可以作為企業(yè)參與社會服務(wù)的橋梁。企業(yè)以向社會組織捐贈的方式間接參與社會服務(wù)，在捐贈模式上創(chuàng)新定向捐贈機制，民政部門給予定向捐贈提供稅收優(yōu)惠。所謂定向捐贈，就是指由原來企業(yè)直接向社會組織捐贈，改為企業(yè)先將資金等捐到民政部門的捐助中心，由民政部門出具捐贈發(fā)票，然后捐助中心足額轉(zhuǎn)給定向捐贈的社區(qū)社會組織。《企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定“通過縣級以上人民政府及其部門”的捐贈屬于可以享受免稅資格的公益性捐贈，因而通過上述流程的轉(zhuǎn)換，企業(yè)所交資金可以在稅前列支，在計算應(yīng)納稅所得額中予以扣除。這一定向捐贈的制度創(chuàng)新將有助于提高企業(yè)捐贈的積極性，也在一定程度上改善社會組織的資金短缺局面。在定向捐贈過程中，要建立監(jiān)督機制，企業(yè)、政府和社會組織分別派出人員監(jiān)督這一流轉(zhuǎn)過程和資金使用過程，或者建立賬務(wù)制度，資金的支出要有三方代表的共同簽字方可嚴(yán)防資金流向腐敗或失效。

（五）社會組織與社區(qū)黨組織的民主互動機制

1998年，中央組織部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在社會團體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》。黨的十七屆四中全會提出，“哪里有群眾哪里就有黨的工作，哪里有黨員哪里就有黨組織，哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮”。加強社區(qū)社會組織黨的建設(shè)成為黨建工作的重要任務(wù)。然而，另一方面，1998年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，2002年開始，全國要求黨政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會進(jìn)行脫鉤。2006年，重慶、上海等地又率先在全國開展黨政機關(guān)與除行業(yè)性協(xié)會以外的社會團體進(jìn)行分離。在這一系列的改革中，基本上實現(xiàn)了政府與社會組織形式上的分離，但黨與社會組織的分離沒有得到很好地體現(xiàn)，某種程度上加強了黨對社會組織的監(jiān)管和控制。因此出現(xiàn)的悖論是：黨政機關(guān)與社會組織的分離、改革的政府單一分離和加強社會組織的獨立性與加強黨對它的監(jiān)控力。是否在社會組織內(nèi)部建立黨組織，當(dāng)前對這個問題產(chǎn)生了爭議，學(xué)者的意見不一，國家行政學(xué)院馬慶鈺教授指出，“如果在社團當(dāng)中也整齊劃一進(jìn)行黨組織的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)，在執(zhí)政黨這種強大力量環(huán)境中，有可能會消弭民間社團自主獨立的個性，影響非政府非營利組織在社會事務(wù)管理中正常角色的擔(dān)當(dāng)”；“應(yīng)當(dāng)以不影響民間非政府組織的獨立自主性為前提，來謹(jǐn)慎探索社會組織中黨建工作的可行之路，切實避免因不當(dāng)措施，使政社分開的改革努力成為無果而終的‘同義反復(fù)’”［12］。

這種悖論反映出當(dāng)前我國基層社會治理的兩難困境。一是當(dāng)前大量社會組織沒有向政府部門登記，也不接受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，據(jù)有的學(xué)者估算這部分社會組織大約有200多萬個。同時，由于社會流動性加強，大量農(nóng)民涌向城市打工，還有很多工人下崗及其他人員轉(zhuǎn)崗等，造成了這些流散于輸出地的黨員無組織生活，紀(jì)律渙散，黨性不嚴(yán)。這些都勢必要求黨要加強社會組織管理和黨自身的建設(shè)。二是社會組織的自治性、獨立性與社會治理的多元性等也成了高層和社會各界的共識。兩個方面的不同價值和需要的趨向是我們面臨的一大困境，如何破解這一難題是我們民主政治建設(shè)中的重大課題。可以說，建立科學(xué)的黨建機制是我們必須探索的解決途徑。

這一問題已經(jīng)引起了很多學(xué)者的重視，但對于如何解決問題還沒有提出具體的措施。中共中央黨?？茖W(xué)社會主義教研部教授康曉強為此撰文“社區(qū)社會組織黨建科學(xué)化的實現(xiàn)路徑”。因此，改革必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，必須堅持漸進(jìn)的發(fā)展路徑，同時也必須有嚴(yán)格的民主程序過程。只有如此，才能避免重大的決策失誤?？梢钥紤]的是，在社會組織黨建中，采取分層開展，分類進(jìn)行，有針對性有條理地開展工作。例如，對于一些比較敏感的涉及政治、意識形態(tài)以及與境外聯(lián)系緊密的社會組織可以加強黨建，提高社會組織的先進(jìn)性。對于成立初期的社會組織，因為還不成熟需要加強引導(dǎo)，因此也可加強黨建。而對于其他發(fā)展較為成熟，人民性較強的社會組織可以適當(dāng)放寬黨建標(biāo)準(zhǔn)。另外，黨建工作不僅是關(guān)注微觀的組織工作，更重要的是注意宏觀方面的引導(dǎo)。在社區(qū)中，黨組織可以以其自身的優(yōu)勢，在社區(qū)各治理主體間建立聯(lián)絡(luò)關(guān)系，不僅加強了各治理主體和社會組織間的溝通，便于治理的順利開展，避免糾紛的突出化，同時有利于黨對各主體的統(tǒng)籌安排與宏觀指導(dǎo)。體現(xiàn)了黨的“思想、政治和組織”領(lǐng)導(dǎo)基本方針。黨建的重點不僅是組織的建設(shè)，還有引導(dǎo)和提高社會組織自身發(fā)展的任務(wù)。

四、社會組織參與社區(qū)治理民主機制的功能探究

（一）整合功能與給力效應(yīng)

1.民主機制以公平、公正為合作基準(zhǔn)，保障社會組織、居民等社區(qū)弱勢群體的參與機會和參與中的地位。一是建立社區(qū)救濟機制，當(dāng)社區(qū)治理出現(xiàn)某一治理主體利益受到侵害或者地位受到擠壓時，救濟機制給予制度保護，或當(dāng)某一治理主體缺乏辦公資金和設(shè)施時，救濟機制及時給予補給。二是建立權(quán)力制衡機制，在社區(qū)居委會、黨組織、社會組織等之間建立“分權(quán)制衡”的權(quán)力制約制度，在這一機制中建立仲裁機制以權(quán)衡和決斷利益糾紛問題。

2.民主機制以競爭、合作為治理方式，實現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置和社區(qū)力量的有效結(jié)合。社會組織等社區(qū)各治理主體的社會服務(wù)項目都應(yīng)參與市場招標(biāo)競爭，某項社區(qū)服務(wù)的承接人也不限于一個，建立社區(qū)各服務(wù)主體之間的競爭平臺或程序，創(chuàng)新競爭互動手段或工具，使服務(wù)受眾成為真正的競爭結(jié)果的評判者。在競爭中，各治理主體也應(yīng)積極建立合作關(guān)系，優(yōu)勢互補，資源共享，實現(xiàn)資源利用最大化和各治理主體利益最大化，在競爭機制的約束下，實現(xiàn)受眾群體的利益最大化。

3.民主機制以系統(tǒng)性和有機性為建制原則，使各治理主體之間各司其職、各守其位，又相互溝通、合作互動。系統(tǒng)性和有機性要求各主體面對治理問題時及時做出狀態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)業(yè)務(wù)相互對接，并共同拿出治理對策，采取統(tǒng)一行動，同心協(xié)力。有機性還反映了機制的適應(yīng)性和可調(diào)性，機制出現(xiàn)異常時，可以自我調(diào)節(jié)，主動糾正錯誤行動，使機制運行走上正軌。

（二）協(xié)調(diào)功能與協(xié)力效應(yīng)

1.從領(lǐng)域范圍來說，注重機制建構(gòu)中社區(qū)的系統(tǒng)性并考慮地區(qū)差異性。建構(gòu)系統(tǒng)考慮、整體布局、多元互動，層次分明，重點突出的活力結(jié)構(gòu)機制。建構(gòu)以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表會議決策、居委會議事、公民咨詢委員會咨詢、社區(qū)工作站行政，社會組織參與合作的多元系統(tǒng)機制，體現(xiàn)“五權(quán)分立”，“議行分離”，“政社分合”等特點。同時因地制宜，建構(gòu)符合本地社區(qū)發(fā)展規(guī)律且適應(yīng)性較強的社區(qū)治理機制。

2.從制度延展度來說，緊扣機制自身特點又結(jié)合體制背景考慮。我們對體制的理解是把體制用活，更要把體制建活。對機制的建構(gòu)按照科學(xué)持續(xù)的發(fā)展觀要求，在體制合理承受范圍之內(nèi)，要有次序，有分類和有針對性地進(jìn)行，避免一哄而上，不注重可行性，不考慮長遠(yuǎn)性，也不分析實際性。特別注意機制建設(shè)與黨的建設(shè)的關(guān)系協(xié)調(diào)，在加強社會組織與黨的建設(shè)的同時，創(chuàng)新社會組織黨的建設(shè)科學(xué)化路徑，構(gòu)建黨政機關(guān)與社會組織合作與分離的新機制，實現(xiàn)社會組織與黨的建設(shè)良性互動。在社區(qū)治理中，可以構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為主體，社區(qū)公共服務(wù)中心為載體 ，社區(qū)共建協(xié)調(diào)委員會、“兩新”黨建工作指導(dǎo)委員會和黨員服務(wù)群眾聯(lián)絡(luò)委員會為依托的社區(qū)黨建工作新模式，實現(xiàn)黨、政府、社會組織、居民多元互動、共同治理社區(qū)的局面。

3.從社會組織向度來說，社會組織內(nèi)在與外部機制建設(shè)的結(jié)合。社會組織內(nèi)在民主機制是外在民主機制的基本前提，外在民主機制是內(nèi)在民主機制的有力保障，二者是社會組織參與社區(qū)治理的重要條件，相互補充，缺一不可。社會組織內(nèi)在機制建設(shè)可把握兩點：一是如何保障成員權(quán)利的擁有和利用；二是如何控制和制約權(quán)力的健康運行。因此應(yīng)建構(gòu)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離與相互制約的“三權(quán)制衡”機制，保障權(quán)力和權(quán)利的有效運用。外在機制建構(gòu)將從兩個方面進(jìn)行：一是社會組織社區(qū)治理的參與途徑和機制；二是社會組織與其他社區(qū)治理主體之間的合作互動機制。主要是建構(gòu)社會組織與黨組織、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、居民等社區(qū)治理主體之間的民主互動機制。

（三）回饋功能與返力效應(yīng)

1.民主機制創(chuàng)新與社會組織健康發(fā)展。一是創(chuàng)新救濟機制，調(diào)動行政機關(guān)、司法機關(guān)、基金會與中介組織等，形成包括行政救濟、司法救濟以及社會救濟在內(nèi)的綜合性救濟體系。二是創(chuàng)新培育機制。（1）經(jīng)費資助。包括：社團稅收減免等配套政策；財政項目支助；社團發(fā)展保障政策；制定《社會團體財務(wù)管理辦法》，建立完善的社團財務(wù)管理制度；重新制定會費標(biāo)準(zhǔn)。（2）開發(fā)人力資源。包括：培養(yǎng)社團工作專業(yè)人才、社團工作人員的晉升通道和退出機制、專職人員的待遇和社會保障，激勵機制。特別要完善社團專職人員的人事管理制度、人事檔案管理制度、收入分配和考核獎懲制度。三是創(chuàng)新法律機制，通過法律明確社團的屬性、地位、宗旨、組織形式、管理體制、財產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、人員保障、權(quán)利義務(wù)及其與其他主體的關(guān)系等。四是創(chuàng)新監(jiān)督機制，建立政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督多管齊下的監(jiān)督體系，建立社團誠信承諾制度、信息披露制度、評價體系和財務(wù)管理監(jiān)督制度。

2.民主機制創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變。一是創(chuàng)新購買機制，將購買服務(wù)納入政府預(yù)算，以項目為導(dǎo)向，委托第三方機構(gòu)實施雙向評估，實行承接前評估，實施中監(jiān)督，完成后審計全過程監(jiān)管。二是創(chuàng)新服務(wù)機制，包括從服務(wù)行政的各種要素的內(nèi)在聯(lián)系上揭示出服務(wù)行政特定的聯(lián)系方式和運行機制，和從整體上認(rèn)識和把握構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)該進(jìn)行的不同層面的機制變革兩個方面進(jìn)行建構(gòu)。三是創(chuàng)新合作機制，可設(shè)市民中心、社團服務(wù)中心和街道社團聯(lián)合會等政社合作的新型工作平臺；合作的步驟包括：對合作規(guī)范性要求→梳理項目性質(zhì)、社團種類和資質(zhì)能力評估→年度購買計劃與財政預(yù)算掛鉤→制定項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、評估程序與驗收激勵辦法→招投標(biāo)、合約管理→評估與驗收。

3.民主機制創(chuàng)新與黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變。一是創(chuàng)新引導(dǎo)機制，在充分尊重各治理主體的意見和利益基礎(chǔ)上，賦予黨組織在社區(qū)治理重大決策和發(fā)展重要方針的決定和引導(dǎo)權(quán)。二是創(chuàng)新教育機制，體現(xiàn)社區(qū)治理中黨的政策宣傳和黨對社區(qū)崗位人員思想培訓(xùn)教育作用。三是創(chuàng)新組織機制，結(jié)合社區(qū)、行業(yè)、單位的現(xiàn)實條件多渠道建立黨員歸宿機制和黨組織聯(lián)合機制。通過以上機制建設(shè)，實現(xiàn)黨對社會組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)在社會組織建設(shè)中的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。

注釋：

①參考《城市社區(qū)公共治理國際學(xué)術(shù)研討會文集》（2005年8月，深圳）。

②參考《第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇論文摘要》（2011年10月，武漢）。

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王 棟（1979－ ），男，山東淄博人，蘇州大學(xué)政治學(xué)博士生，重慶三峽學(xué)院政法學(xué)院講師；徐承英（1967－ ），女，重慶梁平人，重慶三峽學(xué)院政法學(xué)院副院長，教授。

劉瓊蓮］